城市可持續(xù)發(fā)展及其對國土空間規(guī)劃的啟示

陸維達

（云浮市土地整理中心，廣東 云浮527300）

1 城市可持續(xù)發(fā)展與國土空間規(guī)劃

城市可持續(xù)發(fā)展通常是指能夠在社會、經(jīng)濟、生態(tài)3個方面獲得較為穩(wěn)定支撐條件的城市發(fā)展模式。最初人們僅將城市可持續(xù)發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境的保護聯(lián)系在一起[1]，隨著各項研究的不斷深入，學者們開始認識到城市可持續(xù)發(fā)展還涉及了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、空間開發(fā)強度、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務設施配套等方面，其大致可以歸納為如下幾點特征：合理的城市密度、多元化的社會功能、節(jié)約化的能源消耗等。

國土空間規(guī)劃作為一個地區(qū)未來空間開發(fā)利用的行動綱要級別文件，其制定和出臺將對整個城市片區(qū)未來的人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護等方面的內(nèi)容起到提綱挈領(lǐng)的作用。鑒于我國一些城市在城市發(fā)展的過程中對原本城市周邊的農(nóng)田、林地、水系產(chǎn)生了很多不利影響，在不斷的城市化過程中，各類近郊農(nóng)村空間功能發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變的同時，其原有農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式也發(fā)生了翻天覆地的變化，在編制國土空間規(guī)劃的過程中，如何協(xié)調(diào)處理發(fā)展與生態(tài)、城市與農(nóng)村等問題，最大限度地提高國土空間的利用率成為擺在廣大專家學者面前的首要問題。本文將以廣東省國土空間規(guī)劃工作為例，分析城市可持續(xù)發(fā)展理念帶給規(guī)劃編制過程的一些啟示。

2 國土空間規(guī)劃中城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)展理念的具體應用——以廣東省國土空間規(guī)劃為例

2.1 “多規(guī)合一”提升國土空間利用效率

近年來，各級政府部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)發(fā)展需求制定和出臺了諸多行業(yè)發(fā)展規(guī)劃或各類專項規(guī)劃[2]。但上述各類專項規(guī)劃由于制定部門不同、編制單位不同，極易造成各類專項規(guī)劃在國土空間利用中存在較大的差異，最為嚴重的便是城市中某一區(qū)塊被不同專項規(guī)劃“賦予”了多種不同的功能，導致該區(qū)塊在實際使用過程中受到多方阻礙，最終造成國土空間的浪費。廣東省作為我國經(jīng)濟發(fā)展最為迅速的省份之一，國土空間對于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，其在先期的國土空間規(guī)劃編制時也發(fā)現(xiàn)了諸多專項規(guī)劃互相沖突的問題，因此，從2008年開始著手嘗試采用“多規(guī)合一”的方式進行國土空間規(guī)劃的編制工作，目前已經(jīng)通過“一張藍圖”“一個項目庫”“一套機制”“一個平臺”（“四個一”）來進一步提升國土空間利用率。

“一張藍圖”便是通過各類空間遙感測量技術(shù)對廣東省的國土空間進行全面的“摸底”，并將其繪制成數(shù)字化的圖庫，將生態(tài)紅線、基本農(nóng)田控制線、城市綠線、城市增長邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等最為基本的控制線率先精確定位在數(shù)字化底圖中，從而確保上述管控線在今后城市發(fā)展的過程中得到有效的保護。其次，將省內(nèi)各部門編制的專項規(guī)劃進行了統(tǒng)一“落圖”，協(xié)商解決各類相關(guān)規(guī)劃方案之間的矛盾之處，從而消除了“多規(guī)”造成的國土空間布局的差異性，調(diào)劑和優(yōu)化了大量國土空間，為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設提供了支持。

“一個項目庫”是指建立一個覆蓋全省的省市重點項目庫，凡是入庫的各類重大項目都能在土地供應、項目審批時得到優(yōu)先保障。為了確保入庫項目的科學性和合理性，廣東省省級及各市級政府部門定期或不定期地召開項目評審會，采取專家咨詢、行政把關(guān)等形式確保了項目生產(chǎn)的嚴肅性。

“一套機制”是指建立國土空間開發(fā)利用前的申報與審核機制，由于廣東各地的城市發(fā)展水平略有差異，其機制也應存在一定的地區(qū)特色。例如，廣州市在進行市本級的“多規(guī)合一”試點時，采用了“市區(qū)聯(lián)動、三上三下”的舉措，其將整個“多規(guī)合一”分為了3個階段：首先，全面摸排全市各類專項規(guī)劃之間存在的爭議和沖突；其次，通過優(yōu)化各類專項規(guī)劃來明確實際可優(yōu)化的建設用地數(shù)量、分布位置等關(guān)鍵信息；最后，在數(shù)字底圖中生成各項規(guī)劃的實際管控線，從而實現(xiàn)了全市國土空間規(guī)劃的共同編制、共同使用、共同管理的“三共同”。

“一個平臺”是指全面建立適用于“多規(guī)合一”的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將多部門各自制定的專項規(guī)劃都統(tǒng)一“落圖”在一個數(shù)據(jù)庫平臺中（見圖1），任何一個部門要使用或調(diào)整國土空間的用途和屬性都必須通過該平臺的空間圖斑審查和量化分析[3]，可以有效避免各部門在國土空間使用中由于先后順序不同而造成的矛盾。

