堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

郭如才

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，把建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家明確為全面依法治國的總目標(biāo)，要求更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，形成了習(xí)近平法治思想，推動全面依法治國實踐取得重大進(jìn)展。

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，這是習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個重要論斷。關(guān)于什么是法律、什么是法治，習(xí)近平總書記有個形象的說法，即“法就是準(zhǔn)繩。用法律的準(zhǔn)繩去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會生活，這就是法治”。我國是一個有14億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復(fù)雜。黨在這樣一個大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個準(zhǔn)繩、用好法治這個方式。

新中國成立以后，黨對依法治國問題的認(rèn)識經(jīng)歷了一個不斷深化的過程。新中國成立初期，黨在廢除舊法統(tǒng)的同時，積極運(yùn)用新民主主義革命時期根據(jù)地法制建設(shè)的成功經(jīng)驗，抓緊建設(shè)社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎(chǔ)。后來，黨在指導(dǎo)思想上發(fā)生“左”的錯誤，逐漸對法制不那么重視了，特別是“文化大革命”十年內(nèi)亂使法制遭到嚴(yán)重破壞。黨的十一屆三中全會以來，黨把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，始終把法治放在黨和國家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進(jìn)，依法治國取得重大成就。總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，習(xí)近平總書記深刻指出，“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安;什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨”。

黨的十八大以后，我國改革發(fā)展穩(wěn)定形勢總體是好的，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾凸顯，黨風(fēng)政風(fēng)也存在一些不容忽視的問題，其中大量矛盾和問題與有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究相關(guān)。解決制約持續(xù)健康發(fā)展的種種問題，克服部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，維護(hù)市場秩序、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、化解產(chǎn)能過剩、打擊假冒偽劣產(chǎn)品、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障人民民主、維護(hù)社會主義法制權(quán)威和尊嚴(yán)、克服執(zhí)法不嚴(yán)和司法不公，解決人民最關(guān)心的教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房等方面的突出問題，解決促進(jìn)社會公平正義、完善互聯(lián)網(wǎng)管理、加強(qiáng)安全生產(chǎn)、保障食品藥品安全、改革信訪工作制度、創(chuàng)新社會治理體制、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面的難題，克服公器私用、以權(quán)謀私、貪贓枉法等現(xiàn)象，克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，反對特權(quán)現(xiàn)象、懲治消極腐敗現(xiàn)象等，都迫切需要織密法律之網(wǎng)、強(qiáng)化法治之力。

小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。習(xí)近平總書記指出，全面推進(jìn)依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面;推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。正是基于這樣的考慮，繼黨的十八大明確全面建成小康社會奮斗目標(biāo)、黨的十八屆三中全會部署全面深化改革之后，黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國工作作出總體部署。全會強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

黨的十九大后，黨中央成立全面依法治國委員會，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，不斷為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨提供長期穩(wěn)定的法治保障。2020年11月，在中央首次召開的全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識。在統(tǒng)籌推進(jìn)偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想的實踐中，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。

發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革

改革和法治相輔相成、相伴而生，全面深化改革必須發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。我國歷史上的歷次變法，從戰(zhàn)國時期商鞅變法、宋代王安石變法到明代張居正變法，都是改革和法治緊密結(jié)合，變舊法、立新法。

隨著我國改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，改革和法治的關(guān)系需要破解一些新難題。黨的十八屆三中全會明確把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

圍繞著這個總目標(biāo)，十八屆三中全會對全面深化改革作出系統(tǒng)部署，其中許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定。為此，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

正是在十八屆三中全會對改革進(jìn)行總體設(shè)計和部署的過程中，黨中央深刻認(rèn)識到改革和法治是一“破”一“立”，在治國理政中有著不同的作用;認(rèn)識到依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，從而確定了十八屆四中全會的議題。十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國作為主題并作出決定，有其緊密的內(nèi)在邏輯，可以說是一個總體戰(zhàn)略部署在時間軸上的順序展開。習(xí)近平總書記形象地把改革和法治的關(guān)系比作鳥之兩翼、車之兩輪，指出：三中全會決定和四中全會決定是姊妹篇，體現(xiàn)了“破”和“立”的辯證統(tǒng)一。

“鳥之兩翼、車之兩輪”“姊妹篇”，這些形象的說法深刻揭示了全面深化改革與全面依法治國的辯證關(guān)系，即要在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。但是，在改革與法治的關(guān)系問題上，一些人還有一些片面認(rèn)識。有的人認(rèn)為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，現(xiàn)在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路;還有一些人則認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當(dāng)?shù)臏笮裕珊茈y引領(lǐng)改革。對此，習(xí)近平總書記明確指出，這兩種看法都是不全面的。他強(qiáng)調(diào)，要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律;對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協(xié)調(diào)，不能久拖不決;對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革;對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。

在這方面，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革就是一個生動的范例。深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央決策和推進(jìn)的重大政治體制改革，需要在國家機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計上作出重要調(diào)整和完善，涉及憲法修改問題。黨中央決定先進(jìn)行深化國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，全國人大常委會2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省開展試點(diǎn)工作的決定和在全國各地推開試點(diǎn)工作的決定;同時積極準(zhǔn)備和推進(jìn)國家監(jiān)察立法工作。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監(jiān)察法。從推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的過程看，比較好地處理了深化改革和推進(jìn)法治的關(guān)系，貫徹了凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動的執(zhí)政原則。

不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用。因此，在不斷完善國家治理體系的同時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

加強(qiáng)治理能力建設(shè)，很重要的一條就是要不斷提高各級干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進(jìn)度。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，主要是通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動和工作來體現(xiàn)、來實現(xiàn)。

增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識、提高法治素養(yǎng)，首先要解決好尊法問題。只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。經(jīng)過反復(fù)考慮，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上把“學(xué)法尊法守法用法”調(diào)整為“尊法學(xué)法守法用法”，把尊法放在了第一位。他強(qiáng)調(diào)，尊崇法治、敬畏法律，是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的基本素質(zhì)。每個領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認(rèn)識到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。每個領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權(quán)壓法。

在此基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記分別對學(xué)法、守法、用法提出了具體要求，指出：領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭了解法律、掌握法律，系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國特色社會主義法治理論，準(zhǔn)確把握我們黨處理法治問題的基本立場，尤其要弄明白法律規(guī)定我們怎么用權(quán)，什么事能干、什么事不能干，而不能當(dāng)“法盲”。要帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境;謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。要帶頭厲行法治、依法辦事，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到四點(diǎn)。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要接受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護(hù)。

黨的十八大以來，黨中央抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，不斷把社會主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。在應(yīng)對新冠肺炎疫情斗爭中，黨中央堅持在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，依法維護(hù)社會大局穩(wěn)定，有序推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，全國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，我國成為疫情發(fā)生以來第一個恢復(fù)增長的主要經(jīng)濟(jì)體。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，要防范化解前進(jìn)道路上各類風(fēng)險隱患，積極應(yīng)對外部環(huán)境變化帶來的沖擊挑戰(zhàn)，需要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用，不斷彰顯法治促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。