打破行政邊界 創建合作路徑

張程

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。次年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（下簡稱《規劃綱要》），并于當年12月正式發布。《規劃綱要》作為長三角地區當前和今后一個時期一體化發展的綱領性文件，明確了長三角地區的戰略定位和一體化發展的分階段目標和推進安排。

長江三角洲地區（以下簡稱長三角）是我國東部承接南北、溝通內外的重要樞紐地區，是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。

當今世界面臨百年未有之大變局，機遇與挑戰并存。推進長三角一體化發展，有利于提升長三角在世界經濟格局中的能級和水平，引領我國參與全球合作和競爭;有利于深入實施區域協調發展戰略，探索區域一體化發展的制度體系和路徑模式，引領長江經濟帶發展，為全國區域一體化發展提供示范;有利于充分發揮區域內各地區的比較優勢，提升長三角地區整體綜合實力，在全面建設社會主義現代化國家新征程中走在全國前列。實施長三角一體化發展戰略，是引領全國高質量發展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發展強勁活躍增長極的重大戰略舉措。

推進長三角一體化發展的進程中，“一體化”是重點和難點，也是外界最為關注的焦點之一。“一體化”發展是區域協調發展的高級形態，比協調發展和協同發展的要求更高，難度也更大。如何在不改變行政隸屬關系的情況下，打破行政邊界，實現共商共建共管共享共贏的一體化合作機制，是改革的難點和突破口。上海市檢察機關在這方面做出了許多有益嘗試，并形成了值得借鑒的經驗。

加強檢察一體化協作的必要性

長三角地區“三省一市”（江蘇省、浙江省、安徽省、上海市）地理位置毗鄰，交通網絡發達，人員流動頻繁，這就使得長三角地區的司法案件辦理具有許多共通的地方，需要加強協作來提高區域檢察工作的質效。

首先，從犯罪人口結構來看，長三角區域內各城市的犯罪人口結構呈現出趨同化的特點，例如高學歷、技術型、專業性的犯罪人員比例均有上升的趨勢，且外國人犯罪也日益高發。其次，由于長三角區域內各省市天然的地理位置，導致犯罪結果發生地、犯罪行為發生地以及犯罪嫌疑人居住地分離且跨區域范圍大，尤其同一犯罪嫌疑人同時跨多個省市實施犯罪的可能性越來越高，導致案件管轄以及涉案省市之間的檢察溝通協調難度增大。最后，從刑事案件的發案率和案件類型來看。因為長三角區域內各城市經濟發展模式和人口結構的趨同化，也使得長三角刑事案件的現狀趨同化，如刑事案件量大，涉眾型金融類案件、侵害知識產權類刑事案件等頻發，新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等。區域內檢察機關之間加強交流合作，構建高效的常態化協作機制變得十分必要。

此外，隨著法治建設深入推進，人民群眾法治意識增強，對司法公正的標準越來越高。在長三角一體化發展過程中，“三省一市”之間經濟社會發展程度難免存在差距，相應的就會導致在統一執法、證據采信和定罪量刑標準等方面也不盡相同，尤其是在辦理跨區域案件時，極易發生同案不同處理、同罪不同罰的情形，嚴重影響司法公正。比如上海市對盜竊罪“數額較大”“數額巨大”“數額特別巨大”標準分別確定為一千元、三萬元、三十萬元;江蘇省和安徽省的標準則分別為二千元、五萬元、四十萬元;浙江省的標準則為三千元、八萬元、四十萬元。顯然不同的標準在定罪量刑上就很可能產生不同的結果。

區域檢察協作可以將分散的檢務資源充分和合理地整合利用起來（圖/IC photo）

在當前長三角區域一體化發展的大背景下，區域內經濟社會聯系日益緊密，社會運轉速度日益加快，加之互聯網信息技術的發展，跨地域、跨行業的犯罪和案件勢必增多，檢察機關跨地區辦案的情況越來越多，犯罪形勢和執法環境也越來越復雜，以前那種各自為戰的檢察模式已經不能適應當前區域檢察辦案的現實需要。區域檢察協作可以將分散的檢務資源充分和合理地整合利用起來，通過優化資源配置，形成懲治犯罪合力，從而降低執法辦案成本，提高訴訟效率，有效打擊和遏制區域性犯罪。

客觀存在的難題

在“不破行政隸屬、打破行政邊界”的制度創新探索中，天然的就存在著不少的難題。

首先，長三角地域間存在著天然的差異。“三省一市”四地均享有較為獨立的地方立法權，而區域內在立法過程中又必然會結合自身的經濟發展水平以及社會文化基礎，所以這就導致各地在法律規定與執法標準上不可避免的存在一些差異。這對區域內的協作十分不利。

在刑事案件辦理過程中，各省市的量刑指導意見就各不相同，比如上海市與安徽省對詐騙罪“數額較大”“數額巨大”“數額特別巨大”的起點標準分別為五千元、五萬元、五十萬元;江蘇的標準則分別為六千元、六萬元、五十萬元;浙江省的標準則分別為六千元、十萬元、五十萬元。這種區域間的差異顯然會為一體化協作帶來困難。又比如在社區矯正工作銜接方面，在社會調查評估中，由于各地對“居住地”認定標準不一致，很容易造成在法院判決后，居住地和戶籍地司法機關均不予接受列管，造成漏管現象的發生。

其次，區域內檢察協作缺乏司法配套措施。一是相關制度與規范缺失。當前檢察協作基礎多以“軟法”為主，包括備忘錄、框架協議、項目協議等。此類規范性文件宣傳性、引導性、政策性強，但缺乏強制性、權威性與可操作性，自然約束力不強，容易使諸項配套措施浮于表面，導致工作實效不明顯。檢察協作參與者的行為以及行為規范應具備法律依據，尤其跨行政區域以及跨地域管轄的法定化。然而，長三角區域的檢察協作大多屬于非法定規劃，此種“非法定性”表現為法律層級不夠高，法律強制力不夠明確，因此對于檢察協作的程序、規則以及法律責任等都缺乏權威性與執行力。要解決這些問題，不僅需要政策引導發展，還需要立法的跟進。二是區域內檢察協作統籌執行機構職權不明、權能低。當前，長三角一體化進程中檢察協作工作的推進，多以聯席會議、檢察論壇或者領導小組的形式部署、落實相關工作。這種組織形式多為松散，工作要求多為原則性、框架式，執行力與權威性不強。協調會議召開的時間、程序等沒有固定統一的規定，很難使已產生的矛盾得到及時有效的處理。

最后，如何打破行政隸屬的約束也是大問題。在長三角一體化檢察協作進程中，部分地區將行政區劃與地域管轄奉為圭臬，嚴格遵守，不容逾越。并且在這種行政區劃認知的引導下，地方本位主義觀念愈演愈烈，區域內的檢察機關在開展工作時多以本地區的利益為上，是否開展協作均以利益衡量為前提，若一方利益小于協作前收益就可能會存在抵觸情緒。只有在多方利益都有所提高的情況下才有可能實現檢察協作。基于地緣關系以及城市功能規劃，區域內各省市在一定程度上存在產業同構化、城市同質化，因此不可避免的存在一些競爭關系。要解決這個問題，需要從更高層級的高度去統籌規劃，布局謀篇。

面對以上種種問題和挑戰，上海市檢察機關積極作為，勇于探索。一年多以來，已經找到了許多成熟的協作路徑，并形成了一些常態化的協作機制，為長三角一體化發展的探索做出了貢獻。