法規適應：黨內法規制定試點工作的實踐要義
——基于深圳的經驗分析

袁 超,龍雪崗

(1.復旦大學政治學博士后流動站,上海200433；2.南京大學政府管理學院,江蘇南京210023)

1 問題的提出

中國共產黨的百年奮斗歷程為人類政治文明建設積累了獨特、豐富而寶貴的治黨治國經驗。100年來,黨之所以能夠相繼在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期以及中國特色社會主義新時代這四個歷史時期,依次完成和推進救國、興國、富國及強國大業[1],取得歷史性的“黨治”①“黨治”是對“中國共產黨領導中國現代國家建設這一歷史政治實踐”的學術概括,它不僅包含具有執政地位的政黨對國家社會進行治理的一般性意涵,更強調中國語境下“黨對國家和社會生活進行全方位領導”或稱“黨的全面領導”這一特色性意涵,它是中國現代國家建設的本質特征。有關“黨治”的研究,可參見陳明明.雙重邏輯交互作用中的黨治與法治[J].學術月刊,2019(1):68-76.成就,離不開其堅持不懈地增強自身建設、提升自身能力的“治黨”實踐。自黨中央作出“全面從嚴治黨”的重大戰略部署之后,作為依規治黨的制度支撐和重要抓手,黨內法規制度在黨建布局中的地位進一步突出,尤其強調黨內法規制度的體系化建設,并提出“到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系”[2]。對此,習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上明確將“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”作為黨的十八大以來政黨治理取得的歷史性成就,“為實現中華民族偉大復興提供了更為完善的制度保證”[3],明確傳達出完善的黨內法規制度體系是增強黨的建設質量、提升黨的執政能力并促成“治黨”效能轉化為“黨治”成就的重要制度手段。

黨內法規制定工作是黨內法規制度體系建設的關鍵環節,而由中央授權地方展開的黨內法規制定試點工作應以“法規適應”為實踐要義,它被賦予在黨的建設具體領域進行先行先試的任務。2016年12月,中共中央發布《關于加強黨內法規制度建設的意見》(下文簡稱《建設意見》),以黨內規范性文件的形式明確提出要“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”①《關于加強黨內法規制度建設的意見》于2016年12月發布,后于2017年6月25日印發。;2017年5月,中共中央決定在深圳、沈陽、福州、青島、武漢、南寧、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展為期1年的黨內法規制定試點工作,要求重點圍繞“基層黨建、作風建設”等方面探索黨內法規制定工作,這是黨中央首次將黨內法規制定權限下放至副省級城市和省會城市黨委。截至2018年8月20日,武漢市委、福州市委、南寧市委、深圳市委等合計出臺20余部黨內法規;就各地制定黨內法規的數量和內容比較而言,深圳市委制定出臺了5部黨內法規,其覆蓋范圍相對更廣、地方特色也更加突出[4]。與此同時,深圳作為中國改革開放的排頭兵,又是粵港澳大灣區中心城市以及黨中央國務院支持建設的中國特色社會主義先行示范區,對其黨內法規制定試點工作進行回顧、探析和總結具有重要的意義。

綜上,本文旨在黨中央統籌推進黨內法規制度體系建設的總體要求下詳細分析深圳的黨內法規制定試點工作,以呈現其基于“法規適應”而探索出的創新成果和價值。首先,本文嘗試從理論上指出本輪黨內法規制定試點工作圍繞“法規適應”存在的三個方面探索性任務;其次,本文提出地方黨內法規制定應充分體現地方經驗和正面回應現實問題以做到“法規適應”,深圳黨內法規的制定就是以其40年特區建設在基層黨建、作風建設方面創造的有利條件和面臨的現實問題為適應性依據的;再次,本文詳細闡釋了深圳市委在地方黨內法規制定程序及構建邏輯上作出的適應性探索,認為“五項工作機制”與以“特定行為主體”“特定內容事項”為中心的黨內法規構建邏輯既是在中央授權范圍內對預期試點任務的創新探索,也是反映地方特色、直面地方問題的實踐回應。

