建立健全返貧監測與幫扶機制路徑探索
——以舒城縣為例

陳文秀

（中共舒城縣委黨校，安徽 舒城 231300）

黨的十九屆五中全會提出，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接［1］。2020 年年底，我國各地脫貧攻堅任務圓滿完成，所有貧困人口均已脫貧。脫貧攻堅任務完成后面臨的首要問題就是如何防止返貧，鞏固既有的脫貧攻堅成果。而要想鞏固脫貧攻堅成果，必須建立健全返貧監測和幫扶機制。

1 返貧內涵界定

關于返貧問題的研究由來已久，實際上返貧是與脫貧相伴相生的。而貧困人口脫貧又往往與扶貧開發的過程分不開。自20 世紀80 年代我國開始實施大規模的扶貧開發以來，返貧問題就一直存在。學術界對于這一概念概括為狹義、廣義2種。

狹義的返貧是指原有貧困群體實現脫貧后又返回到貧困狀態的過程，其本質是重新貧困［2］，這樣的重新貧困表現為缺乏基本的生活物資與發展機會。

廣義的返貧將貧困戶遭遇的風險納入研究范疇，是諸多風險綜合作用的體現［3］。同時，廣義的返貧將收入生活水平略高于貧困人口的邊緣人口致貧現象納入研究范圍。

當前，返貧主要是指，由于內外因素的影響，已脫貧人口及邊緣人口面臨生產生活水平再次回到絕對貧困線之下的危險，并且具有區域性、頻繁性、突發性等特征［4］。

2 主要返貧風險分類

返貧的發生不完全是突然的、不可預測的，系統梳理返貧風險點，構建返貧風險預警監測模型，有助于及時采取相應措施防止返貧發生［5］。安徽省舒城縣地處大別山區，屬于國家級貧困縣，2014—2020 年累計脫貧111 969人，具體情況如表1所示。

表1 2014—2020年舒城縣脫貧狀況變化

舒城縣在建立健全返貧監測與幫扶機制方面進行了有效探索，首先是系統梳理、細化返貧風險點，把返貧風險歸納為外部風險和內部風險。

2.1 外部風險

由于貧困人口脫貧主要依托于產業扶貧，而產業扶貧主要是發展初級的農業、畜牧業，一旦出現自然災害或市場波動，極易影響扶貧產業的穩定帶貧作用。

2.1.1 自然災害風險。該類風險主要包括洪澇災害、水災、旱災、泥石流、滑坡、氣溫異常、季節性缺水和水質安全、局部冰雹以及龍卷風等。

2.1.2 市場波動風險。該類風險主要包括市場價格異常波動、流通環節不暢、市場競爭力不強、市場信息不對稱、市場失信行為、國際貿易壁壘及金融市場風險等。

這種市場波動帶來的風險，一方面對產業幫扶新型主體造成巨大的影響，另一方面較易導致脫貧人口失業，從而直接影響脫貧人口的家庭收入。

2.1.3 家庭變故風險。由于脫貧人口主要的競爭力在于其勞動力，一旦遭遇重大疾病或者意外傷殘，直接導致其勞動力喪失，同時背負巨額債務，極易返貧。這一類風險主要包括家庭成員突發重大疾病、家庭成員因意外事故傷殘等，家庭遭遇重大財產損失，家庭收入銳減、支出驟增等。

2.2 內部動能問題

由于脫貧攻堅主要由政府主導，因此貧困人口脫貧主要的動能來自外部。貧困人口在脫貧攻堅期持續地接受政府政策上的優惠，各種幫扶措施造成了貧困人口依賴于脫貧攻堅路徑，即所謂“等靠要”思想。脫貧攻堅戰結束后，在過渡性措施實施過程中，一些幫扶措施力度必然下降。在這一時期，如果脫貧人口內部動能、內生動力不足，那么他們在面對外部風險時更易返貧。

3 建立健全返貧監測和幫扶機制的路徑

系統梳理返貧點之后，通過一定手段監測潛在對象返貧情況，并及時對其進行一定的干預處理，能有效達到防止返貧的目的［6］。

3.1 構建預警機制

3.1.1 開展脫貧人口“回頭看”。對于脫貧人口返貧風險進行摸底。信息的獲取一方面依托舒城縣扶貧局與舒城縣直相關部門（教育、醫療、住建、民政等）之間的數據比對及分析，另一方面依托幫扶責任人、鎮村干部（駐村工作隊）入戶進行摸排。摸排時重點關注基本生產生活情況、返貧風險評估，根據這兩方面信息制定相關幫扶措施。

3.1.2 自然災害監測預警。針對外部風險，需要進行自然災害監測預警。通過六安市扶貧局與相關預測部門信息共享，提高自然災害提前預警的能力。同時，加強脫貧人口防范自然災害技術指導，加強種養技能培訓，增強農作物抵御自然風險的能力。

3.1.3 開展監測預警。所謂預警監測，其實質是建立一種信息化監測體系。將基層實地反饋的各項信息及時上傳至安徽省脫貧攻堅大數據管理平臺，這些信息包括脫貧監測戶及邊緣戶的基本情況、具體的幫扶措施。

