“十四五”時期檔案治理體系建設的內涵解析

摘 要：《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出全面推進檔案治理體系建設，具有重要意義。《規劃》論述的檔案治理體系建設，包括四個基本的內容維度：檔案治理組織結構體系建設，檔案治理功能目標體系建設，檔案治理運行方式體系建設，檔案治理制度保障體系建設。

關鍵詞：檔案治理體系；檔案事業；發展規劃；十四五規劃

分類號：G270

An Analysis of the Connotation of the Construction of Archives Governance System during the Period of the 14th Five-Year Plan

Xu Yongjun（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract： The 14th five-year plan for the National Archives Development proposes that its of great significance to comprehensively promote the construction of archives governance system. The construction of archives governance system discussed in the plan includes four basic content dimensions： the construction of archives governance organizational structure system， the construction of archives governance function objective system， the construction of archives governance operation mode system， and construction of guarantee system for archives governance system.

Keywords： Archives Governance system； Archival Enterprise； Development Planning； the 14th Five-year Plan

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[1]（以下簡稱《規劃》），提出“全面推進檔案治理體系和檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系建設”。這是在2014年《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出的“三個體系”（覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系、確保檔案安全保密的檔案安全體系）的基礎上新列“檔案治理體系”，從而發展為“四個體系”。“四個體系”是對“三個體系”的繼承和創新。檔案治理體系在“四個體系”中具有首位作用，是推動檔案事業高質量發展的基本動力和重要保障。需要指出的是，推進檔案治理現代化是由“治理體系”和“治理效能”兩部分構成，“治理體系”是“治理效能”的前提和基礎，“治理效能”是“治理體系”的目的和結果。因此，實現檔案治理現代化，首要任務是建立健全一套完整、合法、有效的“檔案治理體系”。

一般認為，治理體系是指規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。[2]單純結合《規劃》中“全面推進檔案治理體系建設”的內容來看，也大都著眼于“體制”“機制”“法規”“制度”“標準”“規范”等來加強、改進和完善檔案治理格局。但是，筆者認為，不能簡單機械地把檔案治理體系理解為有利于加強和改進新時代下檔案工作的各項制度的總和疊加。因為這會很容易造成對“檔案治理體系”的理解局限在檔案工作的規范化、制度化層面，將不利于建構起系統、整體、協同的檔案治理新格局。實際上，有效的檔案治理體系需要回答“誰治理、治理什么、治理朝著什么方向、應堅持什么原則以及要達到什么目標”等問題。[3]如果深入剖析《規劃》中關于“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”論述的五條具體內容，會發現其實檔案治理體系建設應該至少包括以下四個基本的內容維度。

一是檔案治理組織結構體系建設。治理組織結構體系解決的是“治理主體是誰”“治理主體之間是什么關系”兩大問題。全面推進檔案治理體系建設，一方面，必須先有多元化、負責任的治理主體。檔案部門、社會組織、公民個人都要有針對性地吸納到相關檔案事務管理中來，不能“用起檔案來十萬火急”“不著急用時不聞不問”。比如，《規劃》指出要“鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”。此外，在多元主體中，檔案部門因其“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責所系、使命所在，必須在這多元主體中處于主導地位，并且在此過程中要強化堅持黨的領導。如此，才能在具體檔案事務管理中不至于因相互推諉而無法明確責任主體。比如，《規劃》指出“堅持黨對檔案工作的領導”“增強各級檔案主管部門統籌謀劃和指導協調能力”。另一方面，要有責任明確、邊界清晰、分工合作的多主體和諧關系。其中，處理好檔案局與檔案館、檔案部門與其他數據部門、檔案機構與社會組織及個人之間的關系，是多元化治理主體之間的幾個重點核心關系，關鍵在于厘清各自的權限邊界。比如，就局館關系而言，《規劃》強調要“增強各級檔案主管部門統籌謀劃和指導協調能力，增進局館協同”。

二是檔案治理功能目標體系建設。治理功能目標體系解決的是“治理體系主要發揮什么作用”的問題。這一體系層面主要發揮三方面的作用：第一，動員社會力量參與檔案事務治理的功能目標。良好完備的檔案治理體系，能夠有效發揮動員社會參與檔案事務管理的功能。《規劃》指出，“加強部門協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”，就是要強化這一功能目標的生動印證。第二，實現對檔案事務進行有力監管的功能目標。即檔案治理體系在幫助推動檔案工作不斷“走向依法治理、走向開放、走向現代化”的同時，需要一套完備的監督手段，對各類涉及重點領域檔案工作的經濟主體、政治主體和社會主體強化監管，通過檔案安全來幫助實現國家總體安全。《規劃》對此專列了一條，明確提到要“加強重點領域檔案工作監管”。第三，強化檔案大力服務經濟社會發展的功能目標。即順應經濟社會發展的趨勢和要求，最大程度地提供優質化、多樣化的檔案公共服務，滿足人民群眾對檔案的利用需求。《規劃》強調：“重點推進電子檔案、科研檔案、建設項目檔案、醫療健康檔案、檔案資源共享服務、檔案館服務、檔案安全保護及風險防控、數字檔案館（室）建設等標準供給”。這些建議將極大推動檔案工作有效融入經濟社會發展，融入人民群眾日常生活。

