剝離國企，醫院職工權益如何保護

鄧勇

國企醫院在當今社會中扮演的角色正在改變，舊有的體制機制弊端逐漸暴露，改制成為重要任務。

國企醫院成立的初衷，是向本系統職工及家屬提供帶有福利性質的疾病預防、醫療和保健服務。有別于公立醫院，其資產雖屬國有，但不能獲得直接的政府財政補貼，且職工多為企業編制，醫院的資金、管理、運營也均由企業承擔。

據《中國衛生和計劃生育統計年鑒2015》估算，全國國有企業醫院有3000余家，僅76家央企所辦的醫院就有1235家，其中三級醫院34家、二級醫院266家，占政府辦醫院數量的三分之一。

隨著國企改制進程的不斷發展，國企醫院脫離企業是大勢所趨，原以企業收入為主要資金來源的企業醫院就面臨著“斷糧、斷奶”的困境。國企醫院職工合法權益的保護問題逐漸凸顯出來。

國企醫院改制，職工最關心什么

湖南省婁底市第一人民醫院的前身是漣鋼醫院。2016年7月13日，該醫院某科室主任收到醫院黨政辦公室下發的一份名為《婁底市第一人民醫院招商引資，以混合所有制模式創建三級甲等醫院意見征集表》的調查表。調查表提出，為進一步把醫院做強做優，市委、市政府決定引進社會資本，按混合所有制實施合作，將該院創建成三級甲等醫院。

移交地方政府、撤編、整合專業化管理與引入社會資本重組改制等，是國有企業剝離醫院的主要方式。婁底市第一人民醫院選擇的是通過引入社會資本進行重組和改制，實現醫院與企業主輔分離的方式。這一般只有一些技術力量雄厚、級別較高、有較好醫療市場的企業醫院才能做到。企業進行股份制改造后，醫院由企業控股，內部職工和管理層持股。此后，企業逐漸降低持股比例直至退出，或引入社會資本控股，或轉變為職工控股。

但在婁底市第一人民醫院，科室主任發現調查表中并沒有對改制方案進行解釋說明，也沒有列出職工是否同意引進社會資本的選項，而只是籠統地讓職工對合作模式、權益保護、監管運營等方面提出意見和建議。“原來我們只知道醫院要創三甲，沒想到還要引入社會資本。只要我們在調查表上寫了字，都可能被作為贊成引進社會資本的證據。”

絕大多數職工并不想阻礙改制進程。他們擔心的是，當國企醫院從國企分離，職工進入非國有法人控股的企業時，身份從公家人變為了非公家人，直接導致職工原有福利的減少和社會地位的下降。

職工最為關心的主要就是身份性質、經濟補償和社會保障。直白地說，就是身份置換后，工齡如何計算，養老保險、醫療保險和失業保險如何銜接？

改制存在的主要問題

一、職工知情權和參與權難以保障。

科室主任反映的上述問題，在這輪國企醫院改制中尤為突出。知情和參與是職工維護其合法權益的前提。根據公司法第十八條第三款的規定，國企醫院改制時職工享有知情權和參與權。

根據國企改制的有關規定，改制方案必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，并按照有關規定和程序及時向廣大職工公布;國有企業實施改制前，原企業應當與投資者就職工安置費用、勞動關系接續等問題明確約定相關責任，并制定職工安置方案。職工安置方案必須經職工代表大會或職工大會審議通過，企業方可實施改制;企業實施改制時必須向職工公布企業總資產、總負債、凈資產、凈利潤等主要財務指標的財務審計、資產評估結果，接受職工的民主監督。

但實踐中，有的企業改制方案既不通過職代會討論，也不經政府行政部門審批;有的企業改制不考慮職工安置問題，僅將國有資產一賣了之;還有的企業通過隱瞞資產、偽造賬目等手段騙取職工的同意。

二、“換簽”勞動合同損害職工合法權益。

一旦醫院改制，就牽扯到職工勞動關系的改變，雙方需重新簽訂合同或商談補償。這就涉及到對職工工齡的認定以及社保關系的接續等問題。

在王立遠與浙江大學醫學院附屬第一醫院人事爭議案（〔2013〕杭上民初字第1252號）中，原告王立遠原為杭州鐵路醫院的職工，后因成建制并入被告浙江大學醫學院附屬第一醫院。杭州鐵路醫院改制后，原被告雙方協商重新簽訂勞動合同。因雙方協商不成，2007年1月被告通知原告待崗三個月。4月2日被告通知原告于4月11日前來院簽訂勞動合同并到崗上班。5月11日，因原告接到通知后仍未正常上班，被告認定其礦工并作出辭退決定。

