紀檢監察體制變遷中的多元主體關系及演進邏輯

王 冠, 任建明

(1.中國紀檢監察學院，北京 100194； 2.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191)

一、引 言

紀檢監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，中央歷來對此高度重視。進入新時代以來，為適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的需要，黨和國家不斷深化紀檢監察體制改革，重構監督制度頂層設計，強化了黨對反腐敗工作的集中統一領導。本文系統梳理了紀檢、監察、反貪等監督機構設立以來的發展歷程，從制度主義視角，分析了紀檢監察體制變遷歷程中多元主體間的關系及其演進邏輯。

國內外學者對紀檢監察體制的研究由來已久，主要集中在以下幾個方面。一是對紀委的職能定位及其在反腐敗斗爭中的作用的研究。李雪勤[1]、李永忠[2]、邵景均[3]、陳杏年[4]等中央紀委理論工作者對黨的紀檢體制改革及經驗進行了研究;樊鵬[5]基于黨內憲制的視角對中央紀委的政治功能進行了分析。二是對紀檢監察體制發展歷程的研究。張曙[6]整理了中央紀委恢復重建時的歷史;吳美華[7]對紀檢機構的歷史沿革及其職能演變進行了梳理，李成言和莊德水[8]、徐理響[9]、陳自才和陳惠[10]、劉金程[11]、過勇[12]、劉長秋和史聰[13]從不同視角對紀檢監察體制的演變進行回顧與展望。三是對深化體制改革以來形成的紀檢監察新體制的研究。洪宇和任建明[14]、蔣來用[15]、李莉[16]等探討了國家監察體制的歷史演進與制度設計;蒙慧等[17]就“兩委”合署辦公問題進行了研究;劉怡達[18]分析了紀檢監察權的二元屬性;毛昭暉[19]從歷史制度主義視角，分析了監察機關本質屬性和基本職能對監察制度演進的影響。此外，一些國外學者也關注了新時代以來我國的紀檢監察體制改革。Chen Gang[20]認為十八大以來的反腐敗體制改革具有典型的列寧主義風格，Xuezhi Guo[21]探討了紀檢系統的雙重領導體制。這些成果為本研究奠定了堅實基礎，提供了重要參考。

受研究資料的局限，現有國內關于紀檢監察體制變遷的研究,對于官方文件和檔案資料的運用尚顯不足；一些國外關于本議題的討論更給人以隔靴搔癢之感，且有明顯的意識形態偏見。官方文件是政治過程的客觀記錄，如果能被準確地理解，從某種意義上講就是這個時代的歷史。作為一項關于當代政治制度的研究，本文高度重視并系統梳理了相關文獻，并使用了一些“新”材料，從而有一些與既往研究不同的發現。

二、紀檢監察體制的演進歷程

現行的紀檢監察體制是在“政黨-國家”框架下，以中央紀委為核心建立的具有中國政治特色的監督體制。這一體制的形成與發展大致可以歸納為五個機構、四個時期、三條路徑、兩個節點、一條主線。五個機構(按建立時間順序)沿著三條不同的路徑發展，循著一條主線先后在兩個節點上匯合，合而為一。五個機構是中國共產黨中央紀律檢查委員會(中央紀委)、中華人民共和國監察部(監察部)、中華人民共和國最高人民檢察院反貪污賄賂總局(反貪總局)、中華人民共和國國家預防腐敗局(預防腐敗局)、中華人民共和國國家監察委員會(國家監委)。路徑一是黨的系統紀律檢查機關的恢復重建與發展，路徑二是政府系統行政監察機關的成立與發展，路徑三是檢察系統反貪污賄賂機關的設立與發展。節點一是1993年1月，中央紀委與監察部合署辦公。節點二是2018年3月，組建國家監委，同中央紀委合署辦公。不再保留監察部、預防腐敗局，反貪總局檢察官轉隸國家監委。三條路徑先后在兩個節點合而為一，始終循著不斷加強黨對反腐敗斗爭的集中統一領導這一條主線向前發展。改革開放四十年來，在探索具有中國特色反腐敗模式的過程中，紀檢監察體制改革與時俱進，適應了不同歷史時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的需要(見表1)。

表1 紀檢監察體制變遷

(一)改革開放初期(1978年12月至1989年6月)

這一時期，黨的紀律檢查機關和行政監察機關先后復建成立，紀檢工作和監察工作各自探索，黨風廉政建設和反腐敗斗爭在黨的紀律檢查機關、行政監察機關分立合作的體制下開展。

“文化大革命”結束后，1977年8月，十一大黨章，第二章規定設立紀律檢查委員會。1978年12月，黨的十一屆三中全會選出新的中央紀委。中央紀委恢復重建后，立即開始著手組建各級紀律檢查機關。在這一屆中央紀委任期內，國務院各部門基本上建立了紀檢組織，全國90%左右的縣團級以上黨委建立了紀檢機構，形成了比較完善的紀檢機構系統。[22]1982年9月，十二大黨章新增加了“黨的紀律檢查機關”一章，明確中央紀委是黨的中央組織，由全國代表大會選舉產生。

