全面禁運(yùn)59年后，美古關(guān)系該去向何處

章婕妤

前不久，古巴共產(chǎn)黨第八屆全國(guó)代表大會(huì)落下帷幕。這是自古共六大以來(lái)，古巴第三次選擇在豬灣戰(zhàn)役勝利周年紀(jì)念日舉行這一重要大會(huì)。1961年，肯尼迪政府為顛覆古巴政權(quán)而精心策劃的豬灣空襲行動(dòng)遭遇慘敗。次年，美國(guó)政府開始對(duì)古巴實(shí)行全方位禁運(yùn)，美古關(guān)系跌落低點(diǎn)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久。時(shí)值古巴領(lǐng)導(dǎo)人代際更迭和美國(guó)新政府執(zhí)政之際，兩國(guó)關(guān)系似迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。古巴在八大報(bào)告中也表達(dá)了“與美方建立新型雙邊關(guān)系的愿望”。對(duì)此，我們有理由抱有一定的期待，但也需認(rèn)清現(xiàn)實(shí)障礙。

特朗普政府對(duì)古巴政策回溯

2016年，“素人”政客特朗普以其鮮明的民粹主義和反建制傾向當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。特朗普上任之后，美國(guó)對(duì)古巴的敵對(duì)情緒明顯加強(qiáng)，美古關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。2017年6月，特朗普政府發(fā)布國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄，禁止本國(guó)國(guó)民與有軍方背景的古巴國(guó)有企業(yè)進(jìn)行商業(yè)交易。2019年4月，特朗普宣布重啟《赫爾姆斯-伯頓法》第三章。特朗普政府執(zhí)意激活該法，被認(rèn)為是對(duì)古巴“侵略行為的新升級(jí)”，同時(shí)也為其本人謀得了可觀的政治資本。2020年，美國(guó)對(duì)古巴政策再度收緊。1月，美國(guó)交通運(yùn)輸部宣布暫停從美國(guó)飛往古巴的所有包機(jī)。2月，西聯(lián)國(guó)際匯款公司確認(rèn)取消除美國(guó)以外所有國(guó)家到古巴的匯款業(yè)務(wù)。截至2020年3月，古巴自禁運(yùn)以來(lái)的損失總額達(dá)到1 440億美元。2021年1月，特朗普在卸任前再次將古巴列入“支持恐怖主義國(guó)家”名單，彰顯了美國(guó)共和黨對(duì)古巴一貫的強(qiáng)硬立場(chǎng)。

總之，特朗普政府時(shí)期美古關(guān)系正常化進(jìn)程遭遇逆風(fēng)，古巴與美國(guó)外交關(guān)系交惡。在此期間，古巴相繼完成了國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的換屆選舉、更新并頒布了《古巴共和國(guó)憲法》，以及繼續(xù)推進(jìn)古巴經(jīng)濟(jì)社會(huì)“模式更新”等一系列重要活動(dòng)。

拜登政府對(duì)古巴政策前瞻

目前，美國(guó)新政府尚未出臺(tái)與古巴直接相關(guān)的具體政策，但從其官方表態(tài)和外交團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成來(lái)看，未來(lái)美古關(guān)系走向展現(xiàn)出了令人期待的一面。

一方面，拜登政府對(duì)古巴的官方聲明中出現(xiàn)了更多友好的聲音。拜登在競(jìng)選時(shí)曾承諾將扭轉(zhuǎn)特朗普對(duì)古極限施壓政策，并“在很大程度上”恢復(fù)奧巴馬時(shí)期的接觸和參與程度。美國(guó)副總統(tǒng)當(dāng)選人哈里斯表明其“反對(duì)失敗的貿(mào)易禁運(yùn)”。現(xiàn)任美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)西半球事務(wù)負(fù)責(zé)人岡薩雷斯稱禁運(yùn)政策是“對(duì)古巴裔美國(guó)人和古巴人民的懲罰”。美國(guó)白宮新聞秘書普薩基在發(fā)布會(huì)上宣布古巴被正式列入美國(guó)國(guó)家安全政策的審查議程，待審查通過(guò)之后華盛頓將逐步采取和解措施。盡管美國(guó)表示“對(duì)古政策轉(zhuǎn)變不是新政府的當(dāng)務(wù)之急”，但長(zhǎng)期趨緊的美古關(guān)系已開始出現(xiàn)松動(dòng)跡象。

