農村社區治理能力現代化的公共選擇邏輯
——基于15個省份150份政策文本的分析

衡 霞

(四川大學公共管理學院,四川成都610065)

1 問題提出與文獻綜述

在我國的國家政權建設進程中,農村社會治理大多采取簡約治理模式。隨著法治社會的推進,農村開始按照村民委員會組織法等法律法規自我管理、自我教育、自我服務,依法推行農村社區自治,“總體性”的農村社會治理逐漸走向開放、流動、多元。但由于我國建制鄉鎮和行政村數量多,基本公共服務供給難、社會管理成本大、資源配置效率低,導致部分農村社區行政色彩相對強化、治理功能相對不足,社會問題的處理方式多靠“一言堂”,并輔之以家族、傳統禮治力量進行協調。盡管伴隨擴權強縣改革的推進,村鎮行政區劃進行了相應調整,打破了行政壁壘,推動了生產要素合理流動,使財政支持重點更加集中、資金利用更加高效、資源配置更加合理,但是農村社區形態的變化弱化了以血緣和地緣為紐帶連接起來的社會關系網絡,村民對社區的認同和集體行動力減弱,村社公共性弱化,農村社區在“嵌入”或“融入”現代治理元素中仍然依賴于村“兩委”實施簡約治理,極大影響了國家治理現代化進程。對此,中共中央、國務院于2017年6月出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,以官方文件的形式明確了城鄉社區治理現代化的階段性目標和現代治理能力的六大類型,以法治化、科學化、精細化和組織化作為衡量現代化的基本依據,力圖推動農村社區治理的現代化。

學界對于社區治理現代化的研究成果豐富,但多圍繞城市社區展開,關于農村社區或農村社區治理能力現代化研究的相關文獻不多。張艷國、尤琳認為,盡管我國鄉鎮政府能力與農村社區自治能力不均衡,但兩者的合作能力在顯著增強,要推動農村基層治理能力現代化需要多途徑著手改進多元主體的治理能力[1];李玲玲、李長健通過對農村社區治理的顯著特征和社區發展權理論的解析,認為農村社區治理能力現代化是使農村社區治理體系制度化、規范化、程序化、法治化,使農村社區治理者運用法治思維和制度治理鄉村,從而將特色的鄉村制度優勢轉化為各種效能[2];田毅鵬圍繞《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,從文件出臺背景及中心任務、難點與關鍵點、注意的問題等三個層面詮釋了農村社區治理能力提升的基本內涵[3];李強也對政策文件進行了解讀,分析了城鄉社區治理能力現代化的內涵,但沒有結合農村社區治理面臨的現實問題進行綜合解讀[4];李琳、郭占鋒通過實地調查,認為精準扶貧政策實施過程中提升社區治理能力不僅有利于貧困社區整體轉型,更影響著精準扶貧的實施及其效果[5]。這些研究宏觀概括了農村社區治理能力現代化的內涵、目標、要素、價值、路徑等,但缺乏對農村社區治理能力現代化困境及其影響因素等的具體分析。因此,對農村社區治理能力現代化的理論內涵、公共性與自主性困境、經濟與意識形態等影響因素的系統闡釋十分必要。

公共選擇理論認為,公共選擇的實質就是一種把個人選擇轉化為集體選擇的民主決策過程,通過非市場決策的方式對資源進行配置,進而決定公共物品的需求、供給和數量。地方政府根據國家頂層設計,在政府工作報告和政策文件中把國家意志和農村居民對治理能力提升的個人選擇轉化為集體選擇,進而回應“以人民為中心”的價值取向,并對農村社區治理能力現代化提出規劃和要求。本文擬從政策工具視角出發,運用公共選擇理論梳理國家治理現代化概念提出以來,省級政府的治理偏好對提升農村社區治理能力現代化水平的影響,試圖從中發現政府的公共選擇邏輯,并助益農村社區治理現代化的理論研究和現實實踐。