1982年12月，《中華人民共和國憲法》規定國務院領導監察工作，為恢復行政監察制度奠定了法律基礎。[23]1986年12月，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定設立中華人民共和國監察部。1987年7月，監察部掛牌。此后各級人民政府也相繼成立了行政監察機構，加強行政監督職能。

1978年6月，最高人民檢察院恢復重建后[24]742，于1979年8月設立經濟檢察廳[25]325，主管對貪污、收受賄賂、偷稅漏稅等犯罪案件的偵查、預審工作，對下級實施業務指導。1982年，最高檢察院設立二廳，負責法紀檢察廳和經濟檢察廳的業務。[26]由此可見，檢察系統恢復重建伊始就設有反腐敗工作部門。

(二)十三屆四中全會至十五大時期(1989年6月至2002年11月)

1993年1月，中央紀委、監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。[27]這是紀檢監察體制變遷歷程中的第一個重要節點，具有里程碑式的意義。

這一時期，檢察系統的反腐敗機構進行了一系列重要的調整。1989年7月，最高人民檢察院將“經濟檢察廳”改名為“貪污賄賂檢察廳”[24]743，是“針對反貪污賄賂犯罪斗爭的長期性、復雜性采取的重要組織措施，也是實施法律監督的具體體現。”[28]標志著檢察機關將打擊經濟犯罪為主轉向以懲治貪污賄賂犯罪為主。1995年11月，“貪污賄賂檢察廳”更名為“反貪污賄賂總局”[29]，標志著懲治貪污賄賂犯罪工作的正規化和專業化。2000年8月，最高人民檢察院成立的“職務犯罪預防廳”[25]399，是我國首個專門預防國家工作人員職務犯罪的機構。

(三)十六大至十七大時期(2002年11月至2012年11月)

這一時期，紀檢監察體制總體變動不大，在延續既往體制的基礎上局部有微調。2005年，中國加入《聯合國反腐敗公約》后，根據第六條規定，應建立預防性反腐敗機構。[30]為此，中央紀委監察部研提了《關于批準〈聯合國反腐敗公約〉并解決相關重要問題的意見》,建議“設立國家預防腐敗局”。2007年9月，國家預防腐敗局成立(1)2007年5月31日，中共中央、國務院決定設立國家預防腐敗局。中華人民共和國國家預防腐敗局屬于國務院直屬機構，在監察部加掛牌子，局長由監察部部長兼任。，在監察部加掛牌子，屬于國務院直屬機構。

這一時期，檢察系統對承擔權力監督職能的有關機構進行了規范。2005年5月，最高檢將瀆職侵權檢察機構名稱統一為“反瀆職侵權局”(后整合進反貪污賄賂總局)。

(四)十八大至十九大時期(2012年11月至今)

進入新時代以來，中央持續深化紀檢監察體制改革，以適應不斷發展的黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新形勢新任務。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于深化黨和國家機構改革的決定》要求，要推動紀律檢查雙重領導體制制度化、程序化、具體化，強化上級紀委對下級的領導。一是紀檢監察機關實施“三轉”。中央紀委監察部于2013年、2014年對內設機構進行調整，在內設機構、行政編制和領導職數“三不增”的同時，整合了資源，提升了效率。二是中央紀委對下級紀委的領導“兩為主”(2)《黨的紀律檢查體制改革實施方案》(2014年6月30日)：要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，落實查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，強化上級紀委對下級紀委的領導。，即下級紀委主要干部提名考察[31]、查辦案件以上級紀委為主，理順了領導關系并強化了領導權威。三是派駐機構改革取得歷史性突破。落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，履行監督職責，[32]紀委對派駐機構領導實行直接領導“三為主”(3)“三為主”是指，對派駐機構的主要干部提名考察、查辦案件、對派駐機構的考核以上級紀委為主。。四是深化國家監察體制改革。為解決監督和反腐敗工作中力量分散、職責重疊、效率不高等問題，[33]中央決定深化國家監察體制改革。2016年11月，從北京、山西、浙江開始改革試點，[34]為全面推進國家監察體制改革探索經驗。

檢察系統反貪污賄賂總局經過二十多年的發展，已成為我國反腐敗斗爭中不可或缺的重要力量，形成了一支高素質、專業化的檢察官隊伍。2016年1月，最高人民檢察院整合組建新的“反貪污賄賂總局”。總局為副部級單位，內設4個正廳級工作局：一局、二局(反侵權瀆職)、三局(預防職務犯罪)、四局。

根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過機構改革方案，組建國家監委，不再保留監察部和國家預防腐敗局。[35]2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌,國家監委同中央紀委合署辦公。這是紀檢監察體制變遷的第二個重要節點，也是國家反腐敗機構整合為“單頭制”的標志。國家監委成立并與中央紀委合署，將紀檢職能，行政監察職能、預防腐敗職能，反貪反瀆職能，統合到一個新的組織架構中。

三、紀檢監察體制變遷中的多元主體關系

中央紀委恢復重建以來，黨和國家先后成立了國家監察部、國家預防腐敗局，最高檢反貪污賄賂總局等多個反腐敗機構，這些機構在中央紀委的領導和組織協調下分工合作,將黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入。為了進一步加強對反腐敗工作的集中統一領導，中央通過改革把諸多反腐敗機構漸次統合為一，將反腐敗工作領導權牢牢掌握在黨的手中。紀檢監察這一復合體制在變遷過程中受到多重因素影響，反映出相關主體間的復雜關系。

