拜登“始于國內”外交與特朗普“美國優先”外交有何異同

楊楠

“美國回來了，外交回來了”——今年2月拜登在美國國務院面對攝像機發表外交政策講話時如是說。他特意選擇在以“美國首位外交家”本杰明·富蘭克林命名的房間發表這個講話。三個月后，上任百天之際，拜登面對國會發表其首個國情咨文演說時再次傳遞出相同的信號。談到國際舞臺上的美國，拜登強調“國際合作”和“全球參與”的重要性，并表示實現這種目標的前提“始于國內”，即，“先做好自己分內的事”。拜登不遺余力地闡釋著與其前任特朗普“涇渭分明”的外交理念，但這真的是一條不同于以往的路徑嗎？

“攘外必先安內”

2019年初，美國《大西洋月刊》刊發了民主黨政壇新星杰克·沙利文撰寫的文章，其主旨是對后冷戰時期“美國例外”原則進行反思和批判。沙利文寫道，美國繼續屹于世界之巔的前提是盡快回應國內日趨興起的“部落主義”，以及中產階級的“空心化”問題。文章發表時，沙利文正在卡耐基國際和平研究院組建的兩黨特別課題組中從事研究工作。2020年9月，在美國大選步入“深水區”時，該課題組發布了名為《令美國外交政策更好地為中產階級服務》的報告（“卡耐基報告”）。這份耗時近兩年的研究成果對美國全球戰略脫離國內政治的總體趨勢發出了警告，敦促未來的美國政府專注于內部建設，“強化長期戰略競爭的國內基礎”。

無論是沙利文的論斷，還是“卡耐基報告”傳遞出的思想，背后反映的都是美國面臨的“全球化困境”：其在冷戰后主導建立的世界經濟體系不僅無法為美國國內中小企業和中等收入群體有效提供“等量報償”，甚至還加劇了美國國內的經濟低迷和不平等，嚴重傷害外交事務的“動力源”，弱化了美國既有的“燈塔效應”。2016年，特朗普抓住這種負面趨勢在美國民眾當中形成的心理落差成功登臺，但卻在入主白宮后邁向民粹主義和單邊主義的極端。

早在2020年大選期間，拜登便開始從沙利文總結歸納的“中產階級外交”思想中汲取養分，提出了旨在修正特朗普“美國優先”的“重建美好”（Build Back Better）口號。拜登勝選后，沙利文被任命為總統國家安全事務助理，尼古拉斯·伯恩斯、珍妮弗·哈里斯、薩爾曼·艾哈邁德等多名參與撰寫“卡耐基報告”的專家相繼應邀加入了拜登政府的外交團隊，這種“由內及外”的政策理念開始轉化為現實。

拜登提出外交“始于國內”，是希望借助國內治理這一“紐帶”，來重建華盛頓外交政策精英與美國中產階級民眾之間的聯系，重樹美公眾對聯邦制度的信心。與其前任相比，這種設計雖同樣體現出“內顧”姿態，但卻存在本質上的差異。一方面，兩者對“美國病”到底癥結何在存在不同的認知。特朗普的“美國優先”傾向于將美國自身的衰退歸咎于外因，并通過放大全球對美國的“虧欠之情”來換取其各類偏激政策的“合法性”;拜登“中產階級外交”的前提則是正視美國自身存在的缺陷，為內務反哺外交提供契機。兩者在看待美國與世界的關系方面同樣存在較大出入：“美國優先”帶有孤立主義意蘊，在試圖為美國國內經濟和勞工提供“硬屏障”的同時，也令美國逐步自絕于世界;拜登的主張則是在解決內患的基礎上，帶動國內群體融入世界多邊主義，將“美國治下的世界繁榮”轉化為美國的國內繁榮。

2021年5月7日，美國總統拜登在馬里蘭空軍基地登上直升機前往戴維營度周末。

“先破而后立”

僅從理念上看，相比特朗普政府咄咄逼人的“美國優先”，拜登“始于國內”的“中產階級外交”似乎少了一些“雄心壯志”，多了一絲克制。這種理念試圖通過一個簡單的標準來判斷外交的成功與否——能否令美國中產階層更加繁榮、團結和安全。在執政百日的這段“窗口期”里，拜登及其團隊嘗試把這種理念投射到多個具體議題上，努力詮釋出有別于特朗普政府的特質。

首先，強調重塑美國海外競爭力的起點是提振自身力量，而非全力打壓對手。在執政的前三個月，特朗普和拜登均密集簽署各類行政令，其中不乏“重磅炸彈”。不同的是，前者以廢除奧巴馬的醫保改革路線為開端，將大量精力用于修建邊境墻、反恐和緝毒等安全議題，為任期內的“堡壘思維”定下基調;后者以抗疫和經濟復蘇為契機，為美國產品、創新研發及供應鏈等國家權力要素“保駕護航”，通過總額1.9萬億美元的“美國救助計劃”、2.25萬億美元的“美國就業計劃”以及1.8萬億美元的“美國家庭計劃”，給美國工薪家庭遞去“定心丸”。

