浦東政策“大禮包”的干貨有哪些？

南方周末記者 張玥發自上海

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從國內的戶籍制度改革來看，現在實施的是大城市的積分落戶制度，未來需要以實際居住年限和社保繳納年限為主要積分標準，逐漸淡化教育水平在積分落戶中所占的權重，甚至直到取消，這才是比較符合城市發展長遠需要和國際慣例的。

南方周末：按照常住人口來配置公共服務資源，需要怎樣的配套制度？

陸銘：根據第七次人口普查數據，我國跨縣的“人戶分離”人數已經達到3.7億。

國內的公共服務是否按照戶籍配置，要分人口流入地和人口流出地來探討。人口流入地，主要指大城市、特大、超大城市，絕大部分的公共服務是在戶籍人口的基礎上，再增加一些非本地戶籍的常住人口，但這距離整個常住人口所產生的公共服務需求，差別仍是巨大的，遠遠不能滿足實際已經穩定就業和居住的外來人口在本地的公共服務需求。

對于人口流入地，未來需要加快增加公共服務和基礎設施的供應。例如未來隨著中國進入到高收入國家的階段，普及十二年的教育是早晚要推出的，未來不光是中小學方面要增加供應，高中階段的教育也要增加供應，這對于特大和超大城市來講是一個巨大的挑戰，但應該未雨綢繆，不能回避這個趨勢。

從人口流出地來講，我們傳統的公共服務提供，包括政府對教育和醫療的財政轉移支付，往往是與戶籍人口掛鉤的。實際上，在人口流出地存在著公共服務的提供和轉移支付甚至超過了本地常住人口規模的現象。這種公共服務和常住人口的空間、供求錯配的問題，在當前中國是一個比較突出的問題，未來有必要通過改革來加以解決。例如人口流出地會涉及公共服務做減量供應，并向中心城區來集中布局的系列政策。

（南方周末記者敬奕步對此文亦有幫助）

南方周末記者 張玥發自上海

2021年7月15日，新華社發布了中共中央、國務院《關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的意見》。圖為上海浦東陸家嘴金融區。

視覺中國?圖

張玥　?　整理　梁淑怡　?　制圖

★自貿試驗區高水平開放、深化改革的制度創新任務措施基本可歸集為兩個板塊：一是商品和要素流動層面開放；二是制度層面開放。

特區對立法授權的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關、金融監管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動這些層面。

中國的戶籍制度將逐漸轉化為一個在常住地的登記制度，公共服務按照常住人口來配置。浦東作為引領區，應高標準地從順應城市發展的需要，從引領整個國家制度改革的高度去做制度建設。

2021年7月15日，新華社發布了中共中央、國務院《關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的意見》（下文簡稱《意見》）。

《意見》有九個章節，全文約7500字。浦東新區新聞辦將其提煉為5個引領，7個首次，以及122項具體任務。《意見》要求浦東在創新發展、集成改革、制度開放、功能打造、城市治理上發揮引領作用。

首次提出全域特殊經濟功能區；首次提出比照經濟特區法規，授權地方制定法規；首次提出制度型開放試點；首次提出構建離岸金融體系；首次在中央文件中提出構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系；首次提出建設國際消費中心；首次提出建設一批高能級的功能性平臺。

該如何從政策演變、制度開放、金融突破、人口治理等方面，理解這份政策“大禮包”會帶給浦東的改變？

南方周末記者為此分別訪問了復旦大學經濟學院院長、復旦大學上海自貿區綜合研究院院長張軍；上海財經大學自由貿易區研究院院長趙曉雷；上海交通大學安泰經濟學院特聘教授陸銘；復旦大學經濟學院教授、復旦發展研究院金融研究中心主任孫立堅。

從商品開放到制度開放

南方周末：2013年上海自貿區在全國率先試點，2021年《意見》提出在浦東全域打造特殊經濟功能區。特殊經濟功能區與自貿試驗區及其他功能區相比，有什么特征？

張軍：特殊經濟功能區，可以理解為一種特區，但是又比特區的范圍更大，就是在這樣一個地方，實行特殊政策。它對浦東給予了一種高規格的、一些上海市領導稱為“頂格”的政策設計，希望各方面能夠更大膽，在改革開放上邁出更大的步子。