首先，中央紀委是紀檢監察體制的內核,因此，紀委系統自身的變革具有制度上的溢出效應，會對紀檢監察體制變遷產生關鍵性的影響。在紀委系統內部，中央紀委和下級黨組織在紀委領導權上存在著博弈關系。其次，紀委與監察機關的關系變化貫穿體制發展全過程，反映了紀檢系統與行政系統之間就監督體制領導權的博弈。再次，紀委與檢察院在反腐敗工作上的領導與協作關系最終轉變為對反貪機構的吸收合并，反映了紀檢系統與政法系統在反腐敗工作領導權與主體性上的此消彼長。

(一)紀檢系統的領導關系

中央紀委恢復成立以來，紀委系統的領導體制經歷了由“同級黨委領導”、“雙重領導，同級為主”、“雙重領導”到“雙重領導，上級加強”的漸變歷程。中央紀委的政治定位經歷了“黨的工作機構”向“黨的中央組織”的轉變。

中央紀委是黨的中央組織，紀檢系統的領導體制由黨章及相關黨內法規規定。黨章作為黨的根本大法，確立了中央紀委在政治體系中的定位。1978年12月，復建之初的“各級紀委由同級黨的委員會選舉產生，并接受同級黨委領導”，且未明確中央紀委是黨的中央組織。[36]

1980年2月，為加強紀檢工作，根據形勢任務需要，中央同意將省、市、區及以下各級紀委的領導關系，“改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，以同級黨委領導為主”[37]。“國務院各部、委、局黨組紀律檢查組或紀律檢查委員會的領導關系亦采用上述雙重領導的原則。領導關系變動后，紀委主要干部的任免，要征求黨委和紀委的意見。”[37]自此，紀檢系統的領導體制由“同級黨委領導”轉變為“雙重領導、同級為主”。標志著中央紀委開始嘗試加強對下級紀委及派駐機構的領導。紀委系統內實行垂直領導，有利于加強紀檢工作和黨風黨紀整頓工作。

1982年9月，十二大黨章規定，中央紀委由黨的代表大會選舉產生，[38]明確中央紀委是黨的中央組織。黨章還首次明確了紀檢系統的“雙重領導”體制，該領導體制一直保持至十八大時期。

2014年6月，《黨的紀律檢查體制改革實施方案》要求,推動紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，落實“兩為主”。2015年3月，三個《提名考察辦法》[31]的出臺進一步增加了中央紀委在下級機構人事管理上的權重。通過一系列的改革和實踐探索，當前上級紀委對下級紀委實行雙重領導“兩為主”,對派駐機構實行直接領導“三為主”。2017年10月，十九大黨章規定“黨的地方各級紀委……在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作。上級紀委加強對下級紀委的領導。”此次修改明確紀委雙重領導體制中“委-地關系”主次，強化了垂直領導。

(二)紀委與黨委的關系

自1978年紀律檢查委員會恢復成立以來，各級黨委與紀委間關系始終處于不斷調適中。兩者間“復雜、微妙”[39]的關系一定程度上影響了黨風廉政建設和反腐敗工作實效。新時代以來，中央根據形勢任務需要在紀律檢查體制改革中對黨委與紀委關系做了進一步協調，主要體現在兩個方面。

一是領導關系方面。歷次黨章都明確規定了黨委對紀委的領導，但中央以下各級黨委與紀委的領導關系經歷了從初始“同級領導”到當前“雙重領導，上級紀委兩為主”的漸次過渡。二是工作關系方面。黨委與紀委的分工是兩者領導關系的一個具體反映。十二大黨章規定，紀委“協助”黨委開展相關工作；十六大黨章進一步規定，紀委“組織協調”反腐敗工作。進入新時代以來，十八屆三中全會要求，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任……”[32]《中國共產黨黨內監督條例》規定黨委(黨組)要加強對同級紀委和所轄范圍內紀律檢查工作的領導,對同級紀委領導班子及其成員進行監督。[40]十九大黨章將“兩個責任”寫入總綱，并明確紀委是“黨內監督專責機關”，“協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。” 這些規定實際上明確了現階段黨委和紀委在工作中的各自定位與相互關系。盡管黨內法規對黨委與紀委的關系進行了規范，但對該關系的認識不能僅局限于正式文本，而需要結合政治過程中的實際情況來具體分析和進一步理解。