2 適應性任務:黨內法規制定試點工作的三方面探索

根據2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(下文稱新《制定條例》)第一條和第三條規定可知,規范的黨內法規制定工作有利于黨內法規質量的提高、體系的完善以及依規治黨的有序推進,在“規范黨的領導和黨的建設活動”方面發揮著重大的政治實踐作用,因而從“治黨-黨治”之全局出發,黨內法規制定試點工作具有不可忽視的戰略價值。眾所周知,“試點”是中國改革歷程中進行政策創新與制度建設的重要機制,在事關大局的系統性改革或建設工程中設立試點、先行先試,有助于在可控范圍內降低政策創新和制度變遷的風險與成本[5]。由中央授權7個副省級城市和省會城市于2017年5月至2018年5月間進行的黨內法規制定試點工作,是在提高黨內法規質量、完善黨內法規制度體系以及推進依規治黨的總體要求下,重點圍繞關乎黨的執政基礎的“基層黨建”和貫穿全黨的“作風建設”兩大主要方面,在地方層面開展的“先行先試”。因此,“法規適應”是其實踐要義,即不僅應首先適應中央要求以體現政治優先性與嚴肅性,還應適應地方發展以確保足夠限度的制度創新性和實踐推廣性。據此而言,本輪中央授權下的黨內法規制定試點工作應該包含以下三個方面的適應性探索任務。

2.1 探索黨內法規制定主體擴容的可行性路徑

1990年,中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》(下文簡稱《暫行條例》)體現出要對黨內法規制定工作予以制度性規范的重要思路。此后,中共中央依次于2012、2019年對《暫行條例》進行了兩次重要修訂。對比分析《暫行條例》、2012年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(下文稱舊《制定條例》)與新《制定條例》關于“制定主體”規定的條文,并結合《中國共產黨章程》有關規定可以得出以下結論(詳細條文對比變化可參見表1):兩次條例修訂在黨內法規制定主體規定方面的改進趨勢是明顯的,一是進一步明確了黨內法規的具體制定主體,二是進一步明確了黨內法規的制定主體必須以其“集體會議”的形式存在,三是突出強調了黨的中央組織領導機關、黨的中央工作機關領導機構和黨的地方組織領導機關的審議權限。

表1 三版《條例》關于不同層級黨內法規之制定主體的比較

就《建設意見》而論,將黨內法規制定主體擴容至副省級城市和省會城市“黨委”,需要進一步討論的是:一是隨著黨內法規制定主體層級下移,副省級城市和省會城市“黨委”是否會像省級黨內法規制定主體一樣,同時包括“全體會議”和“常委會會議”兩個具有不同決策權限的審議主體。二是副省級城市和省會城市黨委作為基層黨組織與省級黨委、黨中央的中間層級,它既是高位階黨內法規的執行者,又是其下級黨建工作的重要制度供給者,此時應如何在角色張力之間尋得平衡,以保證黨內法規制度體系在縱向運作上的邏輯自洽。

2.2 探索規范且科學的地方黨內法規制定程序

黨內法規制定程序是否規范科學,將在很大程度上決定黨內法規制度的質量高低,因而是試點工作中必須得到高度重視的環節,且可從以下兩方面展開探索。一方面,要將地方黨內法規的制定程序問題放置于構建嚴密的黨內法規制度體系框架中予以探索。黨的十八大以來,黨內法規制度體系基本形成了“1+4”的縱向位階結構,即“指黨內法規制度體系在位階上呈現為金字塔形的等級結構,‘1’就是黨章,居于制度金字塔頂端,‘4’自上而下依次為黨中央制定的其他黨內法規制度、中央部委制定的黨內法規制度、省級地方黨委制定的黨內法規制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內法規制度”[6]。另一方面,規范且科學的地方黨內法規制定程序既要與中央黨內法規制定程序保持一致,也要在一定程度上適應地方具體情況。黨內法規制定程序應當適時具備“統籌規劃”“合法性審查”“民主征求意見”“立法后評估”[7]等幾項要素。目前,中央黨內法規的制定程序已經形成了“規劃與計劃—起草—審批—發布”的基本路徑,為確保黨內法規制定程序的規范嚴肅性與上下一致性,地方應與中央保持一致,與此同時,亦可結合地方具體情況體現一定的地方適應性。在試點工作中探索科學、規范、高效的地方黨內法規制定程序理應是此次試點任務的題中之義。

2.3 探索基層黨建和作風建設行之有效的特色經驗

試點工作既要在試點權限上平衡好中央授權與地方執行的關系,還要在試點內容上平衡好地方特殊性與普適推廣性之間的關系。在此次試點工作中,7個被授權的城市黨委所制定的黨內法規之所以在內容上被限定在“基層黨組織”和“作風建設”兩個方面,一方面因為二者皆是黨的建設的永恒主題,是全面從嚴治黨的重要方面,相關建設工作理應“永遠在路上”;“另一方面則是因為被授權主體立規能力有限,賦予全部的立規權可能會增加權力行使不當、降低黨內法規質量、損害黨內法規權威的風險”[8]。而不同城市在基層黨建和作風建設上往往存在不同的特征,賦予副省級城市和省會城市黨委相應的黨內法規制定權,不僅是為了彌補黨內法規在地方層面的“供給不足”和針對性不強問題,而且是為了探索推進基層黨建、糾正“四風”問題行之有效的制度經驗,并重點探尋基層黨組織有效參與基層治理的可行性路徑,全面助力城市治理體系及治理能力現代化建設。