王立遠的遭遇并非個例。一些改制醫院通過“換簽”勞動合同來“合法”地抹去職工原來的工齡，導致職工權益受損。還有些改制企業不按照2003年7月《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法》的規定處理合同期限問題。

國企醫院改制導致勞動合同“換簽”，這實際是由于院方原因解除勞動關系。在這種情況下職工當然享有依據其工齡和合同解除前的月平均工資標準獲得經濟補償金的權利。但實踐中，管理層往往以極低的補償金“買斷”了與職工的勞動關系，甚至被強制買斷工作;有的企業改制沒有落實職工安置資金，造成人員“懸空”;還有的改制企業隨意提高或降低職工經濟補償標準，侵吞國有資產，損害職工利益。

三、企業不作為可能導致職工不能享受到應有的社會保險待遇。

醫院職工與企業簽訂《解除勞動合同協議書》后，醫院方作為新的雇傭主體，在企業解除職工社保關系后，應按規定向當地政府有關部門為職工繳納社保。但是由于相關法律法規中缺乏對企業解除社保關系的強制性規定，且社保機構難以有效督促企業及時辦理社會保險關系的變更、轉移等手續，這可能導致醫院方無法為職工繳納社保。在實踐中，存在少數企業職工醫保未轉地方而出現 “醫保欠費”情況，這些都會損害職工的合法權益。

職工合法權益被侵犯的原因

職工合法權益被漠視，首先因法律制度不健全。

“國家也出臺了不少指導性文件，但指導國企改制的文件級別較低，規定的內容彈性較大，懲罰的力度較小，很容易出現利益相關方鉆制度漏洞的現象。”以轉制時的資產評估為例，中央發布的相關文件僅僅規定企業必須委托相關資產評估機構進行評估，而對于評估的公正性、準確性、救濟方式等都沒有詳細規定。恰恰是這些法律漏洞，讓管理層和評估機構有了可乘之機，導致國有資產的流失和職工利益的受損。

其次，管理層追求自身利益最大化。

眾所周知，公司治理中存在著“委托-代理”的難題。管理層為了追求自己利益的最大化，往往會置公司整體利益于不顧。在國有企業改制的過程中同樣存在這一問題。管理層往往通過鉆制度漏洞，賤賣公司資產，克扣職工補償，損害職工的利益。

最后，職工維權渠道不暢通。

例如，有些醫院改制后是全員持股，然而職工對醫院管理層的決策缺乏話語權。職工代表的選舉、職代會的參與往往受公司管理層的操控， 工會也沒有發揮應有的作用。當出現管理層和評估機構進行暗箱操作而從中漁利， 導致國有資產被嚴重低估、職工合法權益受到侵害的情形時，職工對此卻無能為力。這一現象的根本原因是由于職工缺乏對醫院改制全過程的有效監督和制約，同時司法救濟渠道缺位，進而導致維權事件頻發。

《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第二條規定：“因企業自主進行改制引發的爭議，人民法院應予受理”。也就是說，如果改制并非企業自主進行，而是由政府主導進行，其體現的是政府意志，是政府履行行政管理職能的行政行為，由此引發的爭議不是平等民事主體之間的民事爭議，不屬于人民法院受理民事案件的范圍。在周彥生與黑龍江農墾建三江人民醫院人事糾紛案（〔2016〕黑民申134號）中，審理法院認為，“本案建三江醫院根據中共黑龍江省委組織部、黑龍江省人事廳、黑龍江省機構編制委員會辦公室、黑龍江省衛生廳聯合下發的黑衛人字（2001）581號文件關于《黑龍江省衛生事業單位人事制度改革的實施意見》的通知，于2002年1月7日作出的《關于貫徹落實黑衛人字（2001）581號文件的意見》，即對該醫院改制中離崗休養的條件及相應工資標準作出了規定，屬政府主導下的改制，并非企業自主進行的改制，因此，二審裁定認為該糾紛不屬于平等主體之間的相關民事糾紛正確，二審裁定對周彥生的起訴不予受理并無不當。”在缺乏司法救濟途徑的情形下，職工如何維權成為一個難題。

