農村撤點并校困境及政府責任問題研究

趙倩如

摘要：近年來，在推進農村撤點并校的背景下，農村義務教育的發展出現了一系列問題，這些問題已經嚴重制約著農村義務教育的發展。種種問題的根源在于政府作為農村義務教育的責任主體，在政策制定方面存在一定漏洞、政策執行方面還存在一定偏差。解決這些問題的途徑在于政府應該切實發揮好自己的職能，加強對農村學校的監管和評估、在教育經費方面對農村有一定的傾斜、妥善安排空閑的教育資源，在經濟發展的同時兼顧好農村教育的發展。

關鍵詞：撤點并校 政府責任 義務教育

農村義務教育是我國教育體系中的重要組成部分。在城鎮化發展的大背景下，為了調整農村教育布局，優化教育資源，撤點并校政策應運而生，各級政府為推動撤點并校做出了一定的努力。然而從當前撤點并校的現狀來看，仍存在著諸多問題。農村教育資源屬于基本的公共產品，有著公共產品的特性，理應由政府承擔起主要的責任。如果政府不能積極履行好自己的職能，那么必然會導致城鄉的教育差距持續拉大，違背社會公平正義的價值追求。政府如何在農村義務教育中切實發揮履行好自己的職能和責任，是農村義務教育得以公平、高效發展的關鍵。

一、農村撤點并校中存在的問題

X小學位于山西省忻州市忻府區，歷年來，作為本村人民接受教育的重要基地，它為所有適齡兒童提供了重要的教育資源。然而，在近幾年撤點并校的過程中，X小學的發展情況卻不容樂觀。X小學是山西省各個農村教育的縮影，反映出了當前撤點并校中存在的突出問題，學校目前面臨著“倒閉”“關門”的生存危機。

（一）農村生源減少、寄宿現象普遍

隨著城鎮化的發展，為了追求優質的教育，大多數家長把孩子送到了城鎮接受教育，導致了X小學大量的生源流失。近幾年來，隨著政策的不斷落實和完善，辦學條件雖然提高了，可是生源流失的狀況卻依然沒有改善。在實行“撤點并校”政策后，多個村落只有一所小學，學校覆蓋的面積加大，造成了大量農村學生“上學遠”“上學難”的問題，學生求學面臨困境。為了緩解這種問題，國家在不斷建立“寄宿制學校”，雖然一定程度上方便了學生，但是卻由此造成了家長與學生缺乏交流和溝通，不能及時疏導和解決孩子成長過程中的心理問題。

（二）教學質量差，現代設施使用率低

X小學配有多媒體，老師們也有專門辦公的電腦，但是這些設施卻形同虛設。在對老師的訪談過程中，基本上沒有任何的多媒體教學，教師上課仍然沿用傳統的板書教學模式。由于老師們幾乎不使用多媒體，教學主任強調老師們一周至少使用兩至三次多媒體教學。然而，在教學實踐中，卻收效甚微。當地教育局缺乏對農村小學老師的監管力度和教學技能方面的培訓，針對教師進行的系統考評機制也少之又少，造成了老師精神懈怠，教學質量差的問題。政府雖然加強了農村學校的基礎設施建設，但是學校對硬件設施的使用率較低，某些學校領導層為了減少硬件磨損長期關閉圖書室等，教育資源失去了原有的意義和價值，嚴重違背了教育“以人為本”的理念和初衷。

（三）城鄉教育不均衡，差距大

撤點并校集中體現了我國的義務教育中存在不均衡的問題，農村地區由于其地理位置偏遠，經濟發展水平相對落后造成教育資源的短缺。因此我國法律明確規定政府具有合理配置教育資源，促進教育資源均衡發展的責任。教育資源屬于基本的公共產品，政府作為主要的供給主體，理應做到協調好公共服務的配置問題，然而面對嚴重的城鄉二元體制和差距，政府沒有解決好農村突出的教育問題，使得農村缺乏教育資源等基礎的公共服務，嚴重違背了“以人為本”的教育理念。

二、農村撤點并校困境中的政府成因

（一）財政的投資主體關系模糊

當前我國政府在農村教育的資金投入、運轉方面做了一定的努力，并取得了初步成效，但是農村義務教育的財政責任劃分卻比較模糊。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這一規定也只是明確提及了管理責任，并未提及財政責任。此外，大部分農村縣級政府的財力比較薄弱，縣級財政的缺口使得無法真正落實好農村義務教育的教育經費，在實際工作中嚴重制約著農村義務教育的發展。在各級政府財政投入的比例方面，也未做出明確界定。當前的農村義務教育經費由中央、省政府及縣政府共同承擔，中央和省政府通過專項轉移的方式為縣政府提供保障。但在具體操作中，這種財政轉移在上下級政府間難以進行劃分，且劃分中缺乏科學的標準和規范，省級政府在向下劃撥農村義務教育經費時很難對各個經濟發展程度不同的地區進行公平劃撥，造成財政資金的轉移支付中人為性和隨意性成分居多。