2 樣本選擇與分析框架

地方政府對于農村社區治理能力現代化的決策偏好與支持性舉措會影響相關部門的現代化理念、政策工具與行動方案。為了客觀呈現不同地方政府的公共選擇邏輯,本文選擇具有較高社會認同度的省級政府工作報告和相關文件作為分析樣本,從現代化的動態性、變遷性特征入手,通過時間、區域和內容等維度構建起地方政府公共選擇的分析框架,進而回答地方政府在推進農村社區治理能力現代化方面的公共選擇邏輯問題。

2.1 樣本選擇

本文采用文本分析方法,以2013年至2020年我國15個省份的120份政府工作報告以及各省出臺的與農村社區治理能力現代化相關的30份政策文件為研究對象,從內容、時間和空間維度分析農村社區治理能力現代化進程中地方政府政策工具選擇的類型劃分、階段特征及空間差異,從而歸納出我國農村社區治理能力現代化的公共選擇邏輯與實踐取向,以及在此過程中可能出現的問題與困境。本文所用的政策文本均來自各級地方政府網站公開的政府工作報告匯編和相關政策文件,按照東、中、西三大類區域①國家統計局將我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區,考慮到東北地區GDP水平接近中部地區水平,本文將中部和東北地區合并,與東部、西部并列,以便于抽樣。對省級行政單位進行隨機抽樣,未考慮各區域內省級行政單位數量的差異,直接從三大區域各抽取5個,共15個省級行政單位,并將所有政策文本按照類別和區域差異進行編號,形成研究農村社區治理能力現代化公共選擇的政策文本庫(見表1)。

表1 農村社區治理能力現代化的政策文本類型

2.2 分析框架

自國家治理能力現代化概念提出以來,“國家-社會”的二元分析框架成為提升治理能力現代化研究的重要理論基礎。但是,該分析框架并不適用于農村社區治理能力現代化的研究。因為農村社區在其建設進程中,國家權力的滲透和介入以時間軸為坐標呈現出斷層式分布特點,自治與管治交替,國家權力在農村社區中經常處于越位或缺位狀態;而且農村受傳統文化束縛,自主性欠缺,加之當今農村治理人才不斷流失,農村社區治理能力更容易遭受公共性與自主性、傳統性與現代性的雙重困境。因此,立足于農村社區治理能力現代化的公共選擇目標,構建一種適用于農村社區的全新分析框架尤為必要。

制度體系是國家治理體系的核心內容[6]。農村社區治理能力現代化與其他現代化進程一樣,必然伴隨制度選擇的創新,而要從制度選擇創新入手構建治理能力現代化的分析框架,必須抓住理念和行動兩大關鍵因素,并將二者統合于制度結構,形成內容、時間、空間三維背景下的“理念—結構—行動”的分析思路。該分析思路不僅凸顯出治理能力現代化的內在邏輯,還深刻反映著地方政府政策工具選擇的三元理性:價值理性、工具理性和制度理性。價值理性出于人文倫理和價值關懷的目的,在理念上框定著政府公共選擇的目標和理想;工具理性基于效率和程序最優的考量,在行動上篩選出最具競爭力的行為模式;制度理性調試工具理性與價值理性,明確政府提升農村社區治理能力現代化的范圍和底線。三元理性通過強制、協同、引導和自治等四大工具實現有機統一,共同構建起治理能力現代化的大廈。政策工具的確定和落實是政府公共選擇結果的直接載體,是治理活動的技術支撐,也是目標與執行的有機統一,本文將從內容、時間、空間三維來分析農村社區治理能力現代化的變遷特征,梳理各級地方政府在農村社區治理能力現代化進程中的公共選擇問題(見圖1)。