隨著國企改制進程的不斷發展，國企醫院脫離企業是大勢所趨。圖/IC

職工合法權益保護的對策

改制從根本上觸及到職工的體制性身份轉換，還牽涉到員工的勞動關系、工資保險等諸多切身利益。因此，改制期間是企業與職工關系最不穩定的時期，也是勞資糾紛的一個集中爆發時期。如何根據各地不同的規定和改制企業自身情況妥善處理改制企業與員工的關系，無疑是改制企業管理者面臨的重要問題，也是企業改制能否成功的關鍵。

一、立法先行，針對突出的問題制定專門性法規。

當前，國家層面并沒有一部專門針對國企改制中職工身份置換的規范性文件。很早之前就有學者提出，針對國企醫院的職工身份置換，應該做出專門性規定，完善與職工社保相關的政策法規。可借鑒案例是貴州鋁廠職工醫院在改制后成為貴陽市城鎮職工醫療保險定點醫院，實現職工醫療與地方醫保的成功接軌。同時，完善國有企業內部監督機制，防止管理層濫用權力損害職工的利益。改制后，醫院內部管理的核心應該是如何加強對管理層的監督，尤其是對于進行民營化改制的醫院來說，這點更是重中之重。

二、政府主導，加強對改制中問題頻發領域的引導和監督。

其一，各級政府要加強對國有企業改制基本程序的監督。國有企業無論以何種方式進行改革改制，均應制定改制方案，交職代會或職工大會討論通過，報政府或政府授權的部門審批同意后才能實施。凡職工安置方案不完善，社會保險不明確，安置資金不落實的企業不能核準進入改革改制程序。

其二，勞動保障部門要加強勞動關系處理工作的指導。針對職工安置方案中存在的問題及時與當地政府有關部門及企業進行協調，指導和幫助企業完善安置方案。勞動保障部門要督促改制企業按照勞動法律法規和建立現代企業制度的要求，規范企業用工行為，依法訂立和履行勞動合同，加強勞動合同管理，完善勞動合同內容。

其三，強化對改制資金方面的監督。國家和地方政府的相關政策只規定了對賣方的財產審計和評估，卻不對買方資質進行審查。這很有可能將好企業交給一個爛攤子，使企業職工成為直接受害者。因此，要加強對買方資格審核，保護職工權益。

另外，有學者提出，“政府應成立專門的國有資產管理機構，對改制企業中的國有資產實行有效調劑。改制企業處置國有資產時，應根據統一的規定安置職工和提留相關費用，資產有結余的收歸國有資產管理機構，資產不足的由國有資產管理機構予以補足。”這一方式可以很好地解決企業管理層濫用權力侵害職工經濟補償權的問題。

三、企業引導，確保職工利益。

就國有企業改制而言，職工是利益最相關者，因為他們面臨失去國企職工身份的問題，醫院改制后的發展也與他們息息相關，他們幾乎承擔了企業改革的一切風險。正因為如此，職工實質參與企業改制是至關重要的。

為了讓職工對改制的認識由最初的質疑變為理解，進而轉為完全贊成和支持，企業應當制定切實可行的改制方案，以坦誠的態度爭取職工的理解與支持。這一過程會相當麻煩，但很有必要。

要杜絕暗箱操作，保護職工權益，企業就必須依法改制，保證信息公開透明，保障職工知情權和參與權。具體而言，一是收購者的選擇要透明。企業應通過競爭性招標的方式選擇投資者，而不能暗箱操作，私下指定;二是資產的評估要透明。醫院的資產評估中，應當著重強調對人力資源以及品牌、技術、學術聲譽等無形資產價值的評估，這部分無形資產是公立醫院價值的主要組成部分，其價值顯著高于有形資產;三是改制的全過程都要有職工的參與，接受職工的監督;四是醫院在改制后最大的困擾之一就是醫院的資金后續來源問題。因而，要選擇優質的合作方提供合法穩定的資金保障。

四、應完善救濟渠道，暢通職工維權路徑。

改制后，醫院與職工發生糾紛時，職工往往通過上訪的方式尋求救濟。面對群眾上訪，有關部門應認真對待，積極處理，維護職工的合法權益。職工也可以向法院提起行政訴訟，通過司法途徑維護自身合法權益。

（作者為北京中醫藥大學法律系副教授;編輯：王小）

備注：本文系2020年國家社會科學基金一般項目《基于委托代理理論的社會力量參與公立醫院改革激勵約束機制研究》（項目編號：20BGL274）的階段性研究成果