保證糧食安全前提下擴大農業開放度的現實依據與路徑選擇

張雨微 ,謝 萍

(1.西安外國語大學 經濟管理學院,陜西 西安 710128;2.西安交通大學 經濟金融學院,陜西 西安 710061)

農業領域對外開放是我國開放格局的重要組成部分,其是否能夠合理開展對我國人民福祉、產業結構優化升級、經濟社會協同乃至國家安定均有重要意義。農業開放初期多是由于國內需要依賴農產品實現出口創匯[1],而隨著農產品對外貿易規模不斷擴大,我國農業開放政策逐漸傾向于貿易格局調整。自2018 年,我國推行了一系列旨在擴大農產品進口,堅持農業開放的政策。2018 年7 月,商務部等多部門《關于擴大進口促進對外貿易平衡發展的意見》提到“增加有助于轉型發展的技術裝備進口,增加農產品、資源性產品進口”。2019 年2月,中共中央、國務院《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中提出“主動擴大國內緊缺農產品進口,拓展多元化進口渠道,培育一批跨國農業企業集團,提高農業對外合作水平”。商務部研究起草的《關于修改＜農產品進口關稅配額管理暫行辦法＞的決定(征求意見稿)》中,豆油、菜油和棕櫚油這三大油脂產品均從進口關稅配額管理名單中刪除;雖然棉花、食糖、玉米和大米等仍在進口配額管理名單上,但配額的管理部門改為了商務部(食糖、羊毛、毛條)、發改委(小麥、玉米、大米、棉花),進口配額的轉手無需經批準。這些都釋放出國家擴大農產品進口、開放農業的信號。

一、我國農產品對外貿易發展歷程

在國家政策指引下,我國農產品對外貿易取得長足發展。新中國成立以來的農產品外貿呈現較明顯階段特征。1949—1992 年為我國農業對外貿易逐步發展階段。期間,我國突破了農業生產落后的困局,生產量及產品種類均顯著增加,農業對外貿易規模隨之擴大,增長逐漸加速。貿易伙伴也由最初的60 多個國家和地區擴大到世界絕大多數國家和地區。農產品貿易順差呈擴張態勢,這是由于我國出口逐漸集中于水產品等勞動密集型產品,意味著比較優勢的形成。1992—2006 年為我國農產品對外貿易平穩發展階段。由于我國產業結構升級,農產品對外貿易順差規模長期持平,14 年間沒有明顯波動。2006—2018 年為我國農產品對外貿易發展態勢巨大扭轉階段。這一階段中,農產品進口額增長速度超過出口額,我國農產品對外貿易長期順差轉變為逆差,且幅度持續擴大。2018 年,我國農產品進口額1 301.71 億美元,出口額791.21億美元,逆差幅度達510.5 億美元,如圖1 所示。

圖1 1992—2018 年中國農產品對外貿易情況(單位:億美元)

農產品對外貿易中,糧食是重要組成部分。如圖2 所示,1992—2018 年間,糧食進口額、出口額、對外貿易總額均呈現增長態勢。以2006 年為分界,1992—2006 年,糧食對外貿易增長平緩,而逆差擴張也較為緩慢;2006 年之后,糧食對外貿易增速加快,逆差幅度也隨之加速擴張。2006 年,糧食對外貿易逆差為69.26 億美元,而2018 年逆差擴大至427.84億美元。如此背景下,農業部農業貿易促進中心課題組提出控制糧食貿易中“非必需進口”的觀點以保障糧食安全[2]。需要指出的是,控制“非必需進口”觀點應僅限于糧食對外貿易,而不能據此認為農產品對外貿易也存在控制非必需進口,更不應據此質疑新時代擴大農業領域開放度的基本方略。因此,本文擬在保證糧食安全的前提下,尋找擴大農業開放度的現實依據,并提出可靠路徑選擇。

圖2 1992—2018 年中國糧食對外貿易情況(單位:億美元)

二、新時代擴大農業領域開放度的依據

(一)擴大農業開放是應對國內農產品結構缺口的迫切需要

根據《中國的糧食安全》白皮書(2019),目前中國人均糧食占有量達到470 公斤左右,谷物自給率超過95%,達到供應基本自給;全國耕地面積13 488 萬公頃,糧食作物播種面積達到11 700 多萬公頃,嚴守了耕地紅線。雖如此,我國糧食近年來依然呈現全面凈進口,三量齊增,給農業發展帶來了極大挑戰,因此產生了控制“非必需進口”觀點。新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,而目前國內農業領域所面臨的主要問題不是糧食供給不足,而是居民對農產品的多元化消費需求難以滿足。

