全面禁運59年后，美古關系該去向何處

章婕妤

前不久，古巴共產黨第八屆全國代表大會落下帷幕。這是自古共六大以來，古巴第三次選擇在豬灣戰(zhàn)役勝利周年紀念日舉行這一重要大會。1961年，肯尼迪政府為顛覆古巴政權而精心策劃的豬灣空襲行動遭遇慘敗。次年，美國政府開始對古巴實行全方位禁運，美古關系跌落低點長達半個世紀之久。時值古巴領導人代際更迭和美國新政府執(zhí)政之際，兩國關系似迎來轉機。古巴在八大報告中也表達了“與美方建立新型雙邊關系的愿望”。對此，我們有理由抱有一定的期待，但也需認清現(xiàn)實障礙。

特朗普政府對古巴政策回溯

2016年，“素人”政客特朗普以其鮮明的民粹主義和反建制傾向當選美國總統(tǒng)。特朗普上任之后，美國對古巴的敵對情緒明顯加強，美古關系急轉直下。2017年6月，特朗普政府發(fā)布國家安全總統(tǒng)備忘錄，禁止本國國民與有軍方背景的古巴國有企業(yè)進行商業(yè)交易。2019年4月，特朗普宣布重啟《赫爾姆斯-伯頓法》第三章。特朗普政府執(zhí)意激活該法，被認為是對古巴“侵略行為的新升級”，同時也為其本人謀得了可觀的政治資本。2020年，美國對古巴政策再度收緊。1月，美國交通運輸部宣布暫停從美國飛往古巴的所有包機。2月，西聯(lián)國際匯款公司確認取消除美國以外所有國家到古巴的匯款業(yè)務。截至2020年3月，古巴自禁運以來的損失總額達到1 440億美元。2021年1月，特朗普在卸任前再次將古巴列入“支持恐怖主義國家”名單，彰顯了美國共和黨對古巴一貫的強硬立場。

總之，特朗普政府時期美古關系正常化進程遭遇逆風，古巴與美國外交關系交惡。在此期間，古巴相繼完成了國家最高領導人的換屆選舉、更新并頒布了《古巴共和國憲法》，以及繼續(xù)推進古巴經濟社會“模式更新”等一系列重要活動。

拜登政府對古巴政策前瞻

目前，美國新政府尚未出臺與古巴直接相關的具體政策，但從其官方表態(tài)和外交團隊的構成來看，未來美古關系走向展現(xiàn)出了令人期待的一面。

一方面，拜登政府對古巴的官方聲明中出現(xiàn)了更多友好的聲音。拜登在競選時曾承諾將扭轉特朗普對古極限施壓政策，并“在很大程度上”恢復奧巴馬時期的接觸和參與程度。美國副總統(tǒng)當選人哈里斯表明其“反對失敗的貿易禁運”。現(xiàn)任美國國家安全委員會西半球事務負責人岡薩雷斯稱禁運政策是“對古巴裔美國人和古巴人民的懲罰”。美國白宮新聞秘書普薩基在發(fā)布會上宣布古巴被正式列入美國國家安全政策的審查議程，待審查通過之后華盛頓將逐步采取和解措施。盡管美國表示“對古政策轉變不是新政府的當務之急”，但長期趨緊的美古關系已開始出現(xiàn)松動跡象。

另一方面，拜登政府任命的對古外交政策新團隊體現(xiàn)出了一定的專業(yè)性。這其中包括出生于哈瓦那的美國國家安全局局長亞歷杭德羅·馬約卡斯和美國國務院西半球事務部古巴事務處副部長艾米莉·門德拉。馬約卡斯曾在奧巴馬政府中擔任國家安全部副部長及美國公民和移民服務中心主任，在重建美古外交關系的談判中發(fā)揮了建設性的作用，門德拉則于2016—2021年擔任美洲民主中心的執(zhí)行主任，期間多次率領國會議員代表團前往古巴進行考察訪問。預計本屆政府將在增進對話的基礎上謹慎、有序地推進雙邊關系，即將召開的第九屆美洲峰會首腦會議或成為兩國領導人重啟對話的良機。

影響美古關系的有利因素和不利因素

當前，利好美古關系的因素已然顯現(xiàn)。

一是古巴經濟改革進程取得顯著突破。這將被視為新階段改善兩國外交關系的一大推手。疫情暴發(fā)以來，古巴政府陸續(xù)采取了諸多為本國經濟“松綁”的舉措：2020年年初，古巴銀行開始接收美元現(xiàn)金存款;7月，官方宣布美元使用自由化并取消10%的美元交易稅，新開多個外匯特許商店和面向私營部門的批發(fā)市場。2021年1月，古巴正式廢除貨幣和匯率雙軌制;3月，古巴大幅縮減禁止私人從事的行業(yè)清單，從先前準許經營的127個行業(yè)擴大至2 000余個，其中僅有124個涉及國家關鍵核心利益的行業(yè)不對外開放。此番經濟改革力度之大引起國際社會的關注和討論，美國拜登政府也對此表示了肯定的態(tài)度。

二是代際更迭已經完成。這將對古巴政治生態(tài)和外交政策產生深遠影響。2018年，迪亞斯·卡內爾接替勞爾擔任國民委員會主席和部長會議主席，此后以卡內爾為首的新生力量開始發(fā)展壯大。此次勞爾正式宣布退出黨的最高職務，由卡爾內接任其擔當古共第一書記。作為工程師出身的技術型官員，卡內爾展現(xiàn)出了對建設古巴繁榮和可持續(xù)的社會主義的新的構想。美國大選結果出爐不久后，卡內爾在社交網絡上公開表示，“古巴相信與美國建立尊重分歧的建設性雙邊關系的可能性”。這被視為古巴當局對美國釋放出的積極信號。

但是，對美古關系不利的兩大障礙也不可忽視。

一是美國政府對“聲波襲擊”一事耿耿于懷。2017年9月，美國宣稱其駐古巴使館多次遭到不明“定向脈沖射頻能量”干擾，已導致26名美駐古外交官的神經系統(tǒng)受到永久性傷害。該事件一經報道便迅速升溫，美國政府當即命令駐哈瓦那大使館的工作人員緊急撤離，隨后美國再以“外交對等”為由驅逐古巴駐美國大使館的多名外交人員。此后，美國輿論不斷借此事挑動公眾神經，甚至有意將這一事件擴大至更多域外國家。該謎團至今未解，已然成為美古關系中的痛點和堵點。

二是古巴對待哥倫比亞和委內瑞拉事務的立場和態(tài)度讓美國如鯁在喉。2016年，在哈瓦那的積極斡旋之下，哥倫比亞政府與“哥倫比亞革命武裝力量”簽署新的和平協(xié)議。這一協(xié)議被視作近年來古巴多邊外交的一大成就。此后，古巴數(shù)次拒絕美國引渡哥倫比亞相關人員的要求，導致美古關系緊張程度再度升級。另外，古巴對委內瑞拉馬杜羅政權的無條件支持也引起美國政府極度不滿。受疫情沖擊，委內瑞拉人道主義危機全面惡化，若美國妄圖再次干涉和介入委內瑞拉內政，必然激起古巴方面的強烈反應。這或將成為處理美古關系的一大不確定因素。

（作者單位：中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所。本文僅代表作者觀點）