趙曉雷：與其他一些戰略空間概念相比較，特殊經濟功能區具有以下特征：

第一，目標定位是成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地，統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐，企業走出去發展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場兩種資源的重要通道，參與國際經濟治理的重要試驗田。

第二，核心功能是集聚配置全球高端資源要素。

第三，開放層次從商品要素流動層面開放向對標國際最高標準，深入推進規則、規制、管理、標準等高水平制度型開放轉型。

第四，制度創新是突出構建與境外投資經營便利、貨物進出自由、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通的國際化營商環境。

第五，產業結構是強化開放型經濟集聚功能，建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系和前沿產業集群。

南方周末：《意見》提出，對標最高標準、最高水平，實行更大程度的壓力測試，在若干重點領域率先實現突破。這怎么理解？

趙曉雷：自貿試驗區高水平開放、深化改革的制度創新任務措施基本可歸集為兩個板塊：一是商品和要素流動層面開放；二是制度層面開放。這兩個板塊在一些要素上有交叉，但各有側重點。按照中央部署，上海自貿試驗區、臨港新片區要在商品和要素流動層面更大力度開放基礎上，深入推進高水平制度型開放。

等于給上海“松綁”

南方周末：地方立法權的想象空間有哪些？

趙曉雷：在中國的地方立法實踐中，授權層次最高的應該是經濟特區法規。根據深圳經濟特區地方立法權案例，深圳市立法權包括經濟特區立法權和設區的市立法權。

此次上海市人大也獲得“比照經濟特區法規”地方立法授權，制定法規在浦東實施，對浦東新區打造“引領區”給予相適應的法治保障體系。浦東新區和臨港新片區可以對標國際規則推進數據安全和跨境流動、探索資本項目可兌換實施路徑、人民幣離岸交易等領域率先突破，制定相關管理措施及地方立法條例，增強全球資源配置能力。

張軍：立法授權，在中國改革的語境下是一個給予地方更大自主權的形式。在立法層面上，允許地方人大和人大常委會根據地方情況，必要時制定自己的政策法規，可以把已有的政策法規做一些修改、變通，包括廢止一些法規，在特定的范圍內可以不去執行。等于將權力下放地方人大了。

特區早年有過，但特區對立法授權的深度和廣度還比較小，給予浦東的范圍更廣，比如可以涉及海關、金融監管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動這些層面。

一般情況下法律法規是全國一盤棋的。這相當于浦東的一些政策法規，可以跟全國不一樣，等于給上海“松綁”。

南方周末：上海自貿區試點已經八年，有什么目標是自貿區沒有完成，而浦東新政之后有可能完成的？

張軍：上海的自貿試驗區，當時的本意其實不僅僅是綜合保稅區的升級版，它是想推動金融層面上更大程度的自由化。但推了七八年以來，發現這個問題比想象中難，難在現有的法律框架比較難以突破，有太密集的政策法規，給予自貿區創新的空間并不大。

當時希望上海自貿區能夠在金融自由化上做一些突破，進行一些壓力測試，包括人民幣自由兌換、資本跨境的流動，其實后來也沒有達到，因為現有的政策法規在那里，上海沒有能力去突破。雖然我們做了一些探索，例如設計FT賬戶，每個在自貿區注冊的企業允許開設該賬戶，跨境流動的資金只能在FT賬戶里閉環流轉，但還不是那么方便，很麻煩，受到很多監管，要進行很多申報，有些投資者興趣不是那么大。

這次應該會在這方面有比較大的突破，特別是臨港新片區，現在比較明確，要搞資金進出比較自由的改革。根據這次《意見》，國家是希望浦東能在這上面做得比較徹底。

人民幣國際化“組合拳”