居民對農產品的消費要求不斷提高,呈現出多元化趨勢。如圖3 所示,2013—2018 年期間,全國居民人均糧食、谷物消費量呈下降趨勢,薯類、食用油、蔬菜及食用菌、羊肉、奶類及食糖消費量保持平穩,而豆類、豬肉、牛肉、禽類、水產品、蛋類及干鮮瓜果消費量持續上升。這就表明居民對農產品的消費傾向已逐漸由滿足基本的溫飽需要向養生保健轉變,呈多元化發展。我國居民對農產品的多元化消費需求尚難滿足的問題從各類農作物播種面積也可見一斑,我國農作物生產仍以谷物作物為主,而其他農產品自給與需求間仍存在明顯缺口。根據《中國農村統計年鑒》,谷物播種面積占耕地面積近年來均維持在55%以上,而薯類、豆類等其他農作物播種面積占比則明顯偏低。可見,擴大農業開放不是造成糧食安全問題的要因。當前國內農產品存在的供給結構缺口可由農業開放進行彌補。我國的耕地應主要用來保證糧食安全,而居民的多元化需求則可以靠進口滿足。另一方面,擴大農業開放可使國內基于自然資源稟賦安排農作物耕種,提高國內農業種植效率。受國內自然地理環境的約束,一些農產品在我國存在種植受限的情況。因此,擴大農業開放能在合理配置我國較為有限的土地資源的前提下,彌補國內農產品結構缺口,滿足居民對農產品的多元消費需求。

圖3 2013—2017 年全國居民人均主要食品消費量(單位:千克)

(二)擴大農業開放是激勵傳統農業變革的迫切需要

新時期,我國農業依然面臨著向現代化農業轉型的變革壓力。壓力主要來源于傳統農業留存的一些問題。首先,尚未形成規模化生產,經營模式依然粗放。黨的十九大報告中明確提出土地承包期再延長三十年為傳統農業改革提供了堅實保障,同時也讓我們意識到我國農業難以形成規模化生產,經營模式粗放的根源在于土地。在目前的土地承包過程中,常可見一家一戶有多塊面積小且分布分散的土地之情況,導致土地流轉存在困難:當個別農戶不同意將土地流轉出去時,流入方難以實現土地成片。另外,土地過于分散還會造成人口數與土地面積難以匹配,導致人地矛盾長期不能協調。上述土地問題直接阻礙農業生產規模化進程,這種分散式經營可能造成農戶掠奪式的粗放經營行為,難以實現農業可持續發展。其次,農業裝備水平低,種植技術落后。要實現傳統農業向現代化農業的完全轉型,先進的生產設備和技術是重要抓手。我國農業生產設備經過長期的發展已積累了一定規模,但現有裝備技術含量依然較低,集約經營技術措施難以推廣。現代農業生產主要依靠化肥、農藥、機械、電力等現代工業技術和良種、人工生物防治、秸稈還田和生物發酵利用等生物科學技術。但這兩類技術目前在我國農業生產中都比較落后,農業生產效率低下。

擴大農業開放通過緩解目前農業轉型面臨的矛盾從而推動我國農業向現代化邁進。農業的開放首先可以舒緩土地流轉壓力,引導規模化、集約化生產[3]。農業開放可以解放一部分邊際生產力低的農村剩余勞動力進行非農轉移,而農村剩下的勞動力會獲得更高的農業資源利用率,還可以加速土地流轉,減少征地矛盾。在農村勞動力進行重新配置后,會形成農村勞動力相對土地價格昂貴的局面,從而促進節約勞動力的農業生產技術的進步以及大規模機械化生產的引入,倒逼我國傳統農業向規模化、集約生產變革。同時,農業開放還是先進生產裝備和技術引入的渠道。劉舜佳和生延超指出,發揮開放經濟的技術溢出效應,不僅包括進口地區農業的正向溢出效應,還包括進口地以外毗鄰地區農業種植技術的二次溢出效應,同時可以引導農業企業在貿易合作過程中接觸到更高質量的產品和更優質的服務,刺激企業進行技術革新,提高農業生產效率[4]。