其次，認為夯實美國全球影響力的方式應是擁抱盟友，而非單打獨斗。特朗普的“美國優先”主張主動卸掉美國承擔的“過度責任”，收縮以往散布于全球的資源和精力。在該主張指引下，特朗普政府退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、應對氣候變化《巴黎協定》和伊朗核協議，先后與盟友們鬧掰，在實現“價值積累”的同時造成“價值觀缺失”。根據“卡耐基報告”的觀點，這種模式會令美國的盟友們選擇在中美兩國之間玩弄對沖和避險，最終將把有利于美國民眾的“主導性優勢”消耗殆盡。正因為此，拜登政府外交團隊在參與西方七國集團、美日印澳四方合作等各類機制時，開始將多邊主義和意識形態因素重新注入議程，盡力實現從“美國優先”到“民主優先”的過渡。

最后，主張提升美國國際領導力的路徑是參與治理，而非“高高掛起”。在特朗普時期的“美國優先”政策面前，任何與美國無關或低相關性的全球議題均會遭到漠視，阻礙美國攝取利益的實體則將受到單邊制裁。一旦認定某個多邊機制“于己不利”，特朗普總會不遺余力地主動退出。拜登則多次表示，放棄參與多邊機制意味著美國將失去對國際規則的主導權。拜登政府一就職，便走上“回歸之路”，包括宣布恢復應對氣候變化國際合作、重返世界衛生組織并宣布加入“新冠疫苗實施計劃”（COVAX）、重返伊核談判、推動世界貿易組織改革，等等，以重拾全球化規則優勢，并將其轉化為美國國內的經濟和技術競爭力優勢。

據路透社統計，在拜登執政首個100天內簽署的42份行政令當中，有21個是對特朗普政策的廢除或重大調整，占比高達50%。相比之下，以“建立新世界”為己任的特朗普，相同的指標僅為24%。從這種“U型”反轉可以看出，拜登政府“始于國內”的先期發展無疑是以跨過“美國優先”中的單邊主義“尸首”為前提的。

拜登版“美國優先”？

考慮到“美國優先”和“反建制派”對美國民眾的巨大吸引力，以及被特朗普四年執政所重塑的美國，拜登所要做的絕非簡單重返自由主義路線。“主動調試”夾雜著“被動接受”，令“美國優先”的幽靈依舊在華盛頓上空盤旋。

在“經濟安全就是國家安全”的定調之下，保護主義“陰魂不散”。拜登在上任第五天就簽署“買美國貨”行政令，迅速喚醒全球政界因特朗普卸任而一度放松的神經。這意味著關稅制裁等“對競爭者施壓”的保護主義武器仍被留在拜登的外交“工具箱”當中，通過強化對美國利益主體的保護來獲取“競爭紅利”仍將是美國的政策基調。拜登自己也承認，其貿易政策的重心之一便是“明智地使用關稅”，確保美國在全球經濟競爭中“笑到最后”。這也能夠解釋為何截至目前白宮仍未取消此前歐盟輸美鋼鋁的關稅，遲遲不與中方就重啟經貿談判進行接觸。塔夫茨大學教授丹·德雷茲納評論說，“相比特朗普，盡管拜登沒有推行更多的保護主義政策，但也絲毫沒有少到哪兒去。”

在應對跨越國境的外部挑戰時，民族主義傾向并未消弭。競選期間，拜登曾向特朗普最受非議的限制移民政策發起猛烈攻擊。入主白宮后，拜登一度放寬邊境移民政策，但卻因導致移民數量在短期內激增而招致批評。4月中旬，拜登宣布將維持特朗普政府對難民準入的1.5萬人上限，并表示重啟邊境墻建設。疫情防控方面，盡管美國宣布加入“新冠疫苗實施計劃”，操作卻極度遲緩。據“政客網”報道，白宮國家安全理事會的高級成員多次拒絕了世界各國提出的疫苗分享請求。這不能不令人想起特朗普時期的“堡壘美國”。

面對“最強大的競爭對手”中國，美國的實用主義觀念不斷延伸。近年來，美國對華戰略始終獨立于其全球外交的華麗辭藻而自成一體。特朗普執政四年，美國以貿易戰為開端，將對華關系推向全面競爭，“工具箱”內的各類施壓手段和路徑悉數登場，甚至不惜違背“美國優先”理念。拜登團隊繼承了特朗普的總體思路，渲染美國國內的競爭力危機“言必稱中國”，而為達到實際行動效果，多次做出不利于美國中產階級利益的政策選擇。無論是貿易代表戴琦“繼承對華關稅政策”的強硬表述，還是第14017號行政令中以保護供應鏈為由延續對中國高科技企業的圍堵，均屬此列。

面對嚴重分化的國內政治背景，拜登政府在高舉“中產階級外交”大旗的同時，也不得不謹慎處理擺在其面前的“特朗普遺產”，并在部分議題上予以妥協和繼承。這種“躇躊之情”也令美國對華外交理念呈現“意圖未改，手段有變”的特質。一方面，“始于國內”與“美國優先”的針對中國一面“殊途同歸”，預示著對抗和競爭仍將是美國戰略界對華觀念的“主基調”。另一方面，美國開始將對華戰略競爭的“主戰場”移步國內，把“提升國內建設”而非“強化對外施壓”作為首選路徑。在這種背景下，曠日持久的大國博弈或被拖入“國力比拼”的“下半場”。正如美國外交關系委員會主任理查德·哈斯所言，拜登的顧慮最終為其調制了一杯“夾雜著羅斯福新政和特朗普式民族主義的古怪雞尾酒”。而如何能夠在這種“動態調整”之中找到屬于自己外交的節奏和步調，將是拜登及其團隊面臨的重大挑戰。