圖1 農村社區治理能力現代化的公共選擇分析框架

從內容維度來看,農村社區治理能力包含社區服務供給、居民參與、矛盾預防化解、依法辦事、文化引領、信息化應用能力等六大類型,這些能力現代化的衡量指標則包含法治化、精細化、組織化、規范化等。從價值理性來看,農村社區治理能力現代化的核心是彌補多元主體在社區治理中缺失的公共性,融合傳統性與現代性,發揮自主性治理的最大優勢;從工具理性來看,農村社區治理能力現代化的公共選擇路徑基本以“加大投入”和“加強普法宣傳”等字樣出現的強制性工具、“鼓勵支持”和“不斷拓寬”等字樣出現的引導性工具、“鼓勵符合條件的”和“有效對接”等字樣出現的協同性工具、“完善村民自治制度”和“健全村規民約”等字樣出現的自治性工具等四種類型為主的文字展現在政策文本中。因此,本文以四種工具類型作為內容維度的標尺,在編碼時結合六種能力類型與四種現代化指標對政策文本進行內容分析。

從時間維度來看,農村社區治理能力的現代化進程較為漫長,并形成了帶有濃厚傳統文化底色的治理方式。“治理能力現代化”的提出是在2013年11月黨的十八屆三中全會,其后逐漸出現了基層治理能力現代化和農村社區治理能力現代化的概念。因此,本文選取2013年至今有關農村社區治理能力現代化的政策文件,包括省級政府年度工作報告、關于實施鄉村振興戰略的意見、關于加強和完善城鄉社區治理的意見等,從時間維度來綜合審視地方政府的公共選擇邏輯及其變化規律,以探究制度的理性變遷是如何影響治理能力結構的。

從空間維度來看,地方分權與競爭為中國40多年高速經濟增長奠定了關鍵性的制度基礎,同時也為創新基層社會治理、推進治理能力現代化提供了動力保障。2017年6月12日中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,之后,黑龍江、云南、河北、四川等26個省市相繼出臺配套性文件作了具體安排部署。不可避免地,地方分權與競爭也帶來了基層社會治理的差異化決策。那么,這種差異化決策呈現了哪些特點,在促進農村社區治理能力現代化方面發揮著怎樣的作用,尤其是政策工具的選擇對治理行動的結果有哪些影響,以及不同區域地方政府對于農村社區治理能力現代化的公共選擇有何差異等,是空間維度層面需要回答的問題。

綜上,通過對選定的政策文本進行編碼,對NVivo 11軟件的運行結果從時間、空間、內容維度分析農村社區治理能力現代化的公共選擇在理念、結構與行動方面的共性與差異。

2.3 文本編碼

由于選取的各類政策文本數量較多,因此本文選用NVivo 11軟件從樹節點到子節點的方式進行文本編碼。首先結合我國地方政府政策制定的實際情況,將政策工具劃分為強制工具、引導工具、協同工具、自治工具4大類;再對部分政策文件進行預編碼,并結合已有的相關文獻確立上述4類政策工具下屬的子節點;再采取逐句編碼的方式將已有政策文本中與農村社區治理能力現代化相關內容編入相應的子節點,成為其中的參考點。某些可以編入多個子節點的文本內容,則對照原文仔細分析上下文語境及其真正含義,編入相應子節點。最終,本文形成了“樹節點—子節點—參考點”的文本編碼結構。

為保證編碼結果的可信度與有效性,本文通過兩名研究者隨機選取東、中、西、東北等4大區域中未進入本研究的政策文本進行編碼,再將兩人的編碼結果合并,通過NVivo 11軟件的“編碼比較查詢”進行一致性檢驗。兩位研究者的編碼一致性百分比和編碼覆蓋率的kappa系數均保持在被認為具有高度一致性的0.6以上,本文的一致性百分比在82.13%以上。因此,本文的編碼有效且可信度較高。

3 樣本數據的整理分析

通過對各節點和參考點的統計可以發現(見表2),子節點數與參考點數成正比,參考點越多,比率也越大,與之對應的公共選擇偏好就越強。首先,從整體來看,政府對協同工具和自治工具的使用頻率從11.76%、4.18%分別增加到17.32%和9.36%,分別增長了5個百分點以上,體現了政府對多元主體參與農村社區治理及加強農村社區居民自治能力的重視。其次,從各類工具的內部使用頻率來看,使用頻率最高的公共服務與基礎設施、財稅支持和產業扶持均有較大降幅,表明地方政府在治理理念和治理手段上的轉變,已逐漸減輕對工具屬性色彩比較濃厚的物質工具的依賴;法治建設、行政制度改革、考核與激勵等工具提及的頻率均有所上升,表明地方政府在推進農村社區治理能力現代化的過程中愈加重視制度理性的作用,逐步走向法治化、制度化,這與國家當前所倡導的“提升社區治理的法治化、科學化水平”相吻合。此外,黨政聯合、綜合聯動治理、政社合作、社區協商、志愿幫扶、村規民約等工具的運用頻率均有不同程度的提升,體現了地方政府價值理念的轉變,即愈加重視人民需求,引領農村社區的良法善治。