三是檔案治理運行方式體系建設。治理運行方式體系解決的是“治理體系采取何種方式、依靠何種手段、采取何種路徑運轉”的問題。需要三大運行方式：首先，自上而下方式。即強化“黨要管檔”的理念，加強檔案事業發展的頂層設計。《規劃》不僅指出要“堅持黨對檔案工作的領導，壓實各級黨委主體責任，強化各級政府職責，完善與新修訂檔案法實施相適應的管理體制和工作機制”，而且強調要“創新檔案業務監督指導方式”。其次，自下而上方式。即諸多領域的檔案發展改革創新，可依靠地方層面的先行先試，等掌握了規律、積累了經驗以后，再向全國推行和推廣，降低改革風險與成本。比如，《規劃》指出，“鼓勵有條件地區建立鄉（鎮）檔案館，有需要的地方實行‘村檔鄉（鎮）代管模式，助力提升農村基層治理能力”。最后，上下聯動、橫向互動方式。即打破傳統“條塊分割、封閉運行”的檔案治理模式，推動檔案與業務深度融合，規范政策制定、方案實施的多元有效參與。在不同領域、不同主體之間通過檔案“參與式治理”，激活協同效應、整合效應和創新效應。比如，《規劃》指出，“健全機關檔案監督指導工作機制，探索實施機關、所屬單位、部門檔案館分層次監督指導。完善檔案主管部門與行業主管部門協同配合的專業檔案管理體制，強化各類專業文件材料、電子數據歸檔監督指導。”

四是檔案治理制度保障體系建設。治理制度保障體系解決的是“如何保障治理組織結構有效運轉”的問題。建構好檔案治理的主體參與、明確了檔案治理的功能目標后，重點要有一套科學、完備的法律和制度體系，保障檔案治理體系的有效運轉。制度作為軟實力，在某種程度上，直接決定著檔案治理體系的成敗。從《規劃》看來，未來需要重點加強和改善三大根本性制度保障體系建設：首先，法規制度體系。即在檔案具體工作領域，適時更新和建立成套的法律體系，把所有的國家組織、機構和個人的檔案活動，全納入依法治檔的體系之下，嚴厲鏟除非法管檔、用檔等現象滋生的土壤。對此，《規劃》鮮明指出要“嚴格檔案執法、強化普法”。其次，激勵制度體系。通過制定科學、有效的激勵體系，最大程度地調動檔案治理多元化主體積極性，在合法前提下，激發和釋放內在潛能和活力。比如，《規劃》指出，“全面建立和落實檔案工作責任制，優化檔案工作檢查考核機制，各級黨委將檔案工作納入年度考核內容。”這將促進檔案各領域主體“從一般走向優秀、從優秀走向卓越”的縱向流動，協同推動檔案事業高質量發展。

再次，協作制度體系。在強調依法治檔的同時，強調縱橫交叉協作，也是檔案治理體系的題中之義。為此，需要一套完備的國際檔案事務之間、政府機構部門之間、公私檔案利益取舍之間的跨界協作制度體系，化解沖突和矛盾，在互動合作中尋求整體利益最大化。比如，《規劃》指出，“積極參與檔案國際標準制定修訂，推動中國標準走向國際”“完善檔案主管部門與行業主管部門協同配合的專業檔案管理體制，強化各類專業文件材料、電子數據歸檔監督指導”。

“常制不可以待變化，一途不可以應無方”。檔案治理體系是黨領導下管理國家檔案事務的制度體系，是對各方面檔案治理體制機制的總概括、總稱謂，實際上還內蘊著“誰治理、為什么治理、如何治理、怎么保障”的深層邏輯。今后，需要在進一步深入解讀檔案治理體系建設的主體、意義、要求、路徑等基礎上，更好地健全檔案制度體系，彰顯檔案制度優勢，提升檔案治理效能。 *本文為國家社會科學基金重點項目“新時代我國檔案管理體制改革研究”（批準號：19ATQ009）階段性研究成果之一。

注釋與參考文獻

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].[2021-06-24]. https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202 106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4. shtml.

[2]俞可平.衡量國家治理體系現代化的基本標準——關于推進“國家治理體系和治理能力的現代化”的思考[J].黨政干部參考， 2014（1）：14-16.

[3]徐擁軍，熊文景.檔案治理現代化：理論內涵、價值追求和實踐路徑[J].檔案學研究，2019（6）：12-18.