漲價左右為難，電價市場化怎么改？

南方周末記者 衛琳聰

6月底，發改委稱居民電價要還原電力商品屬性，引發了電價是否會上漲的輿論熱議。

南方周末記者?　馮飛　?　攝

★電力兼具公共事業屬性和商品屬性，二者的矛盾始終在拉鋸。

清潔電力的比例越大，將來落地的電價可能會更高。

如果電價便宜，就相當于中央的錢補貼給地方、補貼給各行各業，本質上也是一種轉移支付。漲價就意味著地方要分攤成本，不漲價則是從中間環節壓縮利潤空間。

2021年6月24日，中國政府網發出一則國家發展和改革委員會（下稱“發改委”）答網民關于“建議完善居民階梯電價制度，鼓勵城鄉居民多用清潔的電力資源”的留言。

發改委稱，“長期以來我國試行較低的居民用電價格，居民電價較大幅度低于供電成本”，按照進一步深化電價市場化改革要求，下一步要完善居民階梯電價制度，使電力價格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制。

此言一出，熱議不斷，新浪微博上相關話題閱讀量超過1700萬，沖上熱搜榜。網友紛紛猜測，居民電價是不是要漲了？

電力系統龐大復雜，一度電由電廠發出，需經過輸電網傳輸和配電網一級級變壓分配才能最終到達千家萬戶、農田、工廠。整個電力系統沿著這一流程可分為發電、電網、用戶三部分，由此產生電力接入主網的上網電價、電力傳輸的輸電電價、電力分配的配電電價，以及針對各類用戶的銷售電價。

銷售電價分為居民生活用電、農業生產用電、工商業用電等幾類，是整個電力價格系統的神經末梢。

居民階梯電價制度在中國實行十年。回復中提到的“電價市場化改革”，從2002年啟動的全國電力體制改革算起也經歷了近二十年。

電價是如何形成的？改革二十年，電價市場化為何舉步維艱？

居民電價政府定

中國電力系統長期由政府主導，包括居民電價在內的各級電價也由政府確定。

1996年開始施行的《中華人民共和國電力法》規定，“跨省、自治區、直轄市電網和省級電網的銷售電價，由電網經營企業提出方案，報國務院物價行政主管部門或者其授權的部門核準。獨立電網的銷售電價，由電網經營企業提出方案，報有管理權的物價行政主管部門核準。”

在具體執行中，居民電價的定價權由國家發改委和各地發改委行使。電力法強調，“任何單位不得超越電價管理權限制定電價。供電企業不得擅自變更電價。”

發改委2005年頒布的《銷售電價管理暫行辦法》中再次明確，“銷售電價實行政府定價，統一政策，分級管理。”

在政府定價的背景下，中國居民電價長期實行單一制電度電價。《中國電力年鑒1993》顯示，當年京津唐電網的居民生活電價為電壓1千伏以下每度電0.22元，1千伏以上每度電0.21元，其他省份電網也執行類似的定價方式。

2010年開始推行階梯電價，中國居民電價制度首次發生重大變革。

2010年10月9日，發改委發布《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見（征求意見稿）》，定稿于次年11月印發，至2012年7月在全國實行。

發改委將居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質量用電需求劃分為三檔，電價分檔遞增。

發改委要求各地保證第一檔月均用電量覆蓋當地80%的居民用戶，并強調這一檔電價原則上維持較低價格水平，一定時期內保持基本穩定。

第二檔電價逐步調整到彌補電力企業正常合理成本并獲得合理收益的水平，第三檔電價在彌補成本、獲得收益的基礎上，再適當體現資源稀缺狀況補償環境損害成本，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。

迄今十年間，各地階梯電價制度鮮有調整，具體收費標準也沒有大的變動，僅個別省份略有微調。如遼寧省在2017年將每檔電量上調，電價維持不變，變相降低了居民生活電價。

電價不隨成本起伏

從單一制電度電價到階梯電價，居民生活用電由政府定價的本質并未改變，它不隨成本變動而起伏。

華北電力大學教授曾鳴告訴南方周末記者，中國居民生活用電并非主要基于成本定價，居民電價的確定沒有真正定量測量發電和電網企業的供電成本，更多地參照國家宏觀經濟指標和歷史數據，對社會因素考量較多。曾鳴曾參與國家發改委國家能源局電力體制改革討論。

《銷售電價管理暫行辦法》中明確，銷售電價由購電成本、輸配電損耗、輸配電價及政府性基金四部分構成。

以2011年發改委公布的各電網銷售電價為例，當年山西省居民生活用電1千伏以下每度0.477元，1千伏以上每度0.467元。

在220伏的家庭用電環境下，一戶山西省居民每用一度電需支付國家重大水利工程建設基金0.7分錢、城市公用事業附加費1分錢、可再生能源電價附加費0.1分錢、大中型水庫移民后期扶持資金0.32分錢、地方水庫移民后期扶持資金0.05分錢，這2.17分錢共同構成政府性基金，占一度電費的比例約4.5%。

