城市可持續發展及其對國土空間規劃的啟示

陸維達

（云浮市土地整理中心，廣東 云浮527300）

1 城市可持續發展與國土空間規劃

城市可持續發展通常是指能夠在社會、經濟、生態3個方面獲得較為穩定支撐條件的城市發展模式。最初人們僅將城市可持續發展與城市生態環境的保護聯系在一起[1]，隨著各項研究的不斷深入，學者們開始認識到城市可持續發展還涉及了城市產業發展模式、空間開發強度、產業布局、公共服務設施配套等方面，其大致可以歸納為如下幾點特征：合理的城市密度、多元化的社會功能、節約化的能源消耗等。

國土空間規劃作為一個地區未來空間開發利用的行動綱要級別文件，其制定和出臺將對整個城市片區未來的人口分布、產業布局、生態環境保護等方面的內容起到提綱挈領的作用。鑒于我國一些城市在城市發展的過程中對原本城市周邊的農田、林地、水系產生了很多不利影響，在不斷的城市化過程中，各類近郊農村空間功能發生了根本性轉變的同時，其原有農村的生產和生活方式也發生了翻天覆地的變化，在編制國土空間規劃的過程中，如何協調處理發展與生態、城市與農村等問題，最大限度地提高國土空間的利用率成為擺在廣大專家學者面前的首要問題。本文將以廣東省國土空間規劃工作為例，分析城市可持續發展理念帶給規劃編制過程的一些啟示。

2 國土空間規劃中城市可持續發展發展理念的具體應用——以廣東省國土空間規劃為例

2.1 “多規合一”提升國土空間利用效率

近年來，各級政府部門依據相關法律法規和行業發展需求制定和出臺了諸多行業發展規劃或各類專項規劃[2]。但上述各類專項規劃由于制定部門不同、編制單位不同，極易造成各類專項規劃在國土空間利用中存在較大的差異，最為嚴重的便是城市中某一區塊被不同專項規劃“賦予”了多種不同的功能，導致該區塊在實際使用過程中受到多方阻礙，最終造成國土空間的浪費。廣東省作為我國經濟發展最為迅速的省份之一，國土空間對于該地區的可持續發展起到了至關重要的作用，其在先期的國土空間規劃編制時也發現了諸多專項規劃互相沖突的問題，因此，從2008年開始著手嘗試采用“多規合一”的方式進行國土空間規劃的編制工作，目前已經通過“一張藍圖”“一個項目庫”“一套機制”“一個平臺”（“四個一”）來進一步提升國土空間利用率。

“一張藍圖”便是通過各類空間遙感測量技術對廣東省的國土空間進行全面的“摸底”，并將其繪制成數字化的圖庫，將生態紅線、基本農田控制線、城市綠線、城市增長邊界控制線、產業區塊控制線等最為基本的控制線率先精確定位在數字化底圖中，從而確保上述管控線在今后城市發展的過程中得到有效的保護。其次，將省內各部門編制的專項規劃進行了統一“落圖”，協商解決各類相關規劃方案之間的矛盾之處，從而消除了“多規”造成的國土空間布局的差異性，調劑和優化了大量國土空間，為經濟發展和城市建設提供了支持。

“一個項目庫”是指建立一個覆蓋全省的省市重點項目庫，凡是入庫的各類重大項目都能在土地供應、項目審批時得到優先保障。為了確保入庫項目的科學性和合理性，廣東省省級及各市級政府部門定期或不定期地召開項目評審會，采取專家咨詢、行政把關等形式確保了項目生產的嚴肅性。

“一套機制”是指建立國土空間開發利用前的申報與審核機制，由于廣東各地的城市發展水平略有差異，其機制也應存在一定的地區特色。例如，廣州市在進行市本級的“多規合一”試點時，采用了“市區聯動、三上三下”的舉措，其將整個“多規合一”分為了3個階段：首先，全面摸排全市各類專項規劃之間存在的爭議和沖突；其次，通過優化各類專項規劃來明確實際可優化的建設用地數量、分布位置等關鍵信息；最后，在數字底圖中生成各項規劃的實際管控線，從而實現了全市國土空間規劃的共同編制、共同使用、共同管理的“三共同”。

“一個平臺”是指全面建立適用于“多規合一”的數據庫系統，將多部門各自制定的專項規劃都統一“落圖”在一個數據庫平臺中（見圖1），任何一個部門要使用或調整國土空間的用途和屬性都必須通過該平臺的空間圖斑審查和量化分析[3]，可以有效避免各部門在國土空間使用中由于先后順序不同而造成的矛盾。