圖1 某地國土空間規(guī)劃監(jiān)管平臺

2.2 “全域覆蓋”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

國土空間規(guī)劃的編制不僅涉及城市區(qū)域，隨著城市化速度的不斷提升，近郊農(nóng)村向城市建成區(qū)轉(zhuǎn)化的速度也將越來越快，如若不能對近郊農(nóng)村區(qū)域進行合理的空間規(guī)劃，即便是將來其所屬空間全部變成建成區(qū)，其空間利用率也將遠遠低于其他同地域的建成區(qū)，無法實現(xiàn)城市空間應有的社會和經(jīng)濟效應。廣東省在國土空間規(guī)劃編制時也及時發(fā)現(xiàn)了此類問題，其在規(guī)劃編制階段充分考慮了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的可行性。

1）在廣東省全域統(tǒng)籌了產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)等多種空間尺度，并將生態(tài)保護空間進一步細分為幾個等級，而建設發(fā)展區(qū)域也根據(jù)所屬區(qū)域特征分為城市型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)型和村莊型，并分別提出了各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施配套等規(guī)劃要求。

2）針對城市近郊區(qū)域在未來數(shù)年內(nèi)將會發(fā)生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間用地屬性等內(nèi)容變化，規(guī)劃部門首先根據(jù)其所在區(qū)域的社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局等要素對其今后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行了規(guī)劃；其次，在確定該區(qū)域今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和空間利用布局后，統(tǒng)籌布局各類基礎配套設施，如給排水、綠地、交通、電力電信、科教文衛(wèi)等；最后，在統(tǒng)一的網(wǎng)站對規(guī)劃內(nèi)容進行公示，以征求社會各界，尤其是當?shù)卮迕竦囊庖姾徒ㄗh，并結(jié)合相關(guān)合理意見對規(guī)劃進行適當調(diào)整。

3）在對某一近郊農(nóng)村區(qū)域進行國土空間功能調(diào)整時，還應關(guān)注當?shù)剞r(nóng)戶今后的就業(yè)問題，適當?shù)卦谄瑓^(qū)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃中考慮能夠吸納當?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，從而避免出現(xiàn)被征收土地后的農(nóng)戶重新返貧的問題。

2.3 “數(shù)字賦能”強化空間規(guī)劃科學性

以往的國土空間規(guī)劃主要依靠編制人員和政府行政領(lǐng)導的主觀臆斷，導致對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化過程等必要信息的決策不夠科學。廣東省為了扭轉(zhuǎn)這一不利局面，將原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、地信測繪等多項國土空間信息數(shù)據(jù)庫進行了歸集，從而建立了覆蓋全省范圍的跨部門、跨行業(yè)、互聯(lián)互通的國土空間規(guī)劃信息管理平臺，將原本由單一部門進行收集的POI數(shù)據(jù)、人口熱力、區(qū)域交通流量（見圖2）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等基礎數(shù)據(jù)信息進行了統(tǒng)一錄入，各部門能實時地在該平臺上共享所有數(shù)據(jù)，最終為國土空間規(guī)劃過程提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。同時，多部門間各類數(shù)據(jù)的共享共聯(lián)也大幅提高了數(shù)據(jù)使用的頻率，提升了政府專項資金的實際效益。

圖2 交通流量分析數(shù)據(jù)示意圖

在國土空間規(guī)劃編制階段，廣東省不少地區(qū)從省、市、中心城區(qū)等多個層面對規(guī)劃編制內(nèi)容進行自上而下的逐級編制、逐級審查，在編制過程中，往往依據(jù)上位規(guī)劃所規(guī)定的區(qū)域國土空間功能[4]，并采用“耦合神經(jīng)網(wǎng)絡+元胞自動機”的方法模擬城市化過程拓展的主要方向，從而明確今后城市和近郊農(nóng)村在未來3~5年內(nèi)發(fā)展的邊界，最終提高了國土空間的集約化利用水平，減少了對生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等生態(tài)環(huán)境的破壞。

在國土空間規(guī)劃評估階段，充分利用近期開展的“國土三調(diào)”成果，并結(jié)合衛(wèi)星圖斑遙感測量、各部門行業(yè)發(fā)展等數(shù)據(jù)成果，探索建立了包括城市建設用地空間規(guī)劃、城市建成區(qū)人口數(shù)量和空間分布規(guī)劃、城市交通規(guī)劃等10類專項規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，從而在審查各級別國土空間規(guī)劃時首先將上述基本類的專項規(guī)劃成果與國土空間規(guī)劃進行校核，一旦發(fā)現(xiàn)被審查的國土空間規(guī)劃中存在有圖斑的重疊，系統(tǒng)立即會進行自動報錯。

為了進一步驗證所編制的國土空間規(guī)劃的科學性與合理性，尤其是在針對部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)國土空間規(guī)劃審查時，可以利用數(shù)據(jù)庫模擬錄入各行業(yè)相關(guān)動態(tài)數(shù)據(jù)，如交通流量數(shù)據(jù)、市政配套設施容納能力等，并對其成果進行動態(tài)模擬評估，從而確保國土空間規(guī)劃成果能夠按部就班地推進[5]。

3 結(jié)語

綜上所述，城市可持續(xù)發(fā)展是以生態(tài)、社會、經(jīng)濟為核心，充分協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系，使其能夠始終保持在“共生共榮”的態(tài)勢下，不但要保證生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性，還要大力促進當?shù)厣鐣徒?jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，為當?shù)鼐用駹I造出幸福美好的生活。國土空間規(guī)劃作為實現(xiàn)這一宏偉目標的“奠基石”，其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維系生態(tài)平衡、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了“領(lǐng)航員”的作用。因此，不僅要在其編制過程中充分應用各項新技術(shù)，而且在貫徹落實階段更應做到持之以恒。