表2 各節點與參考點數量及百分比統計

(續表2)

3.1 農村社區治理能力現代化公共選擇的內容維度分析

黨委領導和政府負責的理念深入貫徹到政府工作報告和相關政策文件中,從而使得強制性的政策工具成為農村社區治理能力現代化的核心公共選擇,社區服務供給能力是政策文本反映的關鍵指標,體現的是精細化的現代目標,其占比達到46.6%;科技與經濟手段是政府組織化培育農村社區治理能力現代化的關鍵環節,成為地方政府實施公共選擇的第二大工具,占比為31.14%;多元主體合作互動是提升農村社區六大能力的核心路徑,規范化與法治化是能力現代化的核心目標,既然是路徑和目標,地方政府的公共選擇還可以非此即彼,因而政策文本統計結果也表明協同工具和自治工具所占比重較低,尤其是自治工具還未達到10%,與地方政府社會治理工具占比相比,協同工具在農村社區治理能力現代化的公共選擇中略高,而自治工具略低。從政策文本的統計數量來看,對應各大工具的治理能力,公共服務與經濟發展方面的工具在歷年的政府工作報告中均有涉及;社會矛盾預防化解能力呈現逐年遞增趨勢,但提及的次數平均每年為6次;農村文化引領能力比較重視,提及的次數維持在每年11～15次;居民參與能力和信息化應用能力的表述雖略顯不足,分別為每年3次左右,但呈逐年強化趨勢。從子節點統計結果來看,農村社區治理能力現代化提升的公共選擇明顯區別于城市社會治理的公共選擇。其一,公共服務與基礎設施的節點數占比最高,為16.5%,這與地方政府社會治理工具中“制度建設與變革”排第一(18.16%)的現狀明顯不同。其二,財稅支持、產業扶持、產權與土地制度改革等經濟性舉措占比在6%至10%之間,這與農村人口和產業空心化的現狀密不可分,也是地方政府著力改善經濟環境以提升農村社區治理能力現代化的一個重要方向。其三,志愿幫扶(2.62%)與村規民約(1.45%)占比最低,這表明農村人才流失嚴重,社區治理中志愿力量非常薄弱,因此志愿者能力培育在政策文本中提及較少;村規民約作為農村社區治理的合理存在卻不一定合法,在法治化背景下,傳統性治理手段逐漸被科技支撐的現代化手段所融合,因而也成為政策文本中較少提及的一種政策工具。

3.2 農村社區治理能力現代化公共選擇的時間維度分析

2017年6月中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,黨的十九大報告又進一步提出鄉村振興戰略。2018年開始,各級地方政府陸續出臺配套性政策文件,政府工作報告中涉及農村社區治理能力現代化的內容也明顯增多。因此,在編碼過程中,依中央文件出臺時間將時間維度分成兩個階段進行統計分析。在四種類型工具中,強制性工具和引導性工具的使用頻率呈下降趨勢,協同工具和自治工具呈上升趨勢,尤其是自治工具的使用頻率翻倍,這與地方政府社會治理工具選擇呈減弱走向明顯不同,表明“民主協商”的治理原則已成為基層社會治理的核心標準之一,這也是黨的十九屆四中全會關于社會治理的表述增加的新內容。從子節點統計結果來看,排在前三位的是公共服務、財稅支持、產權與土地制度,但所占比重由19.59%、11.64%、11.04%分別下降為14.35%、7.37%、7.15%;上升幅度較大的前三位分別是信息化、黨政合作、社區協商,分別上升了2個百分點以上,該上升趨勢與時代背景緊密吻合,即基層社會治理強調黨建的引領作用,強調民主協商與科技支撐;村規民約所占比重在三個維度的統計結果中均為最低,但從時間維度來看,從2018年之前的0.67%上升到目前的1.99%,表明傳統治理手段并沒有因為現代治理手段的運用而被忽視,地方政府也比較注重發揮新鄉賢的作用,從而確保在農村社區治理中自治、法治、德治的有效結合及其治理效能的充分發揮。