（二）統籌規劃責任缺失

從當前的現狀來看，政府部門沒有將農村義務教育的發展和當地的經濟結合起來統籌規劃，一些政府存在重經濟、輕教育的問題。縣級政府的收入來源不穩定，除了要負擔教育方面的支出外，還有交通、基礎設施、公共服務等方面的建設，如果鄉、縣政府的財政薄弱的話，在農村小學的財政投入上勢必減少，更嚴重者則無力興辦農村義務教育，使得農村教育停滯不前。這恰恰體現了習近平所論述的馬太效應的惡性循環，農村的經濟貧困導致了教育貧困，教育貧困又加深了經濟貧困。其次，由于教育效益的顯現周期緩慢，有的政府官員受功利主義的影響，更多追求顯現的政績，履行辦學責任不到位。注重看的見的短期經濟利益，忽視農村立德樹人的長遠利益，用于投入義務教育的資金不夠，嚴重阻礙到了農村義務教育的發展。

（三）人力資源管理不到位

當前農村義務教育中的主要問題是師資力量整體短缺，且分布不均勻，我國政府雖然建立起“三支一扶”等農村教育政策，但是實施方面仍有欠缺，在農村支教的大學生支教時間短，且未經培訓就直接上崗，缺乏教學經驗，由于老師少，專業老師不得不兼職力不從心的科目，老師教的質量得不到保證，學生的學習也很費力，更無法激起他們主動學習的積極性。政府缺乏對老師專業水平的考核和新知識的培訓，造成了農村老師們學習的氛圍不足，知識面不廣且知識陳舊，不能為學生灌輸新時代的新思想與新理念，教師知識的落后成為學生學習的重要瓶頸。

三、政府在農村撤點并校中的路徑選擇

（一）明確職責范圍、加強對農村義務教育的監管和評估

上級政府要加強對農村教育質量的監測，確保農村小學中學符合國家制定的標準化辦學水平。對學校各個領導建立責任追究制度，確保責任落實到個人。在政府內部要明確責任權限，防止責任發生推脫和轉移。財政方面，要明確農村義務教育財政的權責主體，在實際工作中省級政府應該合理安排中央的轉移支付資金，縣級政府應將教育經費管理好，統籌管理好義務教育中的具體工作。對教育行政部門的履職情況要進行評估和調查，按照一定的權限和程序，對教育行政部門及其責任不作為、亂作為，過失或無為情況建立責任追究制度。此外，可以把義務教育均衡發展水平納入各級政府部門的工作考核指標，避免追求短期經濟政績的傾向，使政府和學校的承諾付諸實踐，督促政府和學校等教育主體的責任落到實處。

（二）優化資源整合、加強對農村義務教育經費的投入

當前存在著許多已經成為“空殼”學校或者即將成為“空殼”的學校，在這些學校中有許多的空閑資源。教育部以及相關部門應該統一管理，對教學設施統籌安排，把這些空閑資源用到資源短缺的學校中去，盡量避免資源的浪費。針對城鄉教育不平衡性問題，政府應根據不同的區域在教育經費的投入上對農村有所傾斜，根據區域內的城鄉人口流動狀況、學齡人口的變化趨勢和比重，合理地規劃布局農村中小學校的辦學規模和條件等。作為公共產品的供給主體，政府應加大對農村教育的幫扶力度，義務教育屬于基礎教育，每一個孩子都應受到平等的教育，孩子們不僅僅要“有學上”，更重要的是“上好學”，通過對農村教育的政策傾斜盡量減少城鄉的教育差距。

（三）提高教師待遇、加強農村教師隊伍的建設

農村教師素質的高低，是影響農村教育高低的重要因素。因此，要不斷加強農村教師隊伍的建設，提升教師們的綜合素質。政府應該發揮重要的職能，制定一系列對農村教師的福利政策，落實鄉村教師的生活補助政策。要盡力提高農村教師的經濟待遇和社會地位，使更多在農村任教的老師們安心留在農村教書育人，并以此為榮。其次，教師從某種層面來說仍屬于國家的公務員，當前農村教師稀缺和教師的質量不高問題，可以借鑒西方國家的教師交流輪崗制度。定期將城市教師和農村教師交流換崗，讓城市教師為農村教育注入優質的教學方法和教育內容，讓農村教師通過在城市學校任教接觸到先進的技術和教學理念。除此之外，教育部應該定期組織對老師們的培訓，根據農村的教學條件、學生的發展特點等等制定相應的教學手段，具體問題具體分析，來改善農村的教育問題。

參考文獻：

[1]決勝全面建成小康社會.奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——中國共產黨第十九次全國代表大會在京開幕.習近平代表第十八屆中央委員會向大會作報告[N].人民日報，2019-10-19（01）.

[2]王熒茜.基層政府農村義務教育服務能力問題研究[D]，河南：鄭州大學，2018.

[3]習近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，2014.174..

[4]張慧莉.哈爾濱市南崗區義務教育均衡發展中政府責任研究[D].長春：東北師范大學，2017.

[5]羅小潔.義務教育均衡發展中政府責任落實研究，廣西：廣西師范大學，2014.教育研究1996（12）：14–22..