“一帶一路”倡議背景下我國援外醫療工作現狀及對策研究
——以廣東省援外醫療工作為例

梁曉詩，李娜玲

（南方醫科大學衛生管理學院，廣東 廣州 510515）

對外醫療援助（簡稱“援外醫療”）在中國對外援助中占據著重要的地位，對增進國家間友誼、深化國際交流合作方面具有重要的意義。我國援外醫療起步相對較早，涉及援助國家眾多。自1963年開始，我國連續多年堅持向世界各地派遣醫療隊，大大提高了我國的國際影響力。廣東省從1971年開始開展援外醫療工作，承擔了赤道幾內亞、加納、岡比亞、多米尼克等非洲國家的援外醫療任務，對促進受援國的衛生事業發展作出了重要的貢獻。隨著“一帶一路”合作倡議的提出，國內外參與“一帶一路”建設的行動非常踴躍，中國與世界上其他國家的關系模式正在發生變化，我國援外醫療面臨的機遇增多，同時面臨新的挑戰也在增多。目前，我國作為發展中國家，對外醫療援助的能力和水平有限，援外醫療工作仍存在許多困難和不足。

既往國內專家和學者多從中國援外醫療隊、援外醫療實踐、援外政策評述等方面展開研究，但結合“一帶一路”倡議背景下從省域視角對我國援外醫療的工作現狀分析相對較少。鑒于此，本研究基于我國推進“一帶一路”倡議的時代背景，以廣東省援外醫療工作為例，對我國援外醫療工作現狀進行分析，提出相應的對策以促進我醫療援外工作的完善與發展，對推動“一帶一路”倡議的建設和發展具有重要的現實意義。

1 我國援外醫療工作的現狀分析

1.1 我國援外醫療工作取得的成效

1.1.1 展現負責任大國形象，推進“一帶一路”的建設

我國援外醫療歷經半個世紀，自實施援外醫療以來已向非洲、亞洲、拉丁美洲、大洋洲等60余個國家和地區派出援外醫療隊員2.6萬人次，診療患者2.8億人次[1]，其中，非洲為我國援外醫療隊的重要派遣地區[2]。廣東省先后向赤道幾內亞、加納、岡比亞、多米尼克等非洲國家共派出援外醫療隊52批798人次，累計醫治患者250萬人次、施行各種手術7萬人次，為促進受援國人民健康事業作出了積極的貢獻[3]，其歷年派遣情況見表1。廣東省援外醫療隊在對非州國家40多年的對外醫療援助過程中，醫療隊克服艱難的工作環境以及面臨感染疾病的風險，挽救了無數條生命，促進了當地居民的健康。2014年埃博拉病毒肆虐非洲，針對埃博拉病毒傳播速度快、傳播途徑多、傷害性極強等問題，醫療隊采用國內治理非典總結出來的疫情預警應急方案，采取一系列對抗當地疫情的措施，成功遏制住埃博拉疫情，挽救了數以萬計埃博拉患者的生命。如今，在“一帶一路”倡議加快推進的時代背景下，我國援外醫療在國際間贏得的良好的口碑為中國與“一帶一路”的沿線國家的政治互信、經濟合作、貿易往來、文化交流等方面奠定了基礎。

表1 廣東省援外醫療隊在主要援外地的歷年派遣情況

1.1.2 推動我國中醫藥走出去，弘揚中醫藥文化

多年來中醫藥在經歷現代科學和西方循證醫學的沖擊下，由于未能科學解釋其臨床藥理作用，未能得到世界主流醫學界的認同和重視。2015年屠呦呦教授及其團隊利用中醫藥的原創思維結合現代技術成功研制了青蒿素，發現瘧疾新療法獲得了諾貝爾生理學或醫學獎，逐步打破了國際對中醫藥的偏見，對弘揚我國中醫藥文化，增強中醫藥文化自信發揮了重要的作用。中醫藥作為我國民族的瑰寶，以其獨特的療法、療效，尤其在價格方面相對廉價深受受援國歡迎，中醫藥的作用越來越被世界認可。從新中國成立初期至今，我國一直貫徹“中西醫并重、中西醫結合”的衛生方針，中醫在中國的援外醫療中一直得到重視，“針灸”“按摩”“拔罐”“中醫藥”等中醫療法和中醫藥廣為受援國社會大眾接受[5]。而且隨著“一帶一路”倡議的實施推進，中醫藥伴隨著中國援外醫療隊走向了世界，使得中醫藥更好地站在國際舞臺上發揮其“治未病”的作用，以促進世界人民的健康。截至2018年，我國在“一帶一路”沿線國家和地區建設了17個海外中醫藥中心，推動中醫藥走向世界，向國際高水平方向發展[6]。

