美國最高法院擴(kuò)容能成功嗎

張業(yè)亮

現(xiàn)年82歲的自由派大法官斯蒂芬·布雷耶認(rèn)為，擴(kuò)大最高法院將削弱公眾對最高法院的信任。

近期，“填塞法院”（court packing），即擴(kuò)大美國最高法院大法官的職位人數(shù)以改變其政治構(gòu)成，成為美國政治的一個熱門詞匯。4月9日，美國總統(tǒng)拜登發(fā)布行政令，宣布成立一個由36人組成的委員會，對美國最高法院的成員和規(guī)模等進(jìn)行研究。此舉被美國朝野普遍視為拜登政府?dāng)M為“填塞法院”采取的第一步。緊接著，民主黨控制的國會提出了把聯(lián)邦最高法院大法官人數(shù)從現(xiàn)有的9人擴(kuò)大到13人的法案。至此，美國最高法院被推上了輿論的風(fēng)口浪尖，再次成為美國政治的“風(fēng)暴眼”。

羅斯福與“填塞法院”計劃

“填塞法院”一詞來源于上世紀(jì)30年代時任總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福試圖增加聯(lián)邦最高法院大法官人數(shù)的一次不成功嘗試。

美國憲法沒有規(guī)定聯(lián)邦最高法院大法官人數(shù)。美國憲法第三條第一款規(guī)定：“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院以及由國會隨時下令設(shè)立的低級法院。”據(jù)此，最高法院的大法官人數(shù)以及聯(lián)邦法院的構(gòu)成，由國會決定。在最高法院1789年建立時，只有六名大法官，后來根據(jù)政治需要，人數(shù)數(shù)次發(fā)生變動。在美國內(nèi)戰(zhàn)時期，國會把最高法院大法官人數(shù)擴(kuò)大到十名，以確保支持聯(lián)邦軍的政策獲得最高法院多數(shù)法官的支持。之后，在尤利塞斯·格蘭特（Ulysses S. Grant）擔(dān)任總統(tǒng)期間，國會于1869年通過《司法法》（the Judiciary Act of 1869），規(guī)定最高法院的大法官人數(shù)為九人，以使格蘭特總統(tǒng)的財政政策得到最高法院多數(shù)法官的支持。此后，最高法院的大法官人數(shù)一直保持在九人。

在上世紀(jì)30年代美國大蕭條期間，羅斯福實施的“新政”立法受到保守派占多數(shù)的最高法院阻撓。為了推動“新政”的實施，使美國經(jīng)濟(jì)盡早復(fù)蘇，羅斯福于1937年提出《司法程序改革法案》（the Judicial Procedures Reform Bill），該法案授予總統(tǒng)擁有在最高法院每一名現(xiàn)任大法官超過70歲以上時增加任命一名大法官的權(quán)力。如果該法案當(dāng)時能獲得通過，聯(lián)邦最高法院將能立刻增加六名大法官，使得最高法院的大法官人數(shù)達(dá)到15名。然而，這一法案遭到兩黨的抨擊，國會也不支持，最終在參議院以70票反對、22票支持的投票結(jié)果被否決。后由于最高法院開始做出有利于“新政”的裁決后，羅斯福最終放棄了這一努力。從羅斯福總統(tǒng)“填塞法院”失敗的例子說明，通過擴(kuò)大最高法院大法官的職位人數(shù)以扭轉(zhuǎn)最高法院的政治傾向的做法難以成功。

拜登政府為何要“填塞法院”

在美國實行的“三權(quán)分立”、制約平衡的政治架構(gòu)中，聯(lián)邦最高法院的地位之所以重要，主要在于它擁有對憲法的最終解釋權(quán)，即有權(quán)決定各級政府（聯(lián)邦、州和地方）的法律和行為是否合憲，從而在某種意義上起著制定政策的作用。“填塞法院”的目的是使最高法院多數(shù)法官由與總統(tǒng)政見相同的人擔(dān)任，從而使總統(tǒng)的政策得以順利實施，并發(fā)揮持久的影響。