3.3 農村社區治理能力現代化公共選擇的空間維度分析

從總體來看,三大地區的公共選擇趨勢基本一致,強制性工具使用頻率最高,東、中、西部地區所占比例分別為44.21%、47.27%、48.22%,在四大工具中幾乎占了接近一半的比重;自治工具所占比重最低,三大區域所占比例基本都在10%以下,這表明在一定程度上,地理區位因素對農村社區治理能力現代化的公共選擇結構影響較小。隨著黨政力量在農村社區的不斷下沉,這一趨勢將在現代化進程中保持一定的穩定性,一方面將幫助各區域地方政府在農村社區治理能力現代化提升路徑方面保持基本一致的步調,另一方面也可避免因公共選擇的較大差異而加大區域治理能力現代化的差距。

從子節點統計結果來看,中部與東北地區的參考點數最高(1392),東部最低(1296);三大區域地方政府公共選擇結果中排在前三位的子節點均是公共服務、財稅支持和產業扶持,這表明各地均強調通過經濟政策激勵來提升治理能力的現代化水平。東部和西部地區的諸多公共選擇基本一致,而中部與東北部地區呈現一定的差異性。比如,法治建設、信息化建設、文化傳承、政社合作等方面,政策文本中提及的內容幾乎只有東西部地區的一半,這在一定程度上顯示中部與東北部地區的農村社區治理能力現代化建設進程較為緩慢。

從政策工具所反映的農村社區治理能力來看,東部地區因為良好的經濟基礎,農村社區矛盾預防化解能力的現代化進程明顯優于中西部地區。雖然鄉風文明是全國農村社區建設的共同重點,但東部地區的農村社區文化引領能力也強于中西部地區。從統計結果來看,東部地區的政策文本中關于“加強”基本公共服務供給的表述最多,但關于“豐富”的表述最少,這表明東部地區的多元主體參與公共服務供給的能力還有待提升。西部地區由于西部大開發、精準扶貧、鄉村振興等國家政策傾斜的因素,農村社區信息化應用能力的重視程度高于中東部地區。中部與西部地區的地方政府公共選擇有諸多相似之處,比如重視依法辦事能力的提升卻未能健全依法辦事的規章制度,重視文化產業的發展卻忽略傳統文化的繼承與發揚等。

4 地方政府公共選擇的基本邏輯

由于農村集體經濟基礎薄弱、農業結構不合理、干部素質參差不齊,農村社區公共服務與基礎設施建設成為制約農村社區治理能力現代化的關鍵領域。因此,近十年的相關政策文本中均把公共服務與基礎設施建設作為重點,把財稅支持和產業扶持作為改善經濟基礎的制度工具。法治能力和信息化應用能力建設則是近年來地方政府公共選擇中較少提及的,但仍然是各級地方政府從價值理性、工具理性和制度理性出發對農村社區治理能力現代化的理性追求。治理能力現代化的法治化、組織化、規范化與精細化追求已映射到農村社區治理的能力結構與治理結構的持續性改變,以工具理性為基礎的治理能力現代化行動正在促進農村社區治理能力現代化水平的提升。