1.1.3 促進受援國衛生事業發展，加強雙方衛生交流與合作

中國向受援國提供醫療援助，對促進受援國民眾的健康，改善受援國的醫療衛生狀況，推動受援國衛生事業發展具有現實意義。中國向受援國提供多種形式以改善受援國的醫療衛生條件，向受援國提供援助設施和設備、派遣醫療隊、開展“光明行”活動、傳染病防控援助等多種舉措。2015年年底由廣東省衛計委與中山大學中山眼科中心派出了“光明行”醫療專家團一行10人,在中國政府援建的中加友好醫院為加納患者開展免費白內障復明手術208例，手術效果明顯[7]。我國開展援外醫療在改善當地衛生醫療條件的同時，也積累了防控疾病、促進健康的經驗，加強了雙方的衛生交流與合作。中國援萊索托醫療隊在遇到艾滋病與肺結核引起的并發癥討論未果的時候，請教萊索托治療艾滋病的有經驗的專科醫生，不僅增長了見識，而且擴大了我國具有艾滋病防治知識和技能的醫務人員隊伍[8]。

1.2 我國援外醫療工作面臨的機遇與挑戰

1.2.1 “一帶一路”倡議的提出，為推進援外醫療事業提供契機

“一帶一路”的基本內涵是豐富多元的，不僅涉及經濟領域的建設發展，也涉及衛生及其他領域的交流合作。在“一帶一路”倡議指導下，我國政府在衛生領域方面秉持共商、共建、共贏的合作原則，與沿線國家在醫療衛生領域合作實現互利共贏，促進我國及沿線國家衛生事業發展。“一帶一路”倡議的提出以及對外衛生及健康領域交流與合作的推進，為進一步推動我國援外醫療事業的創新和發展提供了良好的契機。

1.2.2 信息技術迅猛發展，為推動我國援外醫療發展提供技術支持

近年來信息技術的迅猛發展，尤其云計算、大數據、5G技術、人工智能、遠程醫療等信息技術在醫療健康領域的應用也得到了快速發展。一方面，利用遠程信息技術可以突破時間和距離的限制，幫助彌補援外醫療隊員的短缺，醫療服務也將惠及更多的人；另一方面，通過著手開發和應用健康大數據，構建國際高水平醫療衛生科研合作平臺，以期為促進人類健康做出貢獻。

1.2.3 全球化背景下突發公共衛生事件帶來的挑戰

在全球化背景下，突發公共衛生事件、新發或再發傳染病發生并在全球范圍內蔓延，給各國政府援外醫療工作帶來更大的挑戰，受援國的衛生需要也在發生變化，這對我國援外醫療工作者的專業知識水平和技能以及我國醫療衛生水平提出更高的要求。隨著“一帶一路”倡議的推進，沿線國家人員往來日益頻繁，我國與沿線國家發生公共衛生危機的風險增加，必須要增強應對突發公共衛生事件的能力，為“一帶一路”建設和發展提供保障。2015年國家衛健委（原衛計委）發布的《關于推進“一帶一路”衛生交流合作三年實施方案（2015-2017）》中提出，對外醫療援助根據受援國實際需求要求派遣醫療隊或緊急醫學救援隊伍開展災害衛生應急，實施“光明行”義診活動等方式為沿線國家提供醫療援助，通過援助與合作相結合的模式以促進國家間衛生交流合作，建立“一帶一路”衛生合作機制[9]。