3 適應性依據:深圳地方黨內法規制定的有利條件與面臨的問題

從地方層面看,地方黨內法規的制定頒行是以規范地方黨組織行為、增強地方黨組織的領導力和組織力進而提升黨領導下的地方治理績效為主要目標的,試點城市黨委在以基層黨建和作風建設為重點內容的地方黨內法規制定上,能否充分結合地方特點、回應現實問題、適應地方發展將對能否達成這一目標具有重要意義。作為中國改革開放和經濟特區建設的先行者,深圳是在試點政治、政策試驗過程中取得矚目成績的范例城市。習近平總書記充分肯定了深圳特區建設的成績:“深圳是改革開放后黨和人民一手締造的嶄新城市,是中國特色社會主義在一張白紙上的精彩演繹。深圳用40年時間走過了國外一些國際化大都市上百年走完的歷程,這是中國人民創造的世界發展史上的一個奇跡。”[9]習近平總書記將“堅持黨對經濟特區建設的領導,始終保持經濟特區建設正確方向”作為深圳經濟特區40年改革開放、創新發展積累的首條寶貴經驗,并進一步指出,“經濟特區處于改革開放最前沿,加強黨的全面領導和黨的建設有著更高要求。要深入貫徹新時代黨的建設總要求,以改革創新精神在加強黨的全面領導和黨的建設方面率先示范,擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[9]。對標黨中央的要求,深圳40年來的特區建設雖在基層黨建和作風建設上創造了一定有利條件,但同時也面臨一定問題,兩者皆為深圳開展地方黨內法規制定工作的適應性依據。

3.1 社區黨建特色多樣與黨建引領社會治理能力提升不足并存

雖然深圳社區黨建與城市治理同步發展,并探索出特色多樣的黨建引領社區治理模式,但在以基層黨組織力提升引領社會治理能力提升方面尚顯不足。作為一座新興城市,深圳區別于國內其他城市,在社區基層建設上不僅沒有歷史包袱,而且可以大膽開拓、先行先試,因而深圳的社區黨建是與社區治理共同成長起來的。2004年11月,中共中央辦公廳轉發《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》,成為推動全國城市社區黨建的指導性文件,并提出“不斷擴大黨在城市工作的覆蓋面”[10]366。至2006年底,深圳市612個社區均已組建社區黨支部,符合條件的成立社區黨總支,管理黨員13 000名,社區黨組織組建率達100%[11]8。截至2018年12月,深圳74個街道已全部設立黨建專責部門,在645個社區中454個社區已實現黨建標準化①數據為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關部門內部實證調研所得。,且隨著社區成員結構多元化,深圳在社區治理實踐中形成多樣化的格局。例如,南山區招商街道黨工委自2006年以來在社區黨建方面探索出“一核多元”的新模式,其中“一核”即社區黨委(總支),“多元”指社區“兩新”組織、退休老同志、各類黨支部、社區居委會、業委會、老年協會、物業管理公司等;羅湖區則在全區創新社區黨建方式,形成以社區黨委為核心,社區居委會、工作站和黨群服務中心各司其職的“四位一體”的社區治理結構。然而,從深圳黨建引領社會治理能力提升的現狀看,仍然存在兩點困境:一是總體上呈“散點”狀形態,主要成績集中在社區治理層面,且不同社區的治理模式往往存在差異,經驗獨特卻不易推廣復制,更難以在統合意義上提升組織力;二是在中央要求的“市、區、街道、社區黨組織四級聯動”[12]機制建設上尚存發展空間,仍需進一步從“點”的治理優勢向“面”的整體提升邁進。故而,探索構建以“提高組織力為重點探索基層黨建和基層治理相銜接”[13]的黨內制度保障亦是此次深圳試點工作的題中之義。