南方周末：《意見》首次提出要構建離岸金融體系，該如何理解它的重要性？

孫立堅：簡單來說，就是通過制度給予的便利性條件，吸引大量外國企業和個人在這個平臺上開展商業活動。這是我們今天金融開放的一個表現，如果沒有讓外國人介入的場景，人民幣國際化僅靠國家與國家的貨幣互換，以及政府安排的人民幣海外投資的儲備資產，是不夠的。構建離岸金融體系，也在考驗我們能不能把離岸業務和在岸業務之間的防火墻構筑好，確保金融體系的穩定。

南方周末：“試點允許合格境外機構投資者使用人民幣參與科創板股票發行交易”，這會給科創板帶來什么變化？

孫立堅：科創板在注冊制改革后，今天又通過開放的模式來增加海外企業進入中國價值投資的賽道，一是有利于我們投資者財富效應的穩定和增長，二是對我們已有上市公司產生鲇魚效應，三是增加人民幣輸出的健康渠道，有利于人民幣國際化的有序推進，這點也更重要。

南方周末：“加快推進包括銀行間與交易所債券市場在內的中國債券市場統一對外開放，進一步便利合格境外機構投資者參與中國債券市場”，這會對債券市場帶來什么影響？

孫立堅：債券市場是人民幣國際化走向成熟最重要的標志。

中國體量大，需要有一個和自己的基本面對應的貨幣幣值穩定，才能保持財力的安全和大家投資意愿的健康增長。

人民幣國際化的標桿實際上是國家的主權債券。美元國際化的強大就是美債，債券市場是國家本幣國際化的標桿產品，能不能得到世界的公認，能不能把體量做到世界參與進來的最大市場，是很關鍵的。

一個國家的國債是貨幣國際化的象征，國債的功能不是為國家解決資金的來源，而是為國家能夠實現管理全世界財富的核心競爭力的功能打造。如果這個功能被世界認可了，就會帶來網絡效應。比如大家都買美債，美國政府替人保管錢的風險分擔機制不需要了，風險由進來的成員之間互相分擔了，形成全球一個強大的資金池的網絡效應。

我們在這樣一個時期，一定要讓人家感覺到我們的安全是來自強大的中國政府的擔保能力。所以我們今天要杜絕大水漫灌，建立人民幣國際化信用，地方政府的債務一定要梳理干凈。

債券的交易中心在上海，上海要把人民幣的信用和替別人保管錢的事做好，這是我們現在改革的路線，是關鍵。

南方周末：該如何理解“在科創板引入做市商制度”？

孫立堅：做市商制度是交易機制提高效率的一種有效手段，國外有很多成熟的經驗，尤其它在解決價格發現、流動性保障、信息披露等功能上有獨到的優勢。我們要做國際開放的金融市場，甚至確立國際金融中心的地位，面臨國際競爭的挑戰與日俱增，所以我們的交易機制一定要市場化、法治化和國際化，做市商制度是其中最重要的市場交易機制之一。

依據常住人口配置公共服務資源

南方周末：《意見》專章提出建立“現代城市治理的示范樣板”，包括“支持浦東探索與經濟社會發展需要相適應的人口管理機制”，這意味著浦東的戶籍制度會放松嗎？

陸銘：浦東的經濟發展仍有大幅度增長的空間，也一定會帶來各種各樣人力資源的需要，而且是各種教育層次、年齡層次的多元化構成，甚至包括外籍人口。從人口管理的角度，矛盾主要集中在公共服務的供應和人口增長的關系上。

中央層面已經非常明確地提出，從長期角度來講，中國的戶籍制度將逐漸轉化為一個在常住地的登記制度，公共服務按照常住人口來配置。我想浦東作為引領區，應高標準地從順應城市發展的需要，從引領整個國家制度改革的高度去做制度建設。

戶籍改革不可能一蹴而就，它必然從兩個方面同時邁進。一方面，持續根據常住人口的需要來增加基礎設施和公共服務的供給；另一方面，逐漸降低外來人口落戶的門檻，對合法居住工作的外籍人士也要提供均等化的公共服務。

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