(三)擴大農業開放是推動產業協同發展的迫切需要

正確處理三大產業的關系,就是要使一、二、三產業形成同社會生產力水平相適應的合理結構,協同發展。基于這一角度,擴大農業開放能夠滿足我國推動產業協同發展的迫切需要。第一,農業開放能夠為工業的生產提供較低成本的原材料。以大豆進口為例,我國大豆種植并不具有比較優勢,但大豆又是我國主要油料作物之一,故長期依靠進口。進口大豆經過壓榨產生豆油及副產品豆粕,豆粕又可繼續用于生產動物飼料。進口大豆價格低于國內價格降低了豆油、動物飼料生產加工企業的成本。第二,農產品進口為國內產業鏈帶來縱向技術溢出效應。很多實證研究利用跨國或個別國家的企業數據,證明了進口的技術正外部性對生產率的積極效應。例如,Coe 和Helpman(1995)、Madsen(2010)利用OECD 國家、Coe et al.(1997)用77 個發展中國家、Krammer(2010)用東歐等轉型國家、Amighini和Sanfilippo(2014)用非洲國家樣本得到了進口對生產率有正向影響的證據。國內農業生產同樣可以通過進口獲得國外的先進技術及更高質量、更多種類的中間品,這些進口品帶來的技術溢出能夠減少國內農業創新成本,改善農產品質量,從而提高農業生產率(李小平和朱鐘棣,2006;李小平等,2008;謝建國和周露昭,2009)[5-7]。農業吸收的外來技術溢出也將惠及上下游企業,為其生產提供所必需的技術幫助和管理經驗[8],從而與上游供應商和下游工業制造企業形成能夠嵌入全球價值鏈的特定縱向聯系(陶鋒和李詩田,2008)[9]。嵌入全球價值鏈的分工體系后,我國農業可以輕松獲得全球價值鏈中各個環節的優質資源、市場信息和技術前沿知識,從而可以突破國內固有資源限制,加速我國農業自身技術創新能力的提高(Anand和Khanna,2000)[10]。

(四)擴大農業開放是推進新型城鎮化的迫切需要

隨著我國產業結構不斷升級,農業由于比較收益的降低,其在國民經濟中所占比重逐漸下降,大部分人口、土地等代表性資源從傳統農村中釋放出來流入城市,推動了城鎮化。根據世界銀行的統計,1990 年我國城市人口占比26.4%,2017 年為57.9%。雖然我國城鎮化取得了顯著成就,但過程中仍然存在著亟待解決的問題。城鎮化總體質量不高、城市房價上漲、城鄉人口矛盾等都是我國推動形成新型城鎮化所面臨的重大挑戰[11]。這些問題尋根溯源是由于有限的資源在城鄉間流通不暢、配置扭曲,使城鄉無法統籌發展,阻礙了新型城鎮化進程。

目前,我國城鎮化發展還滯后于經濟發展,伴隨著大量富余勞動力滯留農村難以有效轉移;同時,我國有限的土地資源也承擔著多重功能,既要用來實現耕地保護以保障糧食安全,還要用來獲得財政收入和基礎設施建設以保障地方經濟發展,土地制度改革困難[12]。面對這些阻礙,堅持擴大農業開放成為調配城鄉資源、促進城鄉統籌的有效手段。首先,擴大農業開放有助于農業人口加速非農轉移。在保證我國糧食安全的前提下,我國遵循比較優勢進行農業開放,不僅可以滿足我國居民對農產品日益多元的需求,更重要的是可以不斷減少國內農業生產對勞動力的需求,加速農村富余勞動力向城鎮流動。一方面,能夠保證農業生產經營效益和農民人均收入的不斷提高;另一方面,更多勞動力的涌入能夠滿足城鎮用工需求,將有力推動新型城鎮化向前邁進。其次,擴大農業開放可以分擔我國土地壓力。當農村勞動力決定落戶城市后,其手中原有土地也能夠進行重新分配。以往農民不愿參與土地經營權的流轉是因為長期農耕經濟下,土地是農民賴以生存的基本生產資料,農民失去土地就相當于失去生存保障。而當進口可以滿足農產品需求,繼續從事農業生產收益減少而進城務工可以獲得更多收入時,生產能力較低的農民就會選擇離開土地,而這部分土地資源在守住耕地紅線的前提下,可以流入城市,用作生產廠房或城市住房建設。可以說,在推進新型城鎮化過程中堅持農業開放是打破城鄉間資源流動桎梏的有效手段,是促進城鄉統籌的有力抓手,能夠滿足新型城鎮化推進的迫切需求。

