“皇權不下縣”的鄉村治理矛盾

魏光奇 首都師范大學歷史學院教授

《晚清官場鏡像：杜鳳治日記研究》，社科文獻出版社，2021。

中山大學歷史系教授邱捷。

★杜鳳治在晚清同治、光緒年間曾在廣東廣寧、四會、南海、羅定等州縣做地方官，是一位干練且“有心”的官員。他在廣東做州縣官的十幾年中，始終沒有中斷寫日記，字數達數百萬，且以記述公務為主。邱捷先生的《晚清官場鏡像》，發掘利用杜鳳治日記中大量真切、生動的資料，對晚清時期的廣東社會、“官場眾生相”、州縣公務、賦稅征收、州縣財政、官紳關系等幾個重要問題進行了高度創新性的展示和研究，是一部晚清政治社會史研究的力作。

一部晚清政治社會史研究的力作

邱捷先生對《杜鳳治日記》的研究已有二十年的歷史，由于學術研究領域相近，我始終關注他這一研究的進展，認真拜讀過他陸續發表的相關論文。一個多月前，他的《晚清官場鏡像——杜鳳治日記研究》出版，我得到書后立即研讀，真是有所謂“先睹為快”的沖動。

杜鳳治在晚清同治、光緒年間曾在廣東廣寧、四會、南海、羅定等州縣做地方官，是一位干練且“有心”的官員。他在廣東做州縣官的十幾年中，始終沒有中斷寫日記，字數達數百萬，且以記述公務為主。邱捷先生介紹這一時期杜鳳治日記的內容說：“舉凡與上司、同僚、士紳的對話，處理公務、案件的過程，祭祀祠廟，科舉題目，典禮儀式，與他人的爭論、矛盾，多有詳細記述，對公文、信函往往也摘要抄錄。”邱捷先生還指出：“在當時，幾百萬字的日記絕無刻印出版的可能。日記中有大量對上司、同僚、下屬甚至至親好友刻薄的評論及若干個人隱私，也說明杜鳳治寫日記時并不打算把日記示人。”從史料學的角度看，這可以有力地證明日記基本內容的真實性。毫無疑問，對這部日記進行細致的研究，乃是一項十分有意義的工作。

杜鳳治這一數百萬字的日記系用較草的行書書寫，且正文中間多有蠅頭小字的補寫、插寫，對它做研究，首先必須克服文字辨認方面的巨大困難。僅此一點就決定了，一個學者如果不具有充沛的學術熱忱，很難下決心投入這一工作。對杜鳳治“日記”的研究還需要克服“內容”角度的各種困難。“日記”所記述的杜鳳治官宦經歷和公務活動，是在清代一整套復雜的典章制度框架之內鋪展和進行的，如果在清代官員銓選任職、刑罰司法、治安捕盜、賦稅征解、州縣治理等重要制度領域缺乏知識積累，對這部“日記”就無法透徹理解，更不用說研究。研讀邱捷先生的這部著作，時時都能感到他對清代各種典章制度都下過研究功夫，都比較熟悉；而他對“日記”的研究，反過來也加深了人們對于這些制度實際運行情況的了解。

邱捷先生在給我的信中說：他的這部關于杜鳳治日記的著作“大致上是一部讀史札記，對任何問題都沒有做全面系統的研究，只求對前人研究做些有價值的補充”。這體現了他的謙虛。其實，學術研究的發展進步，在大多數情況下不是體現在所謂“全面”，而恰恰體現在“補充”，“補充”往往就是深入，就是拓展。這部著作，發掘利用杜鳳治日記中大量真切、生動的資料，對晚清時期的廣東社會、“官場眾生相”、州縣公務、賦稅征收、州縣財政、官紳關系等幾個重要問題進行了高度創新性的展示和研究，是一部晚清政治社會史研究的力作。這部著作在“州縣官與士紳的合作與沖突”一章以及其他章節中，都關注到晚清時期的鄉村治理問題，而這個歷史問題與近代中國的鄉村治理現代化轉型問題也存在關聯。針對這個問題，談談我研讀這部著作后的感想和受到的啟發。