圖1 某地國土空間規劃監管平臺

2.2 “全域覆蓋”統籌城鄉協調發展

國土空間規劃的編制不僅涉及城市區域，隨著城市化速度的不斷提升，近郊農村向城市建成區轉化的速度也將越來越快，如若不能對近郊農村區域進行合理的空間規劃，即便是將來其所屬空間全部變成建成區，其空間利用率也將遠遠低于其他同地域的建成區，無法實現城市空間應有的社會和經濟效應。廣東省在國土空間規劃編制時也及時發現了此類問題，其在規劃編制階段充分考慮了城鄉統籌發展的可行性。

1）在廣東省全域統籌了產業、居住、生態等多種空間尺度，并將生態保護空間進一步細分為幾個等級，而建設發展區域也根據所屬區域特征分為城市型、鄉鎮型和村莊型，并分別提出了各自的產業發展、基礎設施配套等規劃要求。

2）針對城市近郊區域在未來數年內將會發生的產業結構、空間用地屬性等內容變化，規劃部門首先根據其所在區域的社會產業結構、經濟發展水平、現有產業布局等要素對其今后的產業發展進行了規劃；其次，在確定該區域今后產業發展方向和空間利用布局后，統籌布局各類基礎配套設施，如給排水、綠地、交通、電力電信、科教文衛等；最后，在統一的網站對規劃內容進行公示，以征求社會各界，尤其是當地村民的意見和建議，并結合相關合理意見對規劃進行適當調整。

3）在對某一近郊農村區域進行國土空間功能調整時，還應關注當地農戶今后的就業問題，適當地在片區產業空間規劃中考慮能夠吸納當地農戶就業的相關產業布局，從而避免出現被征收土地后的農戶重新返貧的問題。

2.3 “數字賦能”強化空間規劃科學性

以往的國土空間規劃主要依靠編制人員和政府行政領導的主觀臆斷，導致對城市產業發展、城市化過程等必要信息的決策不夠科學。廣東省為了扭轉這一不利局面，將原有的城鄉規劃、國土資源、地信測繪等多項國土空間信息數據庫進行了歸集，從而建立了覆蓋全省范圍的跨部門、跨行業、互聯互通的國土空間規劃信息管理平臺，將原本由單一部門進行收集的POI數據、人口熱力、區域交通流量（見圖2）、產業發展布局等基礎數據信息進行了統一錄入，各部門能實時地在該平臺上共享所有數據，最終為國土空間規劃過程提供可靠的數據支撐。同時，多部門間各類數據的共享共聯也大幅提高了數據使用的頻率，提升了政府專項資金的實際效益。

圖2 交通流量分析數據示意圖

在國土空間規劃編制階段，廣東省不少地區從省、市、中心城區等多個層面對規劃編制內容進行自上而下的逐級編制、逐級審查，在編制過程中，往往依據上位規劃所規定的區域國土空間功能[4]，并采用“耦合神經網絡+元胞自動機”的方法模擬城市化過程拓展的主要方向，從而明確今后城市和近郊農村在未來3~5年內發展的邊界，最終提高了國土空間的集約化利用水平，減少了對生態紅線、基本農田等生態環境的破壞。

在國土空間規劃評估階段，充分利用近期開展的“國土三調”成果，并結合衛星圖斑遙感測量、各部門行業發展等數據成果，探索建立了包括城市建設用地空間規劃、城市建成區人口數量和空間分布規劃、城市交通規劃等10類專項規劃數據庫，從而在審查各級別國土空間規劃時首先將上述基本類的專項規劃成果與國土空間規劃進行校核，一旦發現被審查的國土空間規劃中存在有圖斑的重疊，系統立即會進行自動報錯。

為了進一步驗證所編制的國土空間規劃的科學性與合理性，尤其是在針對部分產業園區國土空間規劃審查時，可以利用數據庫模擬錄入各行業相關動態數據，如交通流量數據、市政配套設施容納能力等，并對其成果進行動態模擬評估，從而確保國土空間規劃成果能夠按部就班地推進[5]。

3 結語

綜上所述，城市可持續發展是以生態、社會、經濟為核心，充分協調這三者之間的關系，使其能夠始終保持在“共生共榮”的態勢下，不但要保證生態環境的穩定性，還要大力促進當地社會和經濟的持續發展，為當地居民營造出幸福美好的生活。國土空間規劃作為實現這一宏偉目標的“奠基石”，其在統籌城鄉發展、維系生態平衡、促進產業發展中起到了“領航員”的作用。因此，不僅要在其編制過程中充分應用各項新技術，而且在貫徹落實階段更應做到持之以恒。