(三)紀委與監察機關的關系

恢復重建四十年來，紀檢監察體制經歷了從“黨政分開”到“黨政合署”，再到新時期“全面融合”[41]的發展歷程。

1980年代初，黨和國家的監督格局是“違反黨紀者有紀委管，違反國法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀者卻沒有一個機關專司監察職能。這在依據憲法健全國家行政體制，充分發揮國家效能方面，是一個缺陷”。[42]因此，國務院領導的行政系統亟需設立行政監察機關。1987年，監察部成立，作為國務院組成部門。1987年10月，十三大要求實行黨政分開，“紀委不處理法紀和政紀案件，應集中力量管好黨紀，協助黨委管好黨風”[43]。中央紀委報告要求：“實行黨政分開原則，集中力量搞好黨風黨紀建設，……黨的紀律檢查工作同政府的監察工作分開。”“把紀檢機關建設成為精干的、高效率的機構。”[44]1988年4月29日，中央紀委副書記肖洪達、監察部部長尉健行在會議上就中央國家機關組建行政監察機構、撤銷紀檢組的工作進行了部署。[45]1988年底，中央國家機關各部門紀檢組撤銷工作基本完成，人員也得到了妥善安排。然而在監督實踐中，存在一些問題。一是由于紀委派駐政府機關的紀檢組和黨組紀檢組撤銷后的后續工作沒跟上，紀檢工作受到嚴重削弱。二是“黨政分開”體制“存在重復調查、重復核查、重復檢查和重復設置辦事機構的問題，以及辦案中互相推諉，甚至無人負責；對行政機關工作人員、特別是黨員領導干部進行政紀、黨紀處分，在程序上不夠協調；不利于發揮監督機關整體作用等”[46]。

1989年6月，十三屆四中全會后，在江澤民同志為核心的黨中央的領導下，黨的紀檢組織和干部隊伍建設得到加強，一度被削弱和取消的紀檢組織陸續恢復建立起來。為進一步適應改革開放新形勢下加強黨風廉政建設和反腐敗工作的需要，1993年1月，中央紀委與國家監察部合署，(4)蘇聯等社會主義國家也實行黨政合署的監督體制。1923年3月，蘇聯實行黨的監察機關與蘇維埃的監察機關合并，列寧同志對此指出，“這種結合是順利工作的唯一保證。”參見：《寧肯少些，但要好些》，載《列寧全集(第43卷)》，人民出版社，1987，第386-387頁。并形成紀檢監察機關領導層交叉任職的人事結構。1992年10月，十四大選舉監察部部長尉健行為中央紀委書記,監察部副部長徐青為中央紀委副書記,監察部副部長何勇、李至倫為中紀委常委。1993年3月，第八屆全國人大召開，中央紀委副書記曹慶澤任國家監察部部長。然而，兩個體量相當的組織在整合上存在相當大的難度,尤其是在涉及領導權的問題上，這種關系更加微妙和復雜。“合署后監察部仍屬政府序列，繼續在國務院領導下工作”[27]，監察部的職權、工作程序及與國務院及其各部門工作關系等仍按《行政監察條例》執行，“監察部領導班子在工作上既對中央紀委常委會負責又對國務院負責”[27]。由于各自的隸屬關系及法理地位不同，合署后的監察系統與紀檢系統之間長期保持著一種微妙的平衡。合署后，紀檢、監察兩套領導班子分別駐東、西院辦公(5)東院指中央紀委機關所在地：平安里西大街41號；西院指監察部機關所在地：廣安門南街甲2號。；中央紀委和監察部分別召開辦公會(6)《關于合署后的監察部開展工作的若干意見》(中紀廳[1993]6號)(1993年3月12日中央紀委第十八次常委會議討論通過)：根據這個精神，就合署后的監察部如何開展工作提出如下意見。一、堅持中央紀委常委會的統一領導，加強重大問題的請示報告。二、健全監察部部長辦公會制度，認真履行職責。積極主動地開展工作，強化行政監察職能。參見中華人民共和國監察部辦公廳：《行政監察工作文件選編(1993—1994)》，中國方正出版社，1995，第387-390頁。；兩套系統保留原有辦公廳(監察綜合室)架構。[47]這種狀態一直持續到十八大時期，“三轉”期間紀檢監察進一步融合。

2018年3月，國家監委成立，與中央紀委合署辦公。國家監委從法理上講是一個全新的國家機關，而非監察部的延續。通過對組織進行全方位的戰略性重構，新時代紀檢監察合署體制使機構與人員實現了全面融合。

(四)紀委與檢察院的關系

我國反腐敗領導體制和工作機制在改革開放四十年的實踐中形成了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制”(7)1996年1月，十四屆中央紀委六次全會，確立了“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”的領導機制。在十五大報告中，進一步將其概括為反腐敗領導體制和工作機制。十六大黨章修訂后，第四十四條規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：……協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”。