(五)擴大農業開放是構建全面開放新格局的迫切需要

當前,中國經濟總量已穩居世界第二位,同時也是世界上最大的貨物出口國和第二大貨物進口國。2019 年政府工作報告中強調,要推動全方位對外開放,培育國際經濟合作和競爭新優勢。進一步拓展開放領域、優化開放布局,繼續推動商品和要素流動型開放,更加注重規則等制度型開放,以高水平開放帶動改革全面深化。十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,指出要“實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放,推動制造業、服務業、農業擴大開放,保護外資合法權益,促進內外資企業公平競爭,拓展對外貿易多元化,穩步推進人民幣國際化”。在全國農業國際合作工作交流會中也提出全國農業國際合作系統要提高政治站位,加快推進農業全方位對外開放,為服務國家外交大局、加快推進農業農村現代化作出新的更大貢獻。

如果只是開放其他領域而將農業保護起來,由于產業之間是相互聯系的,一環遭到阻斷其他環節也無法正常運轉。例如,在工業產品對外貿易上,我國通過開放獲得大批訂單,但囿于國內原材料供應不足、生產技術落后或成本過高,生產會受到影響;引進外來投資和大量技術項目,而勞動力卻被束縛在土地上無人執行,這只會阻礙開放進程。另外,擴大農業開放還可以作為一種貿易策略來維持國際關系穩定。以中美貿易為例,當中國的對美順差大于對美國對中的逆差時,中國會增加對美國農產品的進口來平衡,而當中國的對美順差小于對美國對中的逆差時,中國則會減少對美國農產品的進口,即通過進口農產品可以平衡中美巨大的貿易差額。因此,擴大農業開放可以顯示出我國構建全面開放格局的決心,傳遞出我國在對外開放上平等、公開的信號,是我國構建全面開放新格局的重要抓手。

三、保證糧食安全前提下擴大農業領域開放度的路徑選擇

新時期,我國需要農業領域深化開放,但這并不意味著放棄糧食安全目標,相反,農業領域開放度應當是在糧食安全得到保證的前提下再談擴大事宜。

(一)圍繞國家糧食安全大局制定農業開放路線

我國農業發展以“穩糧增收、提質增效、創新驅動”為總要求,糧食安全為前提。農業開放路線的制定要圍繞國家糧食安全大局。近年來,世界格局經歷巨大變革,對中國農業的拓寬開放之路提出了新挑戰。因此,在進一步擴大農業開放路線的制定工作中,應該在確保國內糧食安全的前提下,充分平衡好國內和國際兩個市場。

首先,以國內市場為基礎。對我國當前農產品生產情況進行有效掌握,在此基礎上去制定較為詳細的分類農產品發展目標,要求農產品按照相應目標要求來生產和發展。包括合理布局農產品種植范圍,另外要注意健全內循環系統,加速國內農業全產業鏈上的循環。其次,整合并挖掘國外市場資源。分別整合出口和進口市場,建立通暢的國內農產品流通途徑。以比較優勢為理論根據,培育本國農產品國際競爭力,出口優勢農產品,一方面增加農民收益,另一方面緩解我國當下進口增多所帶來的矛盾。以進口補足我國農產品短缺,一方面要調整進口來源渠道,擴大進口農產品的來源,避免過于單一導致依賴過度而產生價格壟斷;另一方面要注重農業領域進口和引入外資帶來技術溢出的質量問題,要考慮技術的適應性和創新性,通過技術溢出效應切實提高國內農產品種植技術,改善農業生產方式,加快全產業鏈的形成。最后,堅持對農業發展與開放監管機制的創新。各級農業部門應不斷針對農業的發展計劃落實與圍繞糧食安全制定的適應性開放路徑進行良好的監督管理。確保農產品能夠按照計劃種植與生產,同時,對農業對外開放的深度和廣度進行宏觀把控,并有效管理農業領域外資引入與技術利用。落實創新的監管機制是我國農業擴大對外開放的基石。

(二)“優進優出”戰略優化農業結構

十三五期間,我國提出中國外貿要從“大進大出”向“優進優出”轉變,形成全新開放新格局。“優進優出”意味著規模和速度的降低,而伴隨著質量的提升。這一戰略符合國內農產品市場供需現狀,能夠有效解決國內外需求錯配、進出口失衡的問題,并且在一定程度上為我國農業結構調整提供指導,進而彌補我國居民對農產品的多元化消費需求缺口。