3.2 “兩個全覆蓋”長期積累與相關長效制度機制缺失并存

雖然深圳在擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋上有著長期積累,但缺乏不斷擴大“兩個全覆蓋”和提升基層黨建質量的黨內法規制度與長效工作機制作保障。作為改革開放的前沿,深圳的行業協會和社會組織發展呈現起步早、發展快、規模大、種類多等特點。在行業協會黨建方面,深圳于2016年12月按照行業相近、產業相鄰原則,將黨建工作相對薄弱的307家行業協會劃分為質量創新、先進制造、文化創意等18個大類,選派18名機關局處級黨員干部擔任行業協會聯合黨委第一書記,相應配備18名黨建組織員,加大力度推動行業協會黨建工作;兩年后,這307家行業協會已從16個黨支部、86名黨員,增加到198個黨支部、1 122名黨員,黨組織覆蓋率大幅提升[14]。至2018年,全市755家行業協會已全部單獨建立黨組織,民辦學校、民辦醫院等重點行業黨組織覆蓋率100%[14]。而在社會組織黨建方面,至2018年8月,深圳市共有社會組織10 162家,其中在市、區民政部門登記管理的社會組織有7 793家,共建立黨組織1 891個;在區民政部門、街道辦事處備案管理的社區社會組織2 369家,且全部納入街道黨工委和社區黨委兜底管理[14]。自開展地方黨內法規制定試點工作開始至2018年12月,深圳社會組織黨組織覆蓋率從62.5%提升到97.8%,將黨建寫進章程的達85.7%①數據為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關部門內部實證調研所得。。盡管深圳努力在行業協會、社會組織黨建上實現“兩個全覆蓋”,但更多類型的新興社會組織伴隨著超大規模城市的迅猛發展而快速生發,無論是擴大“兩個全覆蓋”還是提升“基層黨建質量”都須高效而穩步地推進。對此,深圳在試點工作開展前尚且缺乏一套專門的黨內法規制度和長效工作機制作為保障。

3.3 作風建設常抓不懈與相關領域黨內法規缺位并存

雖然深圳在作風建設方面長期有動作、一直未松懈,但仍可在中央授權的前提下就相關黨內法規制度建設作出創新性探索。2013年8月,中共深圳市委常委會就加強作風建設向全市公開“十二項承諾”②深圳市委常委會加強作風建設十二項承諾:“一、帶頭堅定理想信念;二、帶頭嚴守黨的政治紀律;三、帶頭密切聯系群眾;四、帶頭改革創新;五、帶頭勤政務實;六、帶頭加強學習;七、帶頭改進文風會風;八、帶頭厲行節約;九、帶頭堅持正確用人導向;十、帶頭堅持依法治市;十一、帶頭堅持民主集中制;十二、帶頭堅持廉潔自律。”,隨后深圳市科技創新委員會、共青團深圳市委員會等也紛紛向市民公布作風建設“承諾書”。2019年1月,中共深圳市委六屆十一次全會作出在全市開展“作風建設深化年”工作的部署,市委辦出臺2019年1號文件《關于集中整治形式主義、官僚主義推進作風建設再深化的行動方案》(以下簡稱《行動方案》),明確了集中整治形式主義、官僚主義,抓住人民群眾反映最強烈、基層干部反映最集中、日常監督和巡察發現最突出的問題,落細落實到“貫徹落實黨中央和省委、市委決策部署方面”“聯系群眾和服務企業方面”“履行職責擔當作為方面”“發文辦會、檢查調研考核方面”“落實中央八項規定精神方面”等5個方面,以及“落實黨中央決策部署調門高、口號響,行動飄、落實差”以及“過度強調留痕管理,把痕跡當政績”等30多個具體表現;提出“廣泛收集作風問題線索”“深入開展作風監督檢查”“扎實開展突出問題專項治理”“開展公眾調查和作風評議”“嚴肅作風問題執紀問責”等5個方面主要措施和5個方面工作要求,形成了明晰的“5+5+5”行動布局[15]。深圳市在作風建設上雖已形成一定的制度基礎,但依舊存在兩個方面的不足:一是其行動邏輯多是以“整治”和“糾偏”為主的負向激勵路徑,而以“培育”“樹立”新風為主的基于專門黨內法規形式的正向激勵尚且缺位;二是推進作風建設的主體較為單一,主要以上級黨組織和黨的紀檢部門為主,在激發社會多元主體參與方面的開拓性不足。

綜上所述,要想鞏固深圳經濟特區建設40年的偉大成就、將特區建設質量推向更高水平,進一步加強黨的全面領導和黨的建設質量是關鍵之道。即要在城市基層黨建和作風建設這兩個試點工作特別關注的領域上下足功夫,要深入結合深圳城市治理的特點和現狀,因地制宜、因時而變地在地方黨內法規制度建設上進行創新探索,充分做到“法規適應”以制定出“立得住、行得通、管得了”的地方黨內法規。