2 我國援外醫療工作中存在的問題

2.1 援外醫療隊伍派遣難問題

派遣援外醫療隊是我國參與對外醫療援助的主要方式之一。隨著我國社會經濟的發展，醫藥衛生體制深化改革，援外醫療工作人員積極性不高、派遣難的問題日益突出。以廣東省援外醫療隊派遣為例，援外醫療隊員兩年的派出周期時間跨度較大，加之援外醫療隊員從選拔、培訓、出國援外和完成任務返回大約需要三四年時間，醫療隊員歸國后專業知識水平與同級別人員缺乏競爭力，可能影響職稱評定和職務晉升等[10]。此外，援外期間，醫療隊員難以照顧家庭，使得許多醫務人員參加援外醫療工作意愿不大。其次，承派醫院普遍實行“定編定崗”制度，醫院除了承擔援外醫療隊員派遣的任務之外，還要承擔援疆、援藏以及支持扶貧地區等相關工作，而醫院本身醫護人員數量緊張，從醫院抽調醫護人員參加援外醫療工作無疑加重醫院人力不足問題，直接影響著醫院的收入水平。再者，受援國工作生活環境惡劣導致醫療人員不太愿意參加援外醫療工作的又一因素。一般而言，我國基于受援國實際需求進行對外醫療援助，而這些受援國家多為社會經濟發展較為落后以及醫療衛生條件較差的國家。醫療隊員由于工作和生活的環境較差，醫院醫療條件差，可能面臨著無法充分揮專業技能水平的情況以及感染瘧疾、傷寒等疾病的風險，援外醫療隊員的生命健康堪憂。

2.2 援外醫療隊管理工作仍存在重派出、輕管理的問題

目前，政府部門管理醫療援外工作中存在“重派出輕管理”問題[11]。在立法方面，我國援外醫療乃至對外援助缺少頂層設計和專門性的法律法規。現有公開發表的對外援助法律法規主要是以部門規章為主，例如頒布的一些規范性文件以及內部準則等。2011年和2014年，中國分別發布了《中國對外援助白皮書》，對中國對外援助的基本情況進行了闡釋，以及2014年商務部頒布的《對外援助管理辦法（試行）》成為對外援助的綜合性立法。隨后，為推動對外援助管理體制改革，商務部于2018年制定《對外援助管理辦法（征求意見稿）》向公眾征求意見。總體上，我國對外援助立法層面尚沒有清晰完整的法律體系[12]；在決策管理方面，援外醫療隊的派遣主要由衛生部管理，而涉及到醫療隊的國外事務管理、福利待遇等問題則由其他部委管理，包括外交部、商務部、財政部和人社部，削弱了對援外醫療的統一管理力度。下到省級層面沒有科學具體的政策指導，廣東省開展援外醫療工作基本是依照國家層面政策執行，缺乏針對廣東省援外醫療工作實際制定的政策[4]；在政策執行方面，由于地理距離、跨國時差等問題產生的信息滯后，國內相關部門難以及時或有效對援外醫療隊工作進行指導和監督，對隊員在受援國的真實表現了解有限，而且醫療隊內部產生的矛盾，未能得到及時反饋并解決問題，這對我國援外醫療工作產生不利影響。

2.3 我國援外醫療宣傳力度不足，部分西方媒體片面、歪曲報道我國援外醫療

援外醫療隊被稱為穿著白大掛的“外交官”，深受受援國的政府、民眾歡迎，國際社會對中國積極正面的評價增多。在援外醫療宣傳方面，我國許多對外醫療援助信息的公布主要還是通過官方媒體和一些政策性的文件進行宣傳，缺乏大眾媒體以及現代網絡媒體的宣傳，國內民眾對我國對外醫療援助工作關注度不夠，甚者由于信息的不對稱以及社會制度和意識形態等方面的差異，造成了國際社會對中國的誤解和質疑，有個別別有用心的西方媒體把中國的醫療援助與“中國威脅論”“新殖民主義”等聯系在一起，挑撥中國與受援國之間的友好關系，損害中國形象[13]。同時，西方媒體對中國醫療援助的持續關注也在提醒我們，要重視發揮援外醫療隊員在受援國贏得的口碑和聲譽以及樹立的國家形象的優勢，不斷完善對外醫療援助工作。此外，除了政府部門參與到援外工作，還應鼓勵和引導民間組織和社會大眾參與到援外醫療工作中，減少政府參與的政治色彩，以減少國際上對中國援外醫療的質疑。