人民檢察院是國家的法律監督機關。[48]檢察機關按憲法規定履行法律監督職能，按刑事訴訟法規定行使職務犯罪偵查權，是法定反腐敗機關。參加廉政建設，開展反腐敗斗爭[49-50]曾經是檢察院的一項重要職能和任務,是其接受黨的領導，圍繞黨的中心工作的重要體現。因此，中央紀委與檢察系統在反腐敗工作上形成了一種領導與協作的關系，反腐敗工作成為聯接紀檢監察機關與司法監督機關的紐帶。具體而言，紀委與檢察院之間的協作關系的制度性安排是通過聯合辦案、共同處理腐敗案件來完成的(8)經檢索資料，紀檢監察機關和檢察院在反腐敗協作方面的法律法規及規范性文件主要有9個：《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關建立聯系制度的通知》([88]高檢會(經)字第22號，中紀發[1988]12號)(1988 年11月21日)；《關于檢察機關和監察機關在查處案件工作中協調配合的暫行規定》([88]高檢會(經)字第23號)(1988年12月3日)；《中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料的通知》(中紀發[1989]7號)(1989年9月17日)；《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院、監察部關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》(高檢會[1993]31號)(1993年11月5日)；《中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監察部關于采取有力措施保護執紀執法辦案人員合法權利的通知》(1994年11月21日)；《關于印發〈重大復雜瀆職侵權違紀違法犯罪案件專案調查工作規定〉的通知》(高檢會[2012]5號)(2012年5月21日)；《關于印發〈國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法〉〈國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單〉的通知》(國監辦發[2018]1號)(2018年4月16日)；《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法》；《人民檢察院刑事訴訟規則》(2019年12月2日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第二十八次會議通過，自2019年12月30日起施行)。。在協作中，紀委作為領導者和協調者——“紀委負責前期調查，發現涉嫌犯罪移送司法，檢察機關負責后續調查”[51]。在司法機關審判的公職人員腐敗案件中，檢察機關查處的超過80%，主要是基層公職人員；紀委查處的不到20%，主要是黨員領導干部特別是高級干部。[33]

進入新時代以來，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢變化，整合反腐敗機構的呼聲日漸高漲。為了在這場博弈中爭取更多話語權，2016年1月，最高人民檢察院整合組建新的“反貪污賄賂總局”(副部級)。深化監察體制改革后，紀委與檢察機關的關系也發生了變化。以2018年3月國家監察委員會的成立為新起點，原屬檢察機關的職務犯罪偵查權整合到國家監察機關(9)《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》(2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過)：三、在試點工作中， 暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定……。，原檢察院反貪污賄賂系統的檢察官轉隸監察系統(10)2019年1月11日，十九屆中央紀委三次全會報告稱，省、市、縣監委組建和人員轉隸全面完成后，共劃轉編制6.1萬個、轉隸干部4.5萬人。。由此，紀委與檢察院反貪局之間由領導與協作，轉變為吸收合并。在新的格局下，檢察院更多的是根據憲法法律規定，行使審查起訴權、調查監督權等[52]，并在權力分工、銜接、制衡中實現對監察機關的司法監督。

四、紀檢監察體制變遷的趨勢與特征

(一)紀檢監察體制變遷是中央集權程度的反映

1.隸屬關系

改革開放四十年來，國家層面的反腐敗機構布局由“多頭制”轉為“單頭制”，監督權由分散逐漸集中。紀檢監察體制的變遷是黨務系統和行政系統、政法系統權力邊界的此消彼漲的過程，這種趨勢加強了中國共產黨對反腐敗工作的集中統一領導，強化了紀檢監察機關權威，提升了效率。改革開放至十八大時期，監督權主要在三個系統行使：一是黨務系統的中央紀委行使紀律檢查權，二是國務院系統的監察部行使行政監察權，三是政法系統的檢察院行使檢察權。盡管自1993年起紀檢監察實行合署體制，但監察部仍屬國務院序列，受國務院領導。[27]直至第十三屆全國人大后，隨著國家監委的成立以及監察法的出臺，監察系統才從行政體系中徹底剝離。反貪污賄賂總局是最高人民檢察院的內設機構，屬于政法系統。十六大至十七大大時期，這三個系統分別由不同的政治局常委領導(見表2)。十八大時期，中央政法委書記不再由政治局常委兼任，政法系統在博弈中的話語權明顯減弱。這成為十九大時期對檢察系統反貪污賄賂總局進行整合的前提之一。

表2 紀檢、監察、檢察系統領導條線

2.領導體制

作為紀檢監察體制內核的中央紀委領導體制變化的總體趨勢顯示,中央集權程度明顯增強(見表3)。紀委系統實行雙重領導體制。因而，中央紀委與省級紀委間的“委-地關系”、中央紀委與駐在單位間的“委-部關系”存在調適空間。

表3 紀委委員的中紀委機關工作經歷

1993年合署后，十四屆至十八屆中央紀委與派駐機構的關系上，存在著以誰領導為主的博弈。十八大以來，領導關系開始重構。十八屆中央紀委逐步加強中央紀委機關與地方紀委及派駐機構的人員交流。(11)據中央紀委組織部統計，十八大期間，中央紀委機關人員內外交流達到1 700多人次。2017年10月，十九大黨章規定：“黨的地方各級紀委……在同級黨的委員會和上級紀委雙重領導下進行工作。上級紀委加強對下級紀委的領導。黨的中央和地方紀委向同級黨和國家機關全面派駐紀檢組。紀檢組組長參加駐在部門黨的領導組織的有關會議。”此次修改明確了中央紀委在雙重領導體制中“委-地關系”上的主導性地位。2018年10月，《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》明確派駐機構由中央紀委國家監委直接領導、統一管理。十九屆委員會中32名委員來自地方

委員(含兵團)，其中10名有中央紀委工作經歷，占比31.3%，有顯著增長，這表明十八大后中央紀委將更多的中央紀委機關干部派到地方任紀委書記。十九屆委員會中52名委員來自中央國家部委，有41名是派駐紀檢組長，占比78.8%，為歷史最高，表明“全面派駐”取得明顯效果；其中16名具有中央紀委工作經歷，占比39%，有明顯增長。這表明中央紀委在派駐機構的人事權得到了加強。總體趨勢表明，中央紀委對下級機構的領導在不斷加強，在新的雙重領導體制下，傳統的“塊”型關系已明顯改變，新的“條”型關系還未定型。