4 適應性探索:深圳首批地方黨內法規制定程序與構建邏輯的創新實踐

按照中央的任務規定、結合地方的發展現狀,深圳首批制定出臺了5部地方黨內法規,即《中國共產黨深圳市街道工作委員會工作規則(試行)》(下稱《街道黨工委工作規則》)、《中國共產黨深圳市社區委員會工作規則(試行)》(下稱《社區黨委工作規則》)、《深圳市社會組織黨的建設工作規定(試行)》(下稱《社會組織黨建工作規則》)、《黨支部書記履行黨建工作職責考核辦法(試行)》(下稱《支部書記考核辦法》)和《建立健全糾正“四風”長效機制規定(試行)》(下稱《長效機制規定》)。從這5部地方黨內法規的制定實踐來看,深圳市委主要在制定程序和構建路徑上作了適應性探索,形成了黨內法規制定程序上的“五項工作機制”以及分別以“特定行為主體”“特定內容事項”為中心的黨內法規構建邏輯。

4.1 黨內法規制定程序“五項工作機制”

黨內法規的效力固然來源于黨員的“認同與承諾”、條文蘊含的“道德主張”以及民主集中制原則所構建的“中央權威和集中統一領導”[16]等,但科學規范民主的制定程序亦是強化黨內法規效力的關鍵性因素。深圳在試點實踐中探索出黨內法規制定程序“五項工作機制”,即立項、起草、審議、解釋、評估。

第一,黨內法規立項階段主要圍繞“基層黨建”和“作風建設”對中央、部委以及地方有關黨內法規成果、指示精神進行系統梳理,以深化對黨內法規制定工作的目標和意義的認識;以基層黨建、作風建設為主題在全市各區、街道、社區及社會組織開展調研;確定黨內法規制定工作方案,方案必須明確黨內法規制定的領導、起草、審議主體及時間進度。制定工作方案實行“雙重”審核,即經市委同意后再報省委審核。深圳此次試點工作方案在提交市委常委會會議審議前,需經過中辦法規局、省委辦公廳兩輪審核把關。

第二,在黨內法規起草階段實行“三步走”策略。在黨內法規起草階段,深圳此次黨內法規制定試點工作同中央黨內法規制定工作一樣,實行了起草主體與審議主體相分離的做法。深圳實施的5部黨內法規中,除《長效機制規定》是由市紀委牽頭起草外,其余4部均由市委組織部牽頭起草,且牽頭起草部門的領導是黨內法規制定工作的直接負責人。“三步走”具體指:第一步是意見征集,即為保證黨內法規的地方適應性,起草前需廣泛征集各級各類黨組織和黨員的意見,尤其是涉及有關單位職責權限和政策措施;對不予采納的意見做必要說明;對需要進一步協調內容,由牽頭起草部門與有關單位溝通;經反復協調仍有分歧內容,交市委黨內法規工作機構提出處理意見,報請市委負責同志審定。第二步是起草部門將征集意見中帶有普遍性意義且行之有效的做法經驗凝練為具體的制度規定。第三步是黨內法規體系內部協調性審查,即當草案內容超出基層黨建、作風建設范疇時,需與中央和省委現行有關黨內法規、規范性文件保持一致;當涉及具體職能部門時,須征得有關職能部門同意。

第三,科學行使黨委黨內法規審議權。雖然黨內法規制定主體對其制定的黨內法規所擁有的權限是多樣的,但是從舊《制定條例》第二十二條和新《制定條例》第二十八條可知,“審議”權是確定黨內法規制定主體的核心權限。《深圳市黨內法規制定試點工作方案》強調,“試點期間制定的黨內法規,原則上由市委常委會會議審議批準”,具體程序是“由市委黨內法規工作機構審核后,經市委同意報省委有關部門把關;通過市委常委會會議審議后,市委辦公廳報市委主要同志簽批,最后備案審查通過后由市委辦公廳按程序公開發布”。該程序體現出如下特點:一是深圳市委進行了兩次審議,中央辦公廳法規局、省委辦公廳進行了全程指導;二是程序前置的“雙重”運用,即省委對深圳市委制定的黨內法規的審查由“法規印發后”前置到“會議審議前”,“備案審查”環節前置于“公開發布”。市委兩次審議和程序前置“雙重”運用的意義在于構建一套有效的沖突規避機制,進而保證市級黨內法規與高位階黨內法規之間的有效銜接、邏輯自洽及優勢互補。