安徽省脫貧攻堅大數據管理平臺根據基層反饋的各項信息，進行數據比對、分析。對返貧、致貧風險較大的人口進行紅色標注，這種紅色標注意味著進入預警狀態。基層根據平臺預警情況，重點跟蹤并持續幫扶相關群體，直至消除風險，再反饋至平臺消除紅色預警（具體見圖1）。

圖1 舒城縣返貧監測和幫扶機制示意圖

3.2 構建動態幫扶救助體系

3.2.1 強化脫貧人口幫扶。針對不同的已脫貧戶采取不同的幫扶措施。脫貧攻堅戰結束后，一些財政資金補助類政策必然會減少。但是，針對因外部突發事件而導致具有致貧風險的已脫貧人口及重點脫貧監測戶，必須給予相應的政策措施傾斜。

3.2.2 強化邊緣人口救助幫扶。邊緣人口的收入略高于建檔立卡標準，但是由于沒有將其納入建檔立卡貧困戶的范圍，其抗風險能力較弱。因此，針對邊緣人口必須建立聯系人制度。對照幫扶責任人制度，動員基層黨員干部及社會熱心人士與邊緣戶建立幫扶聯系制度。幫扶聯系制度要求，聯系人一方面通過走訪及時了解邊緣人口的生產生活及心理狀況；另一方面根據具體情況有針對性地制定相應的幫扶措施，重點在發展生產與基本生活保障方面給予支持，幫助其擺脫致貧風險。

3.3 強化穩定脫貧

3.3.1 扎實推進產業幫扶。產業幫扶對于解決返貧問題具有至關重要的作用。扶貧產業自身的風險，是導致脫貧人口返貧的重要風險源。因此，必須提升產業抵御風險的能力。一方面，要提升產業幫扶競爭力，發展綠色農業、畜牧業；另一方面，加強對受災帶貧主體的支持，發放恢復農業生產救災資金2 186.42 萬元，用于農業生產大戶、經營主體、龍頭企業的秋播和恢復農業生產所需的物資材料、服務補助，提升帶貧成效。對受災嚴重、參與收益分紅的67 個主體，給予293.8 萬元恢復生產資金支持，確保產業幫扶項目持續、穩定運轉。

同時，舒城縣開展了2018—2019 年度農業特色項目的風險評估，對12 783 貧困戶開展了農業特色產業扶貧保險。截至2020 年年底，舒城縣特色產業保險已賠付4 778.0萬元，“深貧保”賠付494.6萬元；積極開展災貧貸業務，已對接104個主體，發放5戶520.0萬元。

3.3.2 扎實推進消費幫扶。舒城縣在桃溪國家級農業科技園區設立了消費扶貧專館，組織了11家農業經營主體參加省扶貧產品展示展銷會。在2020 年安徽農交會上，舒城縣蔬菜產業專項推介活動現場簽訂了意向采購協議2家4 360.0萬元。

此外，舒城縣應加強農產品產地市場體系建設，多渠道拓寬農產品市場營銷渠道，培育特色農業品牌，加大產銷信息服務力度；依托現代農業產業技術體系，將農產品供需信息有效傳導給新型經營主體和廣大農戶；針對脫貧人口開展信息技術應用培訓，幫助他們適應信息化時代。

3.3.3 扎實推進就業幫扶。就業幫扶可以吸納大量脫貧人口就業。低收入群體既可以在幫扶車間就業，又可以居家就業。在新冠肺炎疫情的影響下，為了穩定低收入群體就業，可以適當開發公益性崗位，包括衛生員、保潔員、公共設施看護員等。這些公益性崗位可以最大限度地保障脫貧人口不返貧、邊緣人口不致貧。

3.3.4 加大社保兜底保障力度。在產業幫扶、就業幫扶之外，還有部分因特殊原因喪失勞動能力的低收入群體，針對這部分群體必須采取兜底保障的措施來避免其返貧。

3.4 “三扶”結合激發內生動力

按照“扶貧先扶人”的思路，堅持扶貧與志智德“三扶”結合，鼓勵困難群眾自力更生，提高“造血”能力。一是培育幫扶帶頭人。培育帶動作用明顯的龍頭企業，建設包含幫扶車間、勞動就業中心的農業生態發展有限公司“幫扶驛站”。二是加強技能培訓。協調技能培訓機構，開展免費診療、家政服務、農業技能等培訓，提高脫貧人口就業能力。三是開展系統“三扶”活動。樹立正面的自主、自力脫貧致富的典型，利用村級公示欄、廣播、喇叭等宣傳手段廣泛宣傳。廣泛開展核心價值觀教育，培育群眾正確的價值取向。同時，通過基層干部、幫扶干部、聯系人的廣泛走訪，深入群眾宣傳最新的鄉村振興政策。此外，根據每一戶的基本情況，開展鄉風文明評比活動；開展農家書屋閱讀實踐活動，打造林間講堂、文化廣場、籃球場等，為村民打造學習文化、培育精神、鍛煉身體、娛樂身心的空間和平臺。

總之，通過增強已脫貧人口自我發展的能力與動力，構建一個內外一體的有效的穩定脫貧機制。