(二)新時代紀檢監察體制呈現的結構特征

“黨政關系對中國政治形態內的權力結構具有決定性影響”[53]，黨是領導一切的核心力量。監察權作為一種政治權力關涉黨在政治過程中的領導地位，因此,必須由黨牢牢掌握、集中領導。在“政黨-國家”框架下產生的紀檢監察體制，體現了依規治黨和依法治國的有機統一。在黨中央集中統一領導下，黨的紀檢機關與國家的監察機關合署辦公，受“政黨”與“國家”雙重制度規范，紀檢監察權具有二元屬性(12)有觀點認為，紀檢監察權的二元屬性在合署辦公的體制中，其實是按照“吸納模式”來一體實現的，即基于執政黨領導國家機關的邏輯，將國家監察權吸納進紀律檢查權屬性之中。參見劉怡達：《論紀檢監察權的二元屬性及其黨規國法共治》，《社會主義研究》，2019年第1期，第79-86頁。。在這一體制中，黨內監督是主導性監督，國家監督是黨內監督的延伸和拓展，二者具有高度的一致性和互補性。新時代紀檢監察合署體制的結構主要體現在四個方面。

一是組織結構。深化紀檢監察體制改革以來，中央在“政黨-國家”的框架下，重新構建了紀檢監察體制，其特點在于機構合署，紀法貫通。中央紀委和國家監委是一種相互依存的政治伴生關系，中央紀委是這個體制的內核。一方面，在以黨領政體制下，如果沒有黨的領導，則國家監委的權威性不足；另一方面，如果缺少國家監委，那么黨的意志及紀律檢查權在國家權力體系中的行動空間和行動方式都會受到極大限縮。因此，采用紀檢監察合署體制是構建黨統一指揮、全面覆蓋，權威高效監督體系的必然選擇。

二是人事結構。中央紀委與國家監委主要領導實行兼任雙職——國家監委主任、副主任、委員全部從十九屆中央紀委常委中產生(13)十九屆中央紀委委員產生在先(2017年10月24日)，國家監委委員產生在后(2018年3月21日)；中央紀委書記以及有軍職的中央紀委副書記和常委不兼任國家監委職務；原最高人民檢察院檢察委員會副部級專職委員兼反貪污賄賂總局局長盧希于2017年10月當選十九屆中央紀委委員，2018年3月任國家監委委員，2019年1月當選十九屆中央紀委常委。，監察委員會不設黨組，本質上就是黨的工作機構。[54]反貪污賄賂總局干部轉隸后，按人崗相適原則，充實到機關26個部門，通過與原有干部混合編成以加快全面融合。[55]中央紀委國家監委通過對核心部位人事制度設計以及關鍵環節人事安排，使新的紀檢監察合署體制實現了全面融合。

三是權力屬性。黨的紀檢權和國家的監察權，本質上都是監督權。深化紀檢監察體制改革后，中央重新修訂和制定了一系列法律法規，在調整范圍上，按照“政黨-國家”的邏輯對黨的紀律檢查權和國家的監察權劃出了相對明晰的邊界。盡管這種新方式使監督權呈現出紀法分離的分布狀態，但是在合署辦公的體制下，這兩種權力能夠被一體行使，在內部實現紀法貫通。[33]

四是領導關系。中央紀委國家監委內部的領導關系體現了黨中央對紀檢監察工作的集中統一領導。首先，黨章中并未規定中央紀委書記負責制(14)《中國共產黨章程》(中國共產黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過)僅對中央總委員會書記、中央軍委主席的領導地位進行了規定。第三章“黨的中央組織”，第二十三條：中央委員會總書記負責召集中央政治局會議和中央政治局常務委員會會議，并主持中央書記處工作。……中央軍事委員會實行主席負責制。，中央紀委實行的是集體領導和個人分工相結合的制度(15)《中國共產黨章程》(中國共產黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過)第二章“黨的組織制度”，第十條(五)：黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。——常務委員會集體領導，常務委員會委員各有分工；其次，監察法中明確了黨對國家監察工作的領導，但并未規定國家監委主任負責制；[52]再次，由于國家監委委員同時也是中央紀委常務委員會委員，因此，在分工安排中表現為：“(中央紀委書記)負責中央紀委全面工作；(中央紀委副書記、國家監委主任)協助(中央紀委書記)主持中央紀委日常工作；主持國家監委全面工作；協管……，分管……。(某常委)協調……。(某常委)分管……。(某常委)協助……。”[56]需要注意的是，分工意見中的“負責”是指分工負責，而非明確中央紀委書記在合署體制中的絕對領導權。這種制度安排，一方面保證了紀檢監察合署體制的“權威高效”；另一方面中央紀委書記、國家監委主任形成了一種實質上的相互制約關系，強化了中央政治局的領導權威，體現了黨中央對紀檢監察工作的“集中統一”領導。