塑造了一個保守的最高法院是特朗普政府留下的最重要的政治遺產(chǎn)之一。特朗普在執(zhí)政的四年里，在共和黨控制的參議院的幫助下，共任命了230多名聯(lián)邦法官，包括3名最高法官大法官，54名上訴法院法官、173名聯(lián)邦地區(qū)法院法官和3名國際貿(mào)易法院法官。特別是他成功提名三名保守派人士為最高法院大法官，使得最高法院保守派和自由派大法官之比達(dá)6比3，導(dǎo)致最高法院的意識形態(tài)平衡進(jìn)一步向保守主義傾斜。最高法院意識形態(tài)的保守化，不僅確保了特朗普政府大多數(shù)具有高度爭議性的政策能夠得以實施，而且使得這些政策在他離任后仍可繼續(xù)對美國法院和政治產(chǎn)生重大影響。

拜登政府上臺后，在應(yīng)對新冠疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、非法移民、能源和氣候變化、稅收等政策領(lǐng)域提出了龐大的偏向激進(jìn)的自由主義政策議程，而這些政策議程遭到共和黨和保守派的激烈反對，其中不少政策被共和黨主導(dǎo)的一些州和保守派團(tuán)體起訴到聯(lián)邦法院。此外，一些具有高度爭議性的、容易引發(fā)美國社會分裂的案件，諸如涉及墮胎、槍支管控、宗教自由、同性戀權(quán)利、言論自由、對社交媒體和大科技公司的規(guī)則等議題，正在等待聯(lián)邦最高法院審理。民主黨擔(dān)心，一個保守派占多數(shù)的最高法院將對這些案件作出保守的裁決。由于美國最高法院大法官實行終身制，一被任命就難以更換，因此，在目前最高法院保守派占大多數(shù)的格局下，民主黨要想改變意識形態(tài)平衡，為拜登政府的政策議程保駕護(hù)航，只能依靠“填塞最高法院”，即通過增加任命自由派法官加以改變。“填塞法院”也由此成為拜登政府和民主黨最優(yōu)先處理的議題之一。

民主黨改造最高法院的“藍(lán)圖”

在2020年大選期間，“填塞法院”成為民主黨總統(tǒng)預(yù)選的一個議題，包括現(xiàn)任副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯在內(nèi)的不少民主黨總統(tǒng)競選人，都支持?jǐn)U大最高法院大法官人數(shù)。民主黨內(nèi)的極左派也公開宣稱，如果民主黨上臺，將“擴(kuò)大最高法院”。民主黨還把督促國會立法、設(shè)立5個新的上訴法官職位和65個地區(qū)法官職位寫入黨綱。在民主黨極左派的壓力下，拜登承諾當(dāng)選后將成立一個委員會，對擴(kuò)大最高法院大法官人數(shù)問題進(jìn)行研究。為了贏得選舉，拜登表示，一旦最高法院大法官出缺，就提名首位非裔女性擔(dān)任該職。拜登就任總統(tǒng)后，立即把提名大法官列入民主黨議事日程。

為使拜登獲得一個提名最高法院大法官的機(jī)會，趁著民主黨目前掌控參議院，一些民主黨人和主流媒體掀起了一場運動，要求現(xiàn)年82歲的自由派大法官斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）在2022年中期選舉前退休。特朗普在任時用保守派大法官巴雷特取代去世的87歲自由派大法官金斯伯格，刺痛了民主黨人。因此，民主黨人希望布雷耶能在拜登執(zhí)政時退休，以確保其職位由自由派人士接任。

民主黨除了“填塞法院”和制造機(jī)會讓自由派人士擔(dān)任大法官外，還提出了一份改革聯(lián)邦法院的藍(lán)圖。這份改革藍(lán)圖主要包括兩個方面。

