為加強犬的防疫管理工作 提供有力法制保障
—— 新修訂的動物防疫法相關內容解析

藺 東 萬 強 徐 一 張志遠

萬強，全國畜牧總站，100125；

徐一、張志遠，通信作者，中國動物疫病預防控制中心，100125）

《中華人民共和國動物防疫法》由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議于2021年1月22日修訂通過，并于5月1日起施行。動物防疫法在保障養殖業生產安全、動物源性食品安全、公共衛生安全和生態環境安全方面具有重要作用，堪稱動物防疫工作的基本法。此次修訂，以保障公共衛生安全和人體健康為根本出發點和落腳點，健全完善了多項動物防疫制度，特別是在強化犬的防疫管理方面有很多制度創新，為加強動物防疫工作提供了更加有力的法制保障。

縱觀此次動物防疫法的修訂，關于犬的防疫管理方面的制度規定，既是社會各界關注的熱點和焦點，更是法律修訂的重點和亮點。筆者對相關內容進行了梳理歸納，在此做一解析。

新修訂的動物防疫法公布后，社會各界和新聞媒體最關注的點可能就是犬的防疫管理，一些新聞標題就是“5月1日起，出門遛狗要拴繩！”這也從一個側面反映了社會公眾對犬管理的高度關注、以及希望國家強化管理的熱切期盼。這次修訂，狂犬病防疫管理首次入法。在整部動物防疫法里，針對某種疫病的防疫管理做出具體規定，這是唯一一處。

為什么要做出這樣的法律規定和制度設計呢? 簡而言之，養犬管理事關每位群眾的身體健康和切身利益，法律層面應當作出相應規定，規范養犬行為。

隨著經濟社會發展和人民生活水平的提高，近年來我國城鄉地區犬的飼養數量不斷增加，初步統計已達5000萬頭，二線城市和青年群體犬的飼養量大幅增長，犬傷人、致死事件時有發生，給受害家庭造成永久傷痛，甚至引發社會熱點事件，人民群眾高度關注。在養犬管理方面，我國的法律規范比較欠缺。雖然一些地方也出臺了養犬管理的地方性法規或規章，但大多存在立法層級低、管理脫節等問題。2020年動物防疫法修訂草案兩次向社會公開征求意見時，很多意見都是要求加強犬的管理的，將犬的防疫管理早日納入法律框架的呼聲很高。立法機關會同有關部門廣泛征求意見，經過認真研究、統籌考慮，專門新增一條，將群眾反映強烈的犬的防疫管理納入法制化軌道，及時回應了社會關切。

我國城鄉間、不同地區間經濟社會發展水平差異很大，情況千差萬別。養犬問題事關群眾切身利益，是百姓身邊事、自己的事。養犬管理職責主要在地方人民政府，同時也需要人民群眾、群眾性自治組織、社區、社會組織等各方共同參與。綜合考慮各方面情況，對養犬管理建立多層次的法制保障體系，由國家層面做出基本規定，地方根據實際制定具體管理措施，應該是比較合適的。因此，修訂后的動物防疫法從防控狂犬病傳播這個角度切入，針對犬的免疫接種、信息登記、戶外活動管理、流浪犬控制、農村養犬管理等重點環節，做出基本規定，明確總體要求，并授權省、自治區、直轄市制定犬防疫管理的具體辦法。

動物防疫法中關于犬的疫管理的規定，主要集中在第二章第三十條。這一條用五款從不同層面闡述了犬的防疫管理的相關規定，每款都是制度創新，每款要求都很明確。

第一款，單位和個人飼養犬只，應當按照規定定期免疫接種狂犬病疫苗，憑動物診療機構出具的免疫證明向所在地養犬登記機關申請登記。

抓好犬的免疫，是防控動物狂犬病最重要的措施，是犬的防疫管理的關鍵一招。對這項規定，應把握好幾點：一是犬的全面定期免疫。對犬進行狂犬病疫苗免疫是飼養者作為動物防疫主體的法定義務和社會責任。不論是城市、還是農村地區飼養的犬，都應按規定定期免疫接種狂犬病疫苗。二是診療機構承擔免疫工作。動物診療機構作為專業動物防疫機構，承擔犬的狂犬病免疫工作，并對免疫犬出具免疫證明，免疫證明須載明犬主、犬、疫苗批號、免疫時間、免疫操作人員等信息。三是犬憑免疫證明登記。有效的免疫證明是犬登記的前提條件。飼養者應當憑有效免疫證明到所在地養犬登記機關登記。養犬登記機關應對免疫證明進行查驗，對未免疫或無有效免疫證明的犬不予登記。