五、紀檢監察體制的演進邏輯

(一)管控廉政類政治風險，確保黨的長期執政

當代中國的政黨政治體制是“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制”[57]。這一體制中，共產黨是一黨領導，共產黨與其他政黨的關系不是對抗關系，也不是對等關系，更不是競爭關系，而是一種領導與被領導的關系。[58]由于沒有外來競爭壓力，處于非競爭性政黨體制中的領導政黨及其成員，對政黨外部環境變動而產生的壓力不敏感。這種感知模式一方面容易造成政黨成員思想上僵化保守，行為上不求進取；另一方面也容易導致腐敗與消極腐敗的產生。由于不存在多黨競爭和分權制衡，因此，對于權力的制約只能從體制內尋找解決方法。[59]

腐敗是社會痼疾，歷史經驗表明沒有任何政體能對其免疫。改革開放以來，伴隨著計劃經濟向市場經濟體制的轉軌，黨內不正之風和腐敗現象開始蔓延。黨意識到，如果不能有力地打擊腐敗、有效地控制腐敗，可能產生重大政治風險，將會從根本上動搖黨執政的合法性基礎。因此，黨的主要領導人高度重視黨風建設和反腐敗工作，并將制度建設作為重要的風險管控方式。正是在此背景之下，紀檢、監察及反貪機關應運而生，并在發展過程中不斷調整以適應不同歷史時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的形勢任務。

(二)強化黨對反腐敗工作的集中統一領導

紀檢監察體制改革加強了中國共產黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀檢和國家監察的統一，對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。正如習近平總書記要求的，從機構設置上充分發揮黨領導一切的體制優勢，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的定力和能力，將黨的領導貫徹落實到黨和國家機關履職的各方面各環節。[60]

一方面，反腐敗是事關全局的重大政治問題。中國的反腐敗工作主要是政黨行為，同時附加國家和社會行為，國家和社會行為仍遵循政黨行為展開。[61]因此，承擔了反腐敗重要職責的紀檢監察機關必須是“政治機關”[62]，反腐敗工作必須由中國共產黨集中統一領導。另一方面，紀檢監察體制改革是不斷適應反腐敗斗爭形勢任務的需要。經過多年政治實踐，反腐敗機構多頭并行，令出多門、權責不清、力量分散等問題日益凸顯，已經不能完全適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭新形勢的需要，亟待改革。歷史經驗和政治實踐清楚地表明，行政權力可以層層分包，但監察權力只能由中央獨掌，不容他人置喙。因此，中央著力深化紀檢監察體制改革——成立國家監委，將行政監察機關及反貪機關一并整合，并通過與中央紀委合署辦公的形式，實現全面融合和戰略性重塑。[41]

(三)“三項改革”一體推進，互為表里

紀檢監察工作是中國特色社會主義事業的組成部分，也是黨和國家治理體系的重要組成部分。[63]在黨和國家監督體系中，黨內監督是主體，國家監察是黨內監督的延伸，機構改革是履行監督職責的保障，這就決定了黨的紀律檢查體制改革是“三項改革”的核心與龍頭，國家監察體制改革是拓展和創新，紀檢監察機構改革是配套和保障。

首先，中央以改革黨的紀律檢查體制為起手式，統領牽引，發揮雙重領導體制優勢，橫向上強化黨委對反腐敗工作全覆蓋、全方位、全過程領導，縱向上強化紀委上下級“兩為主”領導關系，確保中央對反腐敗斗爭的絕對領導。

其次，以改革國家監察體制整合資源，創制突破，發揮合署辦公制優勢，形成監督合力，增強監督實效，將所有公權力都納入監督范圍。

再次，以紀檢監察機構改革強力保障、提質增效，建立健全相互制約的內部運行機制，實現“形神兼備”。

“三項改革”互為表里，通過一體推進建構黨和國家監督體系的主干，為推動中國特色社會主義監督制度優勢轉化為治理效能提供有力支撐。

(四)“關鍵時期”的制度變遷

紀檢監察體制變遷是政黨主導的“強制性制度變遷”。以中央紀委恢復成立為起點，我們可以清晰地觀察到該制度變遷路徑上的“關鍵時期”(Conjunctures)。制度發展初期的路徑好比有一個交叉的路口，發展方向并非只有一個。在路口做出的選擇，會對未來產生關鍵性影響。“深黃色的樹林中，一條路分了兩岔，遺憾的是我無法同時去走兩條……”[64]正如在紀檢監察體制的探索過程中，其路徑選擇不只一種可能。但在制度形成的“關鍵時期”，決策者一旦做出選擇，其后的發展路徑就被鎖定，制度必然沿著此時確定的大方向不斷自我強化。分析表明，改革開放以來的紀檢監察制度變遷歷程中有兩個“關鍵時期”。