此外還需支付約4毛5分錢，用來覆蓋電網企業從發電企業買電的購電成本、電網企業提供輸配電服務產生的輸配電價和常規損耗。

發改委文件顯示，2006年為籌措水庫移民后期扶持資金、征收可再生能源電價附加，居民電價和除農業生產用電外的其他銷售電價同步上漲，累計提價約1毛錢。

政府性基金的收取由政府決定，一定程度上扮演了“電稅”的角色。

不僅是居民電價，其上游的輸配電價也由政府決定。2005年發改委頒布的《輸配電價管理暫行辦法》規定，“輸配電價由政府制定，實行統一政策，分級管理”。

2008年、2009年、2011年，由于煤炭價格上漲等成本因素，發改委多次上調各大電網上網電價及銷售電價，以疏解發電企業及電網企業成本壓力。

但2008年、2009年兩輪調整中均不涉及居民生活電價，2011年雖然開始實行居民生活用電階梯電價，但仍保證80%居民電價維持不變，上游價格信號沒有充分傳導到居民電價上。

1993年－2011年，中國GDP從35673億元增長至487940億元，增長近13倍。而發改委數據顯示，2011年北京市居民生活用電不滿1千伏每度0.4883元，1千伏以上每度0.4783元，相比于1993年每度僅上漲不到3毛錢。

工商業電價與居民電價倒掛

事實上，居民電價的成本并不低。曾鳴介紹，由于居民用電的電壓較低，通常為380伏或220伏，而電廠輸送出來的是高壓電，需要經過一級級配電才能達到適合居民使用的低電壓等級，每一次配電都會產生損耗、增加成本，導致居民用電的供電成本比別的電力用戶更高。

廈門大學中國能源政策研究院院長、長江學者特聘教授林伯強也告訴南方周末記者，除了配電環節更多，居民用電相比工商業用電更分散，用電峰谷分化更明顯。為了保障居民用電，比方說，即便某處散居著少量住戶也需要搭建電力設施進行供電。同時電力設施必須要按照居民集中用電的高峰需求來設計，但在白天居民上班用電谷底時段則可能出現電力設施閑置，這些都抬高了居民供電成本。

2009年發改委有關負責人就電價調整答記者問時表示，2008年全國居民用電平均價格為每千瓦時0.50元左右，不僅從成本角度來看嚴重偏低，也低于工業電價和平均電價。

發改委解釋，這種較低的居民電價，主要通過提高工商業用電價格分攤成本實現。國外居民電價一般是工業電價的1.5-2倍。

《銷售電價管理暫行辦法》中也寫明，“如居民生活和農業生產電價低于平均電價，其價差由工商業及其它用戶分攤。”

根據國際能源署和經濟合作與發展組織經合組織（2005）的報告，OECD國家平均居民電價與工業電價之比為1.7∶1，全世界主要國家中，只有印度、俄羅斯與中國的居民電價低于工業電價。

林伯強告訴南方周末記者，這是由歷史原因形成。以往中國居民收入水平較低，工商業盈利情況較好，為保障居民生活水平，居民用電價格長期控制在較低水平，由工商業進行補貼。

他表示，隨著電價市場化改革的推進，工商業電價開始與供電成本聯動，隨成本增加而上調。但居民電價卻因為涉及千家萬戶，上調阻力極大，始終維持在較低水平。而這種倒掛產生的負面影響越來越大。

林伯強解釋，當然，工商業電價補貼居民電價并不意味著居民不埋單，工商業電價增加的成本最后是要算到消費品中去的，最終依然由作為普通消費者的居民埋單。“只是你看不到而已。”

工商業電價持續補貼居民電價增加了工商業生產成本，進而影響工商業產品的競爭力。林伯強感慨：“即便不考慮居民埋單，如果工商業電價漲太快，出口怎么辦？整個中國制造業的競爭力怎么辦？”

曾鳴認為，當前貿易摩擦不斷，中國工商業產品需要盡可能提高競爭力。但同時國內煤炭價格持續走高，導致以火電為主的電價上漲壓力大，如果此時工商業電價里還包含過多對居民電價的補貼，壓力將更大。

“雙碳”目標下供電成本增加

另一個不得不考慮的情況是，中國目前發展清潔能源的需求愈發強勁，由此帶來供電成本的增加。

曾鳴介紹，通常情況下，新能源所占比例越大，電價越高，這是國際上的普遍趨勢。

由于不同季節風力大小、水流大小、光照時長等不同，難以準確估量和把控，風力發電、水力發電、光伏發電等不如依靠煤炭的火力發電穩定，需要額外的靈活性資源進行電力調節，保障電力供應的穩定。靈活性資源包括儲能資源、蓄水資源等，也由此增加了新能源發電的成本。

曾鳴表示，雖然單看光電、風電似乎已經平價上網，甚至比煤電還便宜，但光伏、風力等新能源發電越多，需要的靈活性資源也越多，成本自然上升。清潔電力的比例越大，將來落地的電價可能會更高。

“我們要清潔發展，要有綠水青山，要為下一代著想，就必須為清潔能源埋單。”在林伯強看來，新能源發展前期主要靠政府補貼，但規模擴大后靠補貼不可持續，必須通過電價改革疏解成本。