第四,規范黨內法規解釋程序。在深圳制定出臺的5部黨內法規中,其“附則”部分都對各自的“解釋權”作了明確規定。對于解釋程序的啟動主要分為兩種情況:一是根據工作需要對相關條款含義或適用作進一步說明;二是應黨委(黨組)或黨的機關書面請示、請求等作出解釋。但是否對有關請求做出回應,則需市委黨內法規工作機構提出具體意見,報市委主要負責同志審批。審批通過后交由市委辦公廳統一登記,再交牽頭起草部門承辦。起草部門形成解釋草案后,交市委黨內法規工作機構先行審核,再報市委常委會會議審議批準。決定不予解釋的,一般應當在收到請示、請求15日內給予答復。

第五,合力型黨內法規實施評估機制。評估工作不僅是為了反映黨內法規的執行情況與實施效果,更是為了對黨內法規進行修訂和完善,這對于黨內法規行之有效、持續發力起著至關重要的作用。對此,在試點工作之后完成修訂的新《制定條例》第三十六條明確規定,要“對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”[17],體現了中央對黨內法規評估工作的高度重視。而具體到深圳的試點實踐,黨內法規評估是由市委辦公廳會同相關部門實施的,其方式包括翻閱資料、問卷調查、實地調研、召開座談會、個別訪談及論證會等。重點對黨內法規的實施情況、制度設計、實施效果等進行全面評估。評估結果及時報送市委,而后再啟動黨內法規修訂程序,以不斷提升黨內法規的適應性。

總體而言,在深圳試點工作中實行的“五項工作機制”涵蓋了黨內法規制定工作的全部環節。在黨內法規制定過程中,深圳市委通過自身的兩次審議,中央辦公廳法規局、省委辦公廳的全程指導,以及程序前置的“雙重”運用等程序性創新,使得副省級城市和省會城市黨委在高位階黨內法規的執行者和下級黨建工作的制度供給者的角色張力之間尋得了平衡點,從而保證了市級黨內法規與省級黨內法規、中央黨內法規的有效銜接。

4.2 以特定行為主體為中心的黨內法規構建邏輯

《建設意見》強調,“要堅持目標導向和問題導向,按照‘規范主體、規范行為、規范監督’相統籌相協調原則,完善以‘1+4’為基本框架的黨內法規制度體系”[18]。“1+4”反映的是黨內法規體系在內容事項上的宏觀結構,而“規范主體、規范行為、規范監督”則反映具體黨內法規的構建邏輯。“規范主體”強調以特定黨內行為主體為中心,重點規范行為主體的產生、構成、分工及職能;“規范行為”是對特定黨內行為主體履職盡責過程、行為、要求等進行規范;“規范監督”則是規范多個監督主體對特定行為主體的監督行為,是監督合力的規范化呈現。

在深圳的試點工作中,《街道黨工委工作規則》《社區黨委工作規則》《社會組織黨建工作規則》的內部結構基本涵蓋了“規范主體、規范行為、規范監督”三重構建邏輯。以《街道黨工委工作規則》《社區黨委工作規則》兩部黨內法規為例,除去第一章的“總則”和最后一章的“附則”,其主體部分嚴格按照“規范主體”“規范行為”“規范監督”的構建邏輯進行排列。《街道黨工委工作規則》和《社區黨委工作規則》中的第一章和第二章都是按照“規范主體”的構建邏輯進行呈現,重點規范了街道黨工委和社區黨委的職能、委員產生、委員規模、委員分工等。《街道黨工委工作規則》中的第四、五章和《社區黨委工作規則》中的第四章按照“規范行為”的構建邏輯,對街道黨工委和社區黨委的履職盡責行為進行了規范化。《街道黨工委工作規則》中的第六章和《社區黨委工作規則》中的第五章則是按“規范監督”的構建邏輯,重點回應由誰以及怎樣對街道黨工委和社區黨委進行監督的問題。

《支部書記考核辦法》主要按“規范監督”的單一邏輯進行建構,重點是規范考核組對支部書記的監督、考核行為,具體包括考核主體、內容、方式、等次確定及結果運用五個方面。考核的本質是上級對下級的一種監督行為,因而對支部書記的考核“由上一級黨委(黨總支)”組織的考核組實施考核,且“考核組組長由黨委(黨總支)負責人擔任,成員不少于2人”(第五條)。在考核內容上,《支部書記考核辦法》在充分尊重各區間差異性基礎上,一方面以清單的方式明確了6個方面的考核內容,另一方面也可“結合實際制定實施細則”(第九條)。在考核方式上,包括個別談話、述職評議、查閱資料等。考核等次確定實行比例制與一票否決制相結合,前者指被評為優秀等次的支部書記“不超過黨委(黨總支)管轄黨支部書記數量的30%”;后者指被考核的支部書記只要有所列舉的6種情況①六種情況具體包括:(一)履行黨建工作職責不認真的;(二)落實黨建工作任務差距較大的;(三)黨支部組織生活不正常的;(四)黨員教育管理問題較多的;(五)本人存在違法違紀問題的;(六)其他不宜評為稱職及以上等次的情形。之一,就“不能評為稱職及以上等次”(第六條)。在考核結果的運用上,強調將考核結果作為干部選拔任用、評先評優、組織推薦表彰的重要依據,如“擔任或者曾擔任黨支部書記的擬提拔對象或者擬推薦為‘兩代表一委員’人選的,在組織考察時,須充分了解對其履行黨建工作職責的考核結果,作為能否提拔或者推薦的重要依據”(第七條)。