本次修訂的一個重要特點是，對義務性、禁止性條款，在法律責任中均明確設立了罰則。需要指出的是，對不正確履行犬的免疫接種義務的、動物防疫法在修訂時專門設定了相關的法律責任，增加了對相關違法行為的處罰措施。動物防疫法第九十二條第三款規定，對飼養的犬未按規定定期進行狂犬病免疫接種的，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門根據不同情形采取責令限期改正、罰款、代為處理等措施。通過強化相關法律責任，進一步壓實了飼養者在犬的防疫工作中的主體責任，有效增強了法律的權威性和震懾力，為查處相關違法行為提供了有力的法律武器。

第二款，攜帶犬出戶的，應當按照規定佩戴犬牌并采取系犬繩等措施，防止犬傷人、疫病傳播。

近年來，出門遛犬不拴繩等不文明養犬行為多次引發社會熱點，甚至給人民群眾造成人身財產損害。為了倡導文明養犬，動物防疫法規定攜帶犬出戶時，犬主應當為犬佩戴犬牌、系犬繩，在戶外活動期間有效控制犬，這樣既可以避免與染疫犬、流浪犬以及攜帶狂犬病病毒的野生動物接觸，又能防止犬傷人、傳播疫病，還可以幫助走失犬及時找到主人，減少流浪犬。考慮到養犬管理職責主要在地方人民政府，這里的“規定”是指地方性法規規章的有關規定，國家層面不宜作出具體規定。因此，對違反本款規定的情形，動物防疫法在法律責任部分并未設置相應罰則。各地養犬管理部門可根據地方性規定進行處罰或處理。

第三款，街道辦事處、鄉級人民政府組織協調居民委員會、村民委員會，做好本轄區流浪犬的控制和處置，防止疫病傳播。

本款從動物防疫角度出發，明確了流浪犬控制的相關責任主體。流浪犬的控制和處置，責任在基層政府。犬是狂犬病易感動物，流浪犬是狂犬病傳播鏈中的重要一環。對城鄉地區發現的流浪犬均應及時收容，適當控制，妥善處置。各地在貫徹落實動物防疫法過程中，也要積極探索建立流浪犬管控的新機制。

第四款，縣級人民政府和鄉級人民政府、街道辦事處應當結合本地實際，做好農村地區飼養犬的防疫管理工作。

加強農村犬的防疫管理，對做好全國狂犬病防控工作至關重要。根據第四款規定，農村地區飼養犬的防疫管理職責，明確由縣鄉人民政府和街道辦事處承擔。我國農村地區養犬比較普遍，很多犬都是自行出戶活動，流浪犬數量較多，是狂犬病多發區域。我國地域遼闊，不同地區間經濟文化差異較大，農區、城郊區犬的飼養防疫情況各不相同。因此，本款要求縣鄉級人民政府、街道辦事處結合實際，研究制定科學合理的防疫政策措施，依法做好農村犬的防疫管理工作。

第五款，飼養犬只防疫管理的具體辦法，由省、自治區、直轄市制定。

這一款是授權省級制定犬的防疫管理具體辦法。關于這一款，可以從兩個方面來理解。一是養犬管理職責主要在地方人民政府，由地方根據當地實際制定具體管理辦法，更合適也更合理。據統計，目前已有11個省份和105個設區市制定了130多部養犬管理的地方性法規、政府規章，各地管理措施也不盡相同。通過地方立法，可以充分考慮本地區社會生活和管理實踐，對犬的防疫管理作出針對性、可操作性更強的規定。二是通過授權立法對地方提出了明確要求。目前法律已對犬的防疫管理作出了基本規定，各省、自治區、直轄市應當加快地方立法進度，根據動物防疫法規定和本地區狂犬病防控需要，抓緊研究制定飼養犬防疫管理的具體辦法。

法律的生命力在于實施。制定實施一部好的法律，對于加強動物防疫活動管理、做好動物防疫工作將發揮重要作用。有關部門和廣大從業者、社會公眾應進一步做好動物防疫法的學習宣傳，準確把握法律的基本規定和精神實質，自覺依法規范自身行為，真正做到準確釋法、全面普法，嚴格執法、全民守法，確保法律有效落地實施，為規范犬的防疫管理提供堅強有力的法制保障。