從鄉官、鄉吏到鄉役

中國自秦代開始在全國范圍實行郡縣制，以縣為國家的初級政權，縣以下不設政府機構，即現在有人所謂的“皇權不下縣”。但毫無疑問的是，不設政府機構不等于不實行統治，相反，朝廷必須通過一種機制將自己的“政教”“下于民”，這也就是今人所謂的“鄉村治理”。在中國歷史上，“鄉村治理”機制既有歷時態的前后變化，也有共時態的地區差異。大致說來，自秦至隋唐在郡縣以下設立“鄉官”以及由縣派出而分管鄉里事務的“鄉（亭、里）吏”，秦漢時期的三老、嗇夫、游徼、亭長，晉代的里吏、嗇夫，北魏的“三長”等均屬之。這種鄉官、鄉吏具有雙重性質。一方面，他們具有“長人之責”，任職須經國家承認（或由國家直接委任），甚至有祿秩或給職田；另一方面，他們又屬于本鄉里的社會人士，鄉官任職須得到地方社會某種形式的推舉，鄉吏也須在本地有一定地位或名望。他們履行的職能也具有雙重性質：一部分屬于政府行政職能，包括賦役征收、治安捕盜乃至訴訟審理等；另一方面屬于鄉里“自治”職能，包括勸農、教化、民事調解、公益建設、互助救濟等。對于這兩者，鄉官、鄉吏以一身兼任之。

至隋唐時期，情況開始發生變化。隋初每五百家設一名“鄉正”，“令理民間詞訟”，但遭到許多官員的反對。他們擔心，使鄉官審理自己“閭里親戚”的訴訟，必不能公正；而且，治民的權力也不應放給國家之外的地方人士掌握。隋文帝采納了他們的意見，廢除了這種具有理民、聽訟權力的鄉正制度。此后，隋唐兩代雖然置有族（黨）正、里正，但他們管戶不過百家，職能以催驅賦役等“負擔性”工作為主，而沒有“權力性”的執掌。唐中葉后，鄉官制度徹底蛻變。里正催驅賦役，經常受到貪官污吏的勒索虐待，無人愿意承當，只好改為“輪差”，“鄉官”從此淪為“職役”。

所謂“職役”，其性質乃是一種徭役。中國皇權時代，人民須通過從軍作戰、工程勞作等方式為國家服徭役，可稱“夫役”。“職役”與“夫役”都是“以民供事于官”的徭役，所不同者僅僅在于，前者是以在縣在鄉“任職”的方式來服役。隋唐的里正和宋元明清的里正、戶長、主首、里長、鄉保、地方等，都屬于“職役”，他們在鄉承役，故被稱為“鄉役”。這些人負責催征賦稅徭役、報告刑事和治安事件、遞送傳票等工作，可以說，官府對于鄉村統治秩序的維持——鄉村治理，主要就是依靠這種鄉役系統。

“紳治”并不美好

明清時期，在這個鄉役系統之外還存在著另外一種社會力量，這就是士紳。“士”者，取得科名后沒有離鄉出去做官的各類科舉士人；“紳”者，因退休、養病、丁憂等各種原因而在籍居住的官員（民國時期，被稱為“士紳”的群體范圍擴大了）。清代士紳在地方社會沒有經常性的組織，也沒有政治性權力，遇有鄉里急需辦理之事可臨時發起一些局、會、社、團，事畢即散。他們在鄉里的主要作為，就是以個人身份倡導辦理一些公共事務，如筑橋鋪路、修葺祠堂廟宇、修補水利村防設施、救濟災民貧民、興辦社學義學、調解田土財產糾紛等。

這樣，唐中葉鄉官制度廢弛以后的鄉村治理，就改由兩個并行的系統分任：屬于國家行政性質的事務由作為官府組織末梢的鄉役來運作，屬于地方“自治”性的事務由作為民間人士的士紳（以及宗族）來運作。近代以來，人們稱前者為“官治”，稱后者為“紳治”。邱捷先生的這部著作，就晚清時期的廣東“紳治”向人們展示了一幅復雜而生動的畫面，有助于我們在這方面做深入思考。

邱捷先生對杜鳳治日記的研究指出，咸同以后廣東的“士紳”群體，不僅有正途出身的科舉士人和在籍官員，還有相當一部分通過捐納取得監生（例監）“功名”和其他各種職銜的人士。這個士紳群體總體而言“好利”“不愛臉”，且往往與宗族勢力有緊密的結合。太平天國戰爭爆發后，清政府令各地官紳辦團練，一些地方的士紳們不僅有了自己的武裝，還乘機取得了收捐、刑罰等各種行政權力。從此，士紳們享有的一些零散且臨時的社會權力開始組織化和公權力化。杜鳳治任職廣東的同光時期，南海等州縣的鄉村普遍存在由士紳主持的“公局”，作為其首領人員的“局紳”由官府委任，在本鄉有緝捕、防衛、拘傳、初審、催征各權。這些權力的行使十分“任性”，欺壓貧弱、誣枉良善之事大量存在。對此，民眾無力制約，官府則往往有意放縱。戰亂時期，官府默許局紳處決人犯，19世紀50年代平定洪兵起義時，順德縣的“公局”拘捕了“賊匪”一萬三四千人，大部分在縣城以及各鄉處死；在非戰亂時期，公局有時也擅自殺人，清剿、拘捕盜匪時草菅人命，輕率殺死嫌疑者的事更不罕見。