4.1 地方政府的公共選擇表達出以價值理性為追求標尺的治理能力現代化理念

價值理性關注的是手段與行為本身的價值,即基于某種價值信仰之上,強調政策工具實踐的性質與終極價值關懷。農村社區治理能力現代化的公共選擇體現著治理主體的價值理性傾向,通過凝結在治理理念中的價值智慧與價值理性良知,指導治理能力現代化的制度與行動選擇。地方政府在選擇不同的政策工具時,價值理念的不同呈現出的治理能力及其現代化目標的側重點也會有所差異(見表3)。在傳統治理路徑中,行政力量主導了農村社區治理路徑,合法性權威覆蓋了以傳統文化為主體的農村社區治理價值,導致農村社區治理能力現代化進程緩慢。隨著國家治理現代化理念的提出,在以人民為中心的價值理念指導下,農村社區治理強調黨政主導下法治、德治、自治相結合,通過公共精神的恢復和自主治理理念的回歸,促進傳統性與現代性的融合,并利于農村社區治理能力現代化水平的提升。

表3 不同類型政策工具中的價值理性與治理理念

4.2 地方政府的公共選擇彰顯了以制度理性為導向的治理能力現代化結構

作為在整合價值理性與工具理性的過程中逐漸形成的一種全新的理性模式,制度理性強調理念和行動的有機整合,倡導通過規則來確立規范的社會秩序,主張制度或治理結構設計之標的重在使所面對的矛盾和沖突處于合理的秩序中,并通過自我肯定與自我否定不斷改進和完善自身。農村社區治理能力的現代化結構體現為各級政府公共選擇中以制度理性形式強化的專業認知能力、行動能力和協作能力。

首先,農村社區治理主體要具備清晰的專業認知能力,包括學歷知識、專業技能、協調能力和創造能力以及對治理要求的清晰理解能力。其次,要具備高效的行動能力,包括決策能力、執行能力、互動與合作能力,迅速準確地落實各項治理工作。再次,要具備較強的協作能力,包括協調多元主體參與社區共建共治,協調多項資金的治理用途。150份政策文本的統計結果顯示,公共服務能力在提升,但法治化和信息化應用能力還待進一步加強,只有改善能力結構,實現能力結構的現代化,才能從根本上建立現代化治理理念,進而影響治理行動。

農村社區治理能力的現代化除了依賴于能力結構的現代化以外,還要同步推進治理結構的優化。在地方政府政策工具選擇實踐中,無論是東部、中部還是西部地區,強制工具與引導工具的使用都是工作的主要抓手,經濟政策工具成為撬動農村社區治理能力提升的關鍵載體。伴隨村鎮行政區劃調整改革的推進,農村集體經濟得以發展壯大,精英人才回流,新鄉賢等多元主體廣泛參與農村社區治理,協同工具和自治工具正在成長為農村社區治理能力現代化的全新突破口,民主協商和科技支撐的兩大原則正在逐步重塑農村社區治理體系,并充當工具理性與價值理性的連接器和潤滑劑,讓理念和行動得以在結構的統合下達成平衡。雖然地方政府的農村社區治理能力現代化公共選擇存在結構性偏差,但總體發展趨勢傾向于實現治理的現代性和社會善治的目標。在這個過程中,地方政府需要通過制度供給、政策執行等方式將國家治理目標有效嵌入農村社區治理中,并有效回應農村社會對治理的需求,從而實現國家治理目標與農村社區自主性之間的平衡,為實現鄉村善治創造有利條件[7]。

4.3 地方政府的公共選擇體現了以工具理性為基礎的治理能力現代化行動

就工具理性的邏輯向度而言,政策工具只是從客體對象的實用性方面來考慮問題,政策目標的意義和價值被忽略,它只關注手段的有效性而不問目的的合理性[8]。公共政策中的工具理性以有效性為核心,遵循可預測、可計算的理性決策模式,將各類公共政策的制定和執行當作某種技術化操作看待,使其具備科學性、技術性特征。工具理性的存在使得政府公共政策致力于通過具有科學性、技術性與針對性的手段來解決當前最為突出的公共問題,促進農村社區基于制度、資金、技術和社會資本等條件積極踐行現代化治理理念,創新農村社區治理體系,實現六大能力的提升,并最終實現農村社區治理的科學化、規范化、法治化和精細化。