另一方面，拜登政府任命的對(duì)古外交政策新團(tuán)隊(duì)體現(xiàn)出了一定的專業(yè)性。這其中包括出生于哈瓦那的美國(guó)國(guó)家安全局局長(zhǎng)亞歷杭德羅·馬約卡斯和美國(guó)國(guó)務(wù)院西半球事務(wù)部古巴事務(wù)處副部長(zhǎng)艾米莉·門德拉。馬約卡斯曾在奧巴馬政府中擔(dān)任國(guó)家安全部副部長(zhǎng)及美國(guó)公民和移民服務(wù)中心主任，在重建美古外交關(guān)系的談判中發(fā)揮了建設(shè)性的作用，門德拉則于2016—2021年擔(dān)任美洲民主中心的執(zhí)行主任，期間多次率領(lǐng)國(guó)會(huì)議員代表團(tuán)前往古巴進(jìn)行考察訪問(wèn)。預(yù)計(jì)本屆政府將在增進(jìn)對(duì)話的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎、有序地推進(jìn)雙邊關(guān)系，即將召開的第九屆美洲峰會(huì)首腦會(huì)議或成為兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人重啟對(duì)話的良機(jī)。

影響美古關(guān)系的有利因素和不利因素

當(dāng)前，利好美古關(guān)系的因素已然顯現(xiàn)。

一是古巴經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程取得顯著突破。這將被視為新階段改善兩國(guó)外交關(guān)系的一大推手。疫情暴發(fā)以來(lái)，古巴政府陸續(xù)采取了諸多為本國(guó)經(jīng)濟(jì)“松綁”的舉措：2020年年初，古巴銀行開始接收美元現(xiàn)金存款;7月，官方宣布美元使用自由化并取消10%的美元交易稅，新開多個(gè)外匯特許商店和面向私營(yíng)部門的批發(fā)市場(chǎng)。2021年1月，古巴正式廢除貨幣和匯率雙軌制;3月，古巴大幅縮減禁止私人從事的行業(yè)清單，從先前準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)的127個(gè)行業(yè)擴(kuò)大至2 000余個(gè)，其中僅有124個(gè)涉及國(guó)家關(guān)鍵核心利益的行業(yè)不對(duì)外開放。此番經(jīng)濟(jì)改革力度之大引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和討論，美國(guó)拜登政府也對(duì)此表示了肯定的態(tài)度。

二是代際更迭已經(jīng)完成。這將對(duì)古巴政治生態(tài)和外交政策產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2018年，迪亞斯·卡內(nèi)爾接替勞爾擔(dān)任國(guó)民委員會(huì)主席和部長(zhǎng)會(huì)議主席，此后以卡內(nèi)爾為首的新生力量開始發(fā)展壯大。此次勞爾正式宣布退出黨的最高職務(wù)，由卡爾內(nèi)接任其擔(dān)當(dāng)古共第一書記。作為工程師出身的技術(shù)型官員，卡內(nèi)爾展現(xiàn)出了對(duì)建設(shè)古巴繁榮和可持續(xù)的社會(huì)主義的新的構(gòu)想。美國(guó)大選結(jié)果出爐不久后，卡內(nèi)爾在社交網(wǎng)絡(luò)上公開表示，“古巴相信與美國(guó)建立尊重分歧的建設(shè)性雙邊關(guān)系的可能性”。這被視為古巴當(dāng)局對(duì)美國(guó)釋放出的積極信號(hào)。

但是，對(duì)美古關(guān)系不利的兩大障礙也不可忽視。

一是美國(guó)政府對(duì)“聲波襲擊”一事耿耿于懷。2017年9月，美國(guó)宣稱其駐古巴使館多次遭到不明“定向脈沖射頻能量”干擾，已導(dǎo)致26名美駐古外交官的神經(jīng)系統(tǒng)受到永久性傷害。該事件一經(jīng)報(bào)道便迅速升溫，美國(guó)政府當(dāng)即命令駐哈瓦那大使館的工作人員緊急撤離，隨后美國(guó)再以“外交對(duì)等”為由驅(qū)逐古巴駐美國(guó)大使館的多名外交人員。此后，美國(guó)輿論不斷借此事挑動(dòng)公眾神經(jīng)，甚至有意將這一事件擴(kuò)大至更多域外國(guó)家。該謎團(tuán)至今未解，已然成為美古關(guān)系中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)。

二是古巴對(duì)待哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉事務(wù)的立場(chǎng)和態(tài)度讓美國(guó)如鯁在喉。2016年，在哈瓦那的積極斡旋之下，哥倫比亞政府與“哥倫比亞革命武裝力量”簽署新的和平協(xié)議。這一協(xié)議被視作近年來(lái)古巴多邊外交的一大成就。此后，古巴數(shù)次拒絕美國(guó)引渡哥倫比亞相關(guān)人員的要求，導(dǎo)致美古關(guān)系緊張程度再度升級(jí)。另外，古巴對(duì)委內(nèi)瑞拉馬杜羅政權(quán)的無(wú)條件支持也引起美國(guó)政府極度不滿。受疫情沖擊，委內(nèi)瑞拉人道主義危機(jī)全面惡化，若美國(guó)妄圖再次干涉和介入委內(nèi)瑞拉內(nèi)政，必然激起古巴方面的強(qiáng)烈反應(yīng)。這或?qū)⒊蔀樘幚砻拦抨P(guān)系的一大不確定因素。

（作者單位：中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院拉美和加勒比研究所。本文僅代表作者觀點(diǎn)）