基于對以上四部黨內法規的內在結構分析可知,它們都體現了以特定黨內行為主體為中心的構建邏輯。此外,四部黨內法規在基層黨建和城市治理上具有重大意義,具體表現在三個方面。第一,推動全面從嚴治黨向基層延伸,四部黨內法規都內在地體現了“規范監督”的構建邏輯。第二,從黨的組織法規體系建設來看,作為區委的派出機構,街道黨工委層級長期缺乏足夠的專門黨內法規制度規范,相比而言其上有《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》,其下有《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》;深圳出臺的《街道黨工委工作規則》《社區黨委工作規則》是關于街道黨工委和社區黨委層級組織法規制度建設的先行先試,彌補了黨內法規對中國共產黨縱向組織鏈條覆蓋不足的問題,對推進“1+4”橫向內容分類黨內法規體系中組織法規制度建設具有重要探索意義。第三,針對快速發展的社會組織提出“三同步”“五嵌入”②“三同步”:指民政部門黨委(黨組)應當健全完善社會組織黨建與社會組織登記、檢查、評估等同步落實的協調機制,對新申請成立的社會組織,同步采集黨員信息、同步推動組建黨組織、同步指導黨建工作寫入章程。“五嵌入”:指社會組織業務主管單位黨組織,要結合各自職能和業務工作將黨建工作全流程嵌入社會組織年檢年報、等級評估、換屆改選、購買服務和承接政府轉移職能、評先評優等各個環節。機制,黨組織的覆蓋面和覆蓋質量得到制度性保障。

4.3 以特定內容事項為中心的黨內法規構建邏輯

以特定內容事項為中心制定黨內法規,是中國共產黨黨內法規構建的又一基本邏輯,其特點在于盡可能將參與特定“內容事項”的各行為主體統合于某部黨內法規之中,以求對該“內容事項”的完成作一種全景式呈現。如《中國共產黨黨內監督條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規,其主體內容重點圍繞“黨內監督”“干部選拔”“干部教育”“黨員權利保障”等“內容事項”構建起來。特定“內容事項”的完成是多個行為主體合力的結果,因而以特定“內容事項”為中心的黨內法規構建邏輯必然也會相應地配合“規范主體、規范行為、規范監督”來交替使用。

圍繞特定內容事項構建黨內法規,是黨內法規體系化建設的重要實現路徑,與此同時也是最為復雜的實現路徑,其復雜性主要表現在兩個方面:一是涉及的行為主體多元且形態各異,內容事項的完成是多元行為主體合力的結果,且行為主體既涉及個體形態的黨員干部,又關系到組織形態的各級各類黨組織;二是因行為主體的多元復雜,使得黨內法規的制定、修改往往牽一發而動全身,且成本相對較高。深圳市委在試點工作中制定的《長效機制規定》,主要圍繞糾正“四風”問題這一特定“內容事項”建構起來的,該黨內法規以責任為主線,構建起糾正“四風”問題的“四大”長效機制,即組織領導機制、教育引導機制、監督檢查機制和查處問責機制。“四大”長效機制主要通過“行為主體功能的激發與強化”和“多元主體職能合力”兩種路徑,較為巧妙地處理了因作風建設主體多元復雜性帶來的相關問題。

第一,“行為主體功能的激發與強化”主要用于組織領導機制和查處問責機制的構建。組織領導機制重點在于強調各級黨委(黨組)在糾正“四風”問題上“負總責”,并將糾正“四風”問題工作納入各級黨委(黨組)績效考核范疇。各級黨委(黨組)通過評估、召開專題研討會、建立年度目標、開展專項整治等形式全面加強對本地區、本部門、本單位“四風”糾正工作的領導。黨政有關部門按職責分工強化對糾正“四風”工作的管理和監督。按民主集中制組織起來的中國共產黨,其組織體系具有明顯的“科層”特性,因而“上級要求”成為黨組織體系運轉的重要動力來源。深圳市委把“組織領導”機制作為糾正“四風”問題的首要機制,一方面在于強化各級黨委領導核心作用,落實全面從嚴治黨主體責任;另一方面也是基于對中國共產黨組織結構特性的科學認知。