首先,確定農產品進出口的科學比例。“優進”要求改變以往強調大規模、高速度的進口模式,強調應立足于我國居民對農產品的現實需求,有針對性地進口確實存在缺口的農產品,控制“非必需進口”。“優出”要求基于我國農業比較優勢,注重構建農業全產業鏈,提高農產品附加值,改進農產品技術屬性,提升出口農產品的國際競爭力。其次,借助“優進優出”優化農業產業結構。農業產業結構的優化應基于農產品市場供需情況,在“優出”戰略指引下,應著眼于國際市場上的供需變化,有計劃地優先安排國內種植生產國際市場高需求農產品,實行從規模擴大向質量提升過渡、從單純出口向樹立品牌過渡,培育國內龍頭企業,大力發展綠色農業、特色農業和品牌農業,把產品結構調優調高調安全,從而倒逼農業產業結構優化調整。

(三)農業領域合理利用外資保障安全開放

目前,我國農業在利用外資過程中還存在著一些明顯的不足:例如,利用外資規模小,范圍窄,且資金到位率偏低;外資來源過于單一,引資部門及區域均處于失衡狀態;我國農業比較優勢較弱,投資環境缺乏吸引力。未來,擴大農業開放在吸引外資方面應注意吸取以往經驗教訓。

首先,在引資規模和結構方面,應放寬外資準入限制,并進行合理規劃。2018 年,國務院發布“關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知”,出臺六條二十三款重大舉措,其中就包括取消或放寬種業等農業領域外資準入限制的要求。放寬限制意味著予以外來資本競爭機制,能夠有效篩選優質資本,解決以往規模小、范圍窄的問題,改善引資來源單一所導致的失衡狀態,實現利用外資合理化。其次,培育國內農業比較優勢,提高投資環境吸引力。放寬農業領域外資準入限制可以從外部彌補我國農業領域利用外資的短板,但如果內部投資環境不佳,依然無法吸引優質外資。為此,要堅持鄉村振興戰略,激發各類資本投入農業農村的信心和動力,還要持續推動農業供給側結構性改革,以消費者多樣化、多層次、個性化需求為出發點,鼓勵各類農業新型經營主體發展適度規模經營,提高農業生產經營質量。只有我國農業產能規模和質量均有切實提升,才能更多、更廣泛地吸引優質外資。最后,注重外資利用方式和落實效果,保障農業安全開放。未來我國農業領域引資應更加注重外資利用效果,因此,完善外資投資監管與保障機制,確保外資應用落到實處,同時,建設各級農業開放合作試驗區,強化利用外資重要平臺作用。

(四)依托“一帶一路”擴大農業合作范圍

農業作為“一帶一路”沿線各國經濟社會發展的基本支撐和重要支柱,隨著合作建設的逐步深入,其價值前景和民生影響會越發顯現、越發重要。新時期農業對外合作應立足于“一帶一路”倡議,必須更加注重創新,更加注重對外合作的內涵,更需要提高對外合作的質量。

首先,開拓合作途徑。一是基于平臺多樣化,通過積極參與農博會、農資展、植保會、農機展等,廣泛與“一帶一路”沿線更多國家和地區達成合作協議,創建國際農業合作新格局。二是繼續深化試驗區實施方案的頂層設計,吸引先進伙伴合作建立農業示范區,實現高水平、高質量合作。其次,靈活合作形式。激勵涉農企業發揮主觀能動作用,對涉農企業實施放權管理,鼓勵涉農企業以合作建廠、產業鏈整合、跨國農業公司、境外建立農業基地等多種合作方式,同時,基于互聯網時代帶來的貿易快速化和便利性,也可以引導涉農企業借助互聯網平臺開展農產品銷售,拓展國際化的農產品交流平臺。

四、結語

習近平總書記指出:“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”農業領域的主要矛盾則表現為我國居民對農產品的多元化消費需求難以自給。在保證糧食安全的基礎上,按照“優進優出”戰略指引,依托“一帶一路”倡議完善引資制度、拓展合作途徑、實現農業開放度的擴大就成為了解決農業領域主要矛盾的重要途徑。農業領域的開放是全面開放格局中的重要一環,只有堅持有前提的農業開放,我國農業才能真正實現從傳統向現代生產方式的轉型,同時,也將大大有利于國內產業協調,顯著推動新型城鎮化進程。