一是實現(xiàn)聯(lián)邦法官人員構(gòu)成的多元化。目前在美國聯(lián)邦法院的人員構(gòu)成中，非裔女性占比較小;而在聯(lián)邦最高法院，還未曾有過非裔女性擔(dān)任大法官。在民主黨和進(jìn)步主義團(tuán)體看來，解決美國的制度性種族主義問題，除了改革司法警察制度外，還要在聯(lián)邦法官提名任命上糾偏，即增加女性和少數(shù)族裔在聯(lián)邦法官中的人數(shù)，以實現(xiàn)聯(lián)邦法官的多元化。為此，拜登政府上臺后，就提出了一份11人的聯(lián)邦法官提名人名單，其中三名為美國非裔婦女，一名為穆斯林。

二是實行最高法院法官任期制和規(guī)定強(qiáng)制退休年齡。在過去的半個世紀(jì)里，美國最高法院大法官的平均任職年限由1970年的16年增加到目前的28年。民主黨提出應(yīng)該限制大法官的任期，以增加民主黨總統(tǒng)任命自由派大法官的機(jī)會。此外，民主黨還提出了改革聯(lián)邦法院的建議，包括制定道德準(zhǔn)則，擴(kuò)大下級法院的權(quán)力等。

美國最高法院外景。

面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

“填塞法院”向來是美國政治中一個敏感和極易引發(fā)激烈爭議的話題。在美國政治日趨極化的今天，拜登政府和民主黨擴(kuò)大最高法院大法官人數(shù)的努力將面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先，由于法官職位的終身制以及法官司法裁決對公共政策制定和總統(tǒng)政策議程具有重要影響，最高法院大法官的任命歷來是兩黨斗爭的焦點，民主黨“填塞法院”必然遭到共和黨的阻撓和保守派團(tuán)體的反對。共和黨指責(zé)民主黨此舉是“出于政治動機(jī)”，是“對美國的司法獨立的直接攻擊”，“將摧毀美國最高法院的獨立性和合法性”。共和黨把擴(kuò)大最高法院人數(shù)視為“一條不可逾越的紅線”。共和黨議員還提出譴責(zé)擴(kuò)大最高法院和保持最高法院大法官人數(shù)為九名等兩個修正案。

其次，民主黨“填塞法院”遭到大多數(shù)最高法院大法官，包括自由派法官的反對。自由派大法官斯蒂芬·布雷耶認(rèn)為，擴(kuò)大最高法院將削弱公眾對最高法院的信任，警告美國人對最高法院的機(jī)構(gòu)改革要做“長期的和認(rèn)真的思考”。已故自由派大法官金斯伯格生前也堅決反對擴(kuò)大最高法院規(guī)模，她認(rèn)為“九名大法官是最好的”，總統(tǒng)通過“填塞法院”來提名信奉相同政治哲學(xué)的人擔(dān)任大法官，將不可避免地使最高法院政治化并削弱其獨立性。

最后，也是最重要的，國會雖然有權(quán)決定最高法院法官的人數(shù)，但兩黨目前在參議院的席位是50比50，加上副總統(tǒng)哈里斯在投票出現(xiàn)平局時的一票，民主黨僅占微弱的優(yōu)勢。目前已有兩名民主黨參議員（西弗吉尼亞州參議員喬·曼金和亞利桑那州參議員克里斯滕·西里馬）明確表示反對擴(kuò)大最高法院大法官人數(shù)，民主黨擴(kuò)大最高法院的法案通過的機(jī)率微乎其微。至于實行最高法院大法官任期制，由于涉及要通過憲法修正案的復(fù)雜程序，這在兩黨政治日趨極化的今天，更加不可能。

目前，在最高法院保守派大法官陣營中，年齡最大的不過72歲（克拉倫斯·托馬斯），年齡最小的才49歲（艾米·科尼·巴雷特），他們都沒有退休的打算。這說明，在民主黨“填塞法院”的努力難以成功的情況下，即使自由派大法官布雷耶迫于民主黨極左派的壓力而退休，拜登能提名的大法官人數(shù)仍然有限。因此，從目前來看，民主黨想改變最高法院保守派大法官占多數(shù)局面的愿望在可預(yù)見的未來難以實現(xiàn)。