第二,“多元主體職能合力”主要用于教育引導、監督監察機制的構建。該路徑以內容事項為中心,以多元主體為著力點,推動具體內容事項的貫徹落實。例如,教育機制建設要求各級黨委(黨組)堅持推動反“四風”教育常態化制度化,堅持正確選人用人導向;各級紀檢監察機關要匯集“四風”問題典型案例以強化警示教育;各級組織部門和黨校(行政學院)須將糾正“四風”納入干部教育培訓內容;各級宣傳部門要加強反“四風”宣傳工作;黨員領導干部則要起到先鋒模范作用。

在作風建設上,深圳探索形成的“四大”長效機制,不僅延承以往“整治”和“糾偏”的行動邏輯,以高壓態勢全面清除不良作風;還通過組織領導機制、教育引導機制來幫助黨員干部“培育”“樹立”優良的作風,從而在糾正“四風”問題上實現正向激勵與負向激勵的有機結合。

5 結語

本文提出“法規適應”是黨內法規制定試點工作的實踐要義,它需要試點城市黨委以中央政策要求的“適應性任務”為導向,以地方發展現狀的經驗和問題為“適應性依據”,進而有的放矢地展開“適應性探索”。具體到本輪試點工作,深圳市委嚴格按照中央政策要求、全面結合地方發展現狀,以基層黨建和作風建設為主要內容制定出臺了5部地方黨內法規,其制定程序與構建邏輯不僅充分體現了“法規適應”的實踐要義,更彰顯出深圳探索對于黨建引領城市治理、黨內法規制度體系建設乃至中國特色“治黨-黨治”實踐的創新價值與意義。

首先,從黨建引領城市治理創新發展的層面看,自黨的十八屆四中全會提出將“形成完善的黨內法規體系”確定為中國特色社會主義法治體系的具體目標,黨內法規在全社會范圍內產生的影響便更加凸顯。在以“黨的領導”為根本特征的城市治理體系及治理能力現代化建設過程中,黨內法規的制定與運用愈發成為提升黨建質量、保障黨的領導進而推進城市基層治理創新的重要途徑。深圳實踐彌補了黨內法規在街道黨工委和社區黨委行為規范方面的不足問題以及在健全糾正“四風”長效機制上的缺失問題,切實通過制定問題導向明確、規范主體清晰的黨內法規來提升深圳城市黨建質量、優化黨建引領城市治理創新。

其次,從完善黨內法規制度體系建設的層面看,通過“先行先試”——適時在地方黨內法規的規范內容、制定程序、構建邏輯等方面進行創新是黨內法規體系化構建的重要組成部分。對此,深圳在黨內法規制定程序上創制的“五項工作機制”突出了地方首創特色的探索,它成為規避市級黨內法規與高位階黨內法規間沖突,并促成不同層級黨內法規有效銜接、體系自洽及“點”“面”互補的重要實現機制;而深圳在黨內法規構建路徑上形成的以“特定行為主體”和“特定內容事項”為中心的黨內法規構建邏輯,則為地方黨內法規構建作了開創性探索。更進一步,深圳在以上兩方面做出的創新探索為中央和地方黨內法規制定工作提供了可能性參考,其試點實踐質量與成效也將成為是否進一步落實黨內法規制定主體擴容的重要研判依據,為完善黨內法規制度體系建設積累了重要經驗。

再次,從推動中國特色“治黨-黨治”實踐的層面看,圍繞“法規適應”展開的黨內法規制度體系建設實際上是“治黨”的關鍵意涵。在黨的百年奮斗歷程中,無論多高質量的“治黨”成效都不是黨的建設的最終目的,唯有將“治黨”成效不斷轉化為“黨治”成就、通過高質量黨建推進高水平中國特色社會主義建設才是中國共產黨孜孜以求的目標。因此,必須從“戰略躍升”的高度來理解黨內法規制度體系建設及其相關試點工作,要充分認識到它起始于黨的建設而深化于黨領導下的國家治理,并最終統一于政黨治理與國家治理的主導型互動結構之中。這意味著深圳黨內法規制定試點工作毋庸置疑是推動中國特色“治黨-黨治”實踐的重要嘗試,其適應性探索承擔著提升“治黨”成效并將其轉化為“黨治”成就的先行先試任務,具有重大的政治意義。