這種在太平天國戰爭時期開啟的“紳權”組織化和惡劣化，到了20世紀初又經歷了一波發展。清末民初，國家推行“地方自治”，各地成立了（州）縣和城鎮鄉議（事）會、董事會，成立了不隸屬于縣公署而獨立運作的地方教育、財政、警察、實業局所和縣區鄉保衛團，成立了縣農會、商會、教育會等機構，所有這些機構的首領人員均為新舊士紳，“紳權”因此大興。這種地方自治當時雖然也為地方社會做了一些好事，但廣泛存在著“把持財政，抵抗稅捐，干預詞訟，妨礙行政”，“非法苛捐，冒支兼薪”，“私設法庭，非刑考訊”等濫權亂象，受到社會的詬病。“興紳權”這一口號，本是梁啟超、譚嗣同等維新派為改變中國君主官僚專制制度而提出的，然而它付諸實行的結果，卻是劣紳勢力的惡性膨脹，這是他們始料未及的。1939年，國民政府頒布“新縣制”，再次推行“地方自治”，成立“保民大會”“鄉鎮民代表會”和縣臨時參議會，選舉保長和正副鄉鎮長，議決本地公共事務。這次地方自治雖有成績，但又被一批“新士紳”和地方勢力所把持，他們操縱選舉，包收捐稅，包攬詞訟，互相傾軋甚至武裝火并，“紳治”再次破產。

鄉村治理的出路在哪里

清末民初，中國農村經濟衰落，民生凋敝，不少政治和文化精英都開始重視鄉村治理和建設問題。1904年，米鑒三、米迪剛父子開始在自己的家鄉河北定縣翟城推行“村治”，并不斷健全完善。1914年，孫發緒擔任定縣縣長，將翟城所實行的“村治”在全縣加以推廣，進行“模范縣”建設。1916年，孫發緒因在這方面政績突出而被任命為山西省長，將“村治”從河北引到了山西。孫發緒去職后至1920年代，閻錫山繼續了他的事業，大張旗鼓地在全省掀起“村治”運動。此后，梁漱溟、晏陽初、彭禹庭等人在山東、河北、河南等地從理論與實踐兩方面繼續進行探索，尋找中國鄉村建設、鄉村治理的建設性出路。

“鄉村治理”是“鄉村建設”的核心。近代以來不少有識之士都能看到，中國傳統以鄉役為工具的“官治”和晚清以來以士紳為基干的“自治”，全都顯示出了極為嚴重的弊端，因此嘗試探索新的治理模式。閻錫山提出了一個新的方案——要建立民眾自己的“活體組織”，以此來消除“官治”與“紳治”的弊病。他說：必須使人民“有施政之活體組織”才能實現具有建設性的鄉村治理，“若人民無此組織”，“政治上如同無串之錢”，則“弱受強欺，愚受智詐，寡受眾暴，除向最不愿問之衙門求救，仰最不愿仰之劣紳土棍求指點外，別無他法。云官治，乃貪官污吏之實況；云自治，亦劣紳土棍之變名”。閻錫山見到這一層，殊為不易。不過，當時中國的農民貧、弱、散、愚，素質不良，這嚴重制約了鄉村治理方面新式改革的進行，閻錫山自己在山西“村治”運動中建立的村民組織其實也只是徒具形式，并沒有發揮出他預期的積極作用。直至1949年，鄉村治理現代化的問題始終也未能解決；而在此后的七十年間，人們也始終沒有停止對于這個問題進行探索。

現在人們講“時空穿越”，如果我自己能穿越回閻錫山所處的民國時代，對于中國鄉村治理的現代化改革可能會持這樣一種看法：傳統的鄉役屬于政府組織末梢，但卻不被納入政府系統管理，既缺乏行政監督，也沒有民主監督，因此腐敗低效；“自治”名義下的“紳治”，其參與者、主導者以劣紳居多而正紳無幾，因此導致鄉里秩序黑暗混亂；而基層群眾自治制度要想真正發揮成效而不成為貪官、劣紳控制操弄的工具，還需要一個較長的時間過程來培養鄉村人民的思想政治素質。

邱捷先生研究杜鳳治日記的大作，內容和形式全都別具一格，相信很多治晚清社會史、法律史和政治制度史的學界同行，研讀后都會有多方面的收益和啟發。我本人更是希望能在今后對于明清州縣制度、鄉里制度的研究中參考和吸取他的成果。