當前我國農村人口外流嚴重,農村社區發展嚴重受制于資金、技術、人才等因素,治理能力提升的社會基礎被不斷削弱。為了推動社會治理的重心落到城鄉社區和促進鄉村振興,地方黨委和政府選派了一批干部下沉到農村社區,但這些流動的治理者在村社工作的時間是有限的,仍然需要依靠農村社區自身的治理能力提升[9]。因此,農村社區治理能力現代化首先必須解決的就是發展問題,這在政策文本中得以凸顯。無論是從內容維度、時間維度還是空間維度,排列前五的基本都是公共服務與基礎設施、財稅支持、產業扶持、產權與土地制度、人才培養與就業保障等,體現了地方政府公共選擇中鮮明的工具理性色彩。

黨的十九大以來,國家加強了法治化、科學化、精細化等現代化原則在社會治理中的應用力度,法治建設、信息化應用、綜合聯動治理、社區協商等工具的使用頻率明顯增加,這些政策手段的運用體現的仍然是地方政府為提升農村社區治理能力現代化而采用的工具理性。政府將現代化的信息技術日益用于農村社區治理,有利于政策執行,但也可能無法實際增加鄉村治理效益,反而帶來選擇性治理、形式化治理和空轉性治理等問題[10]。因而,工具理性并非政策工具的全部,作為一種承載著人類價值創造和美好向往的政策手段,政策工具本身應有其追求的理想與目標,即針對性與實用性。缺少對政策價值目標和人文關懷的重視,不僅容易使政策工具的選擇日趨扭曲異化,也會增強政策工具內部價值理性與工具理性的張力,導致二者失衡,進而有損于政策工具本身的穩定性與效用的發揮。因此,在農村社區治理能力現代化的進程中,地方政府對政策工具的選擇既要正視工具理性對于處理農村當前突出矛盾的實用性,也要重視價值理性對于治理結構與治理行動的引領作用,同時不斷優化治理結構與制度設計,調和工具理性與價值理性的內在張力,從而確保農村社區治理能力現代化行動方向的正確性。

5 結語

我國現代化進程的短板在鄉村,沒有農業農村的現代化,就沒有國家的現代化。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略,對鄉村的制度體系進行了全方位設計,以前通過投入大量財力完善基礎設施、通過財稅政策引導鄉村治理重心的政策工具使用頻率逐漸下降,各級地方政府更加傾向于使用制度層面的政策工具,以期從觀念上對基層人員的治理理念進行全面更新,避免農村社區治理長期陷入懸浮治理和簡約治理的路徑鎖定狀態,進而對社會個體行為進行重塑和約束,以推動農村社區治理能力的提升。本文重點回答了近年來地方政府在社會治理方面“如何”現代化的問題,通過問題場域的厘清和實踐邏輯來分析地方政府的公共選擇邏輯。雖然國家在多個場合強調市場的決定性作用,但更多限于經濟建設領域,因此公權力在農村社區治理中的功能定位并非只有“服務”和“補缺”兩個角色。只有培育起農村社區治理能力現代化的理念、改變治理體系以后,政府角色才能逐漸歸位,這也是在對15個省份150份政策文本分析后發現的結論。研究發現,各級地方政府社會治理工具的選擇更加理性,逐漸減輕了對工具屬性色彩較為濃厚的物質工具的依賴,更加重視制度理性的作用;在試點、示范和評選等活動中不斷更新社區工作人員和社區居民的治理理念與知識結構,營造公共意識和公共精神,提升社區治理主體的協同能力和現代化水平,實現真正意義上的村民自治和城鄉融合治理。從前面的統計結果來看,自治工具使用頻率的日益上升成為農村社區治理的最優公共選擇,而且當自治工具與傳統文化和民間權威相結合,在農村社區治理中可以起到事半功倍的效果。但是如果沒有與現代治理理念相匹配的農村社區治理體系,僅將傳統性與現代性、公共性與自主性結合的農村社區治理現代化也會在治理行為上產生偏差,因此各級政府在農村社區治理能力現代化的公共選擇中更加傾向于自治工具的培育和廣泛使用,重新建構農村社區公共性、現代性的生存基礎與作用空間,該政策導向和支持性舉措將極大縮短農村社區治理能力現代化的實現時間。