黨的十三大時期是紀檢監察體制變遷的第一個“關鍵時期”。首先，喬石同志同時擔任中央政法委書記、中央紀委書記。這種安排實質上是通過一位領導同時協調紀檢、政法兩大系統，從而建構起“紀法銜接”的模式。當時，有人主張紀檢和政法部門“聯合辦公”，共同處理違紀違法案件。喬石同志對此指出：“國家司法部門、黨的紀檢部門各司其職，不能合在一起。”[65]其次，紀檢監察制度設計受到這一時期“黨政分開”要求的直接影響。因而，國務院成立監察部，負責行政監察工作。在實際運作中，實行黨的紀檢機關、行政監察機關分開，各負其責的工作模式。監察部成立后“和中紀委、法院、檢察院、審計署的關系都很密切，職責劃分與工作展開等領域存在非常密切關聯性”[66]，有關方面還就監察部與審計署合署辦公進行過構思(16)《關于印發肖洪達、尉健行同志講話的通知》(監辦發[1988]8號)(1988年5月17日)，《尉健行同志在中央國家機關組建行政監察機構、撤銷紀檢組會議上的講話》(1988年4月29日)：(三)對于有些部門提出監察和審計機構合署辦公的問題，我們感到，雖然監察與審計都是監督部門，在業務上有一定的聯系，但職能不一樣，承擔的任務也不盡相同。因此，監察部和審計署的派出機構，原則上應該分開。一方設派出機構，另一方設內設機構的個別部門，如果分設確有困難，經與監察部、審計署同意，也可考慮合在一起。參見中華人民共和國監察部辦公廳：《行政監察工作文件選編(1988)》，地質出版社，1989，第321-332頁。。這種體制構思實質上是在行政系統內部進行整合。然而，中央最終研究決定從1993年起實施紀檢、監察合署體制，即“黨政二元一體”結構。這一重要決定，鎖定了其后幾十年紀檢監察體制的基本路徑。該體制的一個重要的特征就是領導權并非“單頭制”，而是民主集中式的“雙頭制”。

十八大時期是紀檢監察體制變遷的第二個“關鍵時期”。時任中央紀委書記的王岐山同志主導的強力反腐掃蕩了體制內的腐敗存量，極大地強化了中央權威；通過“三轉”徹底整合了中央紀委監察部機關。這些舉措為紀檢監察體制改革奠定了基礎。十九大報告指出，中國特色社會主義最本質的特征是黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是黨的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨領導一切的。[67]為進一步加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，紀檢監察體制改革持續深化，成立國家監委，實行的紀檢監察合署體制，實現了機構、職能、人員的全面融合和戰略性重塑，有效解決了反腐敗工作政出多門、力量分散等問題。

六、余 論

改革開放以來，紀檢監察制度變遷呈現出明顯的間斷平衡性特征(Punctuated Equilibrium)。間斷平衡理論(17)關于生物進化的突變理論。1972年由古爾德(Stephen Jay Gould,1941-2002)和埃爾德里奇(Niles Eldredge,1943-)在《間斷平衡:代替種系發生漸進主義》中提出。強調生物的進化是漸變與突變、連續與間斷的統一。參見大辭海編輯委員會：《大辭海(哲學)》，上海辭書出版社，2009，第737頁。認為，長時間的只有微小變化的穩定或平衡被短時間內發生的大變化所打斷，也就是說，長期的微進化之后出現快速的大進化，漸變式的微進化與躍變式的大進化交替出現。[68]鮑姆加特納(Frank R. Baumgartner)和瓊斯(Bryan D. Jones)首先將間斷平衡理論應用在社會科學研究領域。歷史制度主義對制度變遷的解釋最初來自于克拉斯納(Stephen D. Krasner)提出的斷裂均衡模型。[69]奧倫(Karen Orren)和斯科隆內克(Stephen Skowronek)關注制度變遷的內部因素、制度形成的異步性、制度漸變的可能性等，對斷裂均衡理論的局限性進行了彌補。[70]歷史制度主義研究制度與環境的關系、制度與觀念的關系、正式和非正式制度的均衡，使用路徑依賴及鎖定和制度的存續與斷裂等框架，對制度變遷中的特性加以分析。

以此視角觀之，紀檢監察制度變遷的內在邏輯是連續的，但在“關鍵時期”(18)楊光斌認為制度變遷中有常規時期和關鍵時期之分，而常規的制度變遷樣式都是由關鍵時期所確立的制度而決定的。參見楊光斌：《諾斯制度變遷理論的貢獻與問題》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2007年第3期。受內外部因素的影響，使制度產生階躍式變化。紀檢監察制度的演進是在黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢、領導人的政治意志與決斷、多元主體博弈、路徑依賴等諸多因素共同作用下的結果。改革開放以來，歷次紀檢監察體制改革明顯呈現出權力集中、權限擴大的趨勢。當前，紀檢監察機關已經整合成為一個具有極高政治權威的“單頭制”(19)根據反腐敗機構的數量，將各國的反腐敗體制劃分為“單頭模式”“多頭模式”的方式為學界普遍采用。參見任建明，張君翼：《中國反腐敗機構改革研究——基于中國香港和中國內地間的比較》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2016年第1期；過勇，潘春玲，宋偉：《“十八大”以來我國紀檢監察機關的改革路徑及成效分析》，《國家行政學院學報》2018年第5期。反腐敗工作領導“超級機構”。監督權的高度集中加強了中國共產黨對反腐敗工作的集中統一領導，提升了紀檢監察機關的權威和運作效率，適應了新時代“全面從嚴治黨”重大戰略部署和反腐敗斗爭需求。正如歷史的發展不會停滯，紀檢監察制度的演進也會與時俱進、常演常新。