3 完善我國援外醫療工作的建議和對策

3.1 完善援外醫療隊伍激勵與保障機制，提高援外醫療隊員的參與積極性

管理學認為，激勵是提高人工作積極性的需要因素，強化激勵機制可以充分調動人的積極性，從而提高工作效率和工作質量。援外醫療隊員作為具備精湛醫療技術的高級知識份子，可以通過強化激勵機制來提高他們參與援外醫療工作的意愿和積極性以解決援外醫療隊伍派遣難問題。強化激勵機制包括采取多種激勵方式、注重激勵方式的差異化以及保證穩定的激勵周期。建議衛生主管部門及醫院管理者要注重援外醫療隊伍激勵方式的多元化，除了基本的物質激勵之外，更要注重精神激勵，以職務、崗位激勵為重點，榮譽激勵等方式以提高他們參與援外醫療工作的積極性。其次，通過派遣前期進行援外醫療隊員需求分析，制定針對性、差異化的激勵計劃，以期他們通過參與援外醫療工作中實現自我價值。最后，穩定的激勵周期與激勵方式的實現和后續保障的跟蹤落實有著密切的關系，通過縮短援外醫療隊伍派遣周期（例如1年）以及機構內人力資源部門負責對援外醫療隊員后續激勵措施落實程度的追蹤和保障以保證激勵措施的落實到位。此外，對于醫院編制問題，可以采取少派多次的方式以緩解醫院人才短缺的問題。

3.2 完善援外醫療法律法規，重視援外醫療隊伍的管理

缺少法律法規的指導和約束，容易造成管理的混亂和運行的無序。多部門參與管理援外醫療工作且部門間協調難度加大，往往降低了援外醫療的工作效率。因此，從國家層面上，應制定援外醫療規劃制度和出臺相關的法律法規，讓援外醫療工作有法可依，有章可循，促進援外醫療工作向專業化、科學化、規范化方向發展。此外，應建立一個專門統籌管理對外醫療援助事宜的機構[14]，在此基礎上涉及到援外醫療工作的各部委要建立并完善參與援外醫療工作的協調聯動機制，以推動援外醫療工作的有序進行。從省級層面，應制定本省的援外規章制度和實施細則，明確各地市衛生行政主管部門和醫院的職責。從醫院層面，完善援外醫療工作的規章制度、培訓制度和激勵制度，尤其是考核監督制度。完善援外醫療隊伍的考核監督機制方面，建議建立援外醫療隊長負責制，由隊長負責對援外醫療隊員的不定期考核和監督，及時把工作表現反饋給上級管單位。上級主管單位可以采取現代網絡通訊技術手段定期考核援外醫療隊伍，保證援外醫療隊伍的工作質量。

3.3 利用新、舊媒體加大國內外援外醫療的宣傳力度，消除不實言論的負面影響

在援外醫療宣傳方面，我國更加注重援外醫療的實際行動和產生的效果，而忽視對援外醫療的宣傳[15]。因此，要加強對援外醫療的宣傳力度，應從兩個方面開展宣傳工作。針對國內民眾而言，我國要建立全方位、多角度的宣傳體系，從國家到社區乃到家庭都能進行宣傳教育，充分利用報刊、電視、互聯網等媒體，采取新聞發布、播放援外醫療事跡實錄片、講座論壇深入到課堂、撰寫專著、微信公眾號網絡投票先進援外醫療人物等多種形式，認真做好輿論宣傳工作。此外，中國媒體要客觀報道援外醫療工作事實，展現受援國真實狀態，以吸引更多的民間組織和社會資源投入到援外醫療工作當在中，為援外醫療貢獻一份力量。針對國外民眾而言，可以通過與西方媒體合作，大力宣傳中國對外醫療援助的正面影響，適當增加援外醫療工作的透明度，讓國外民眾進一步認識到中國援外醫療是積極履行國際責任，致力于構建人類命運共同體目標，消除部分西方國家散布對中國援外醫療不實言論帶來的負面影響。

3.4 以“一帶一路”沿線國家為重點開展醫療援助，加強全球衛生合作

在全球化背景下，新發傳染病、再發傳染病及其他公共衛生事件發生和流行時，沒有一個國家是可以置身事外的，全球衛生合作已成為應對突發公共衛生事件的重要手段。援外醫療作為我國參與全球衛生合作主要形式之一，加強我國與受援國國家的衛生交流和衛生合作具有重要的現實意義。國務院副總理孫春蘭在2018年全國援外醫療工作先進集體和先進個人代表座談會中強調，新時代援外醫療工作要加強統籌規劃，進一步強化與“一帶一路”沿線國家衛生交流合作[16]。以“一帶一路”建設為契機，重點向“一帶一路”沿線國家開展醫療援助，加強全球衛生合作，借鑒國內外援外醫療成功的實踐經驗，加強和創新援外醫療工作內容和工作方式，不斷提升我國援外醫療水平。