這不僅涉及居民，也涉及工商業在內的所有電力用戶，可能所有類型的電價都會上漲。“所有消費電的人都得為清潔能源埋單。”

艱難的市場化

成本上漲，價格調整日益迫切，“形成更加充分反映用電成本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制”困難。

曾鳴介紹，電力屬于特殊商品，兼具公共事業屬性和商品屬性，中國長期維持的福利性低電價主要是考慮其公共事業屬性。目前要逐步還原電力的商品屬性，但仍需考慮其公共事業屬性。

雙重屬性矛盾下，電價改革不得不面對諸多困難和挑戰。

2003年頒布的《電價改革方案》中提出，“銷售電價改革的方向，是在允許全部用戶自由選擇供電商的基礎上，由市場定價”，但同時強調“電力市場開始競價的第一年內，居民生活用電及農業生產用電價格水平原則上保持穩定”。

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南方周末記者 衛琳聰

中國實行電力市場化改革近二十年，舉步維艱，電力成本易漲，電價難升。南方周末記者?

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2015年出臺的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》又直接表明，“居民、農業、重要公用事業和公益性服務用電，繼續執行政府定價。”

發改委能源研究所原所長、中國能源研究會學術顧問周大地告訴南方周末記者，如果按照成本理順居民電價，成本高就多掏錢，實施起來需要協調多方認知。僅在專家內部意見就不統一，一種觀點認為居民用電就應該保障民生，考慮社會安定因素。在周大地看來，持這一觀點者并不了解電價的實際成本狀態。

電價的調整還牽涉到中央和地方的利益分配。周大地解釋，因為大多數電費是直接交給電網的，而電網是央企，如果電價便宜，就相當于中央的錢補貼給地方、補貼給各行各業，本質上也是一種轉移支付，要改變這種轉移支付就牽扯到各方利益。

周大地介紹，一旦漲價就意味著地方要分攤成本，不漲價則是從中間環節壓縮利潤空間。2020年，作為央企的國家電網主業虧損，不少發電公司也處于虧損狀態。

上游成本上漲，終端電價難調。在周大地看來，這種狀態是不合理的，但增長的成本誰來埋單也并不清楚，只能擠壓上中游的合理利潤來維持電價。

周大地表示，電改雖然說要市場化，要恢復資源的商品屬性，但是現在國網無權自行定價，中央也不能細致到給每個地方具體定價，各地在定價時又優先保護當地消費。

電價機制的背后，是整個電力體制改革的困局。2002年與2015年中國先后開展兩輪電力體制改革，試圖建立起市場機制。

周大地介紹，2002年的改革主要是為了解決當時電力短缺問題。國務院印發被稱為“5號文”的《電力體制改革方案》，重組發電和電網企業，成立五大發電集團和國家電網、南方電網兩大電網，通過“廠網分開”的方式增加辦電主體，提升電力供應。

2002年電改后，全國每年新增發電裝機容量達到前所未有的1億千瓦，到2015年已經從3.6億千瓦發展到逾15億千瓦，出現電力過剩。“過剩了怎么辦？　不能又搞計劃經濟，讓你發電不讓他發，就又提出搞競爭。”周大地回憶。

2015年國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動第二輪電改。新一輪電改的重點在于“輸配分開”，將原來由電網壟斷的輸電、配電環節分離，使輸電、配電價格從價格鏈中獨立出來。

理想狀態下，輸配分開有助于厘清輸電和配電成本，形成合理的終端銷售電價，同時可以改變電網企業作為單一電力買方的市場格局，形成多家購電主體的售電側競爭格局。

改革之初成立了好幾千家配電公司，但是真正能運營下來的只占其中很少一部分。

在周大地看來，推行“輸配分開”是想要增加競爭，但電力系統本身具有自然壟斷的特性，在輸配一體的壟斷模式下，電網的穩定性、技術先進性更有保證。如果相互割裂，跨省電網之間的連接可能都是問題。

2002年電改通過“廠網分開”實現發電側競爭，“輸配分開”想要實現的售電側競爭遲遲無法實現，多買多賣的市場競爭格局難以徹底建立。

“越改越不知道怎么辦了。”在周大地看來，市場只是手段而非目的，電力體制改革的最終目標是要以最小的成本提供最好的電力供應，不能以為市場化可以解決一切問題。電力改革要問題導向，現在要解決電力系統由煤電為主轉變為新能源為主體的新型電力系統這樣的客觀需求，保證要和綠色低碳轉型同向而行。

周大地認為，此次發改委表態后，居民電價可能會在不改變電價結構的基礎上略作調整，比如加大階梯電價每檔之間的價差，但不會完全隨成本漲價。

林伯強則認為，建立更加市場化、更能反映生產成本和供需關系的電價機制，逐步糾正價格信號的扭曲是大勢所趨。但政府在居民電價具體的調整上依然會相對溫和，可能會將二三檔階梯電價的用電量設定收窄，使更多人進入較高電價收費檔次內。