國土空間規劃視角下的離島村莊規劃編制思路與發展探究
——以平潭綜合實驗區大練島漁限村為例

吳瀚哲

(福建省建筑設計研究院有限公司 福建福州 350001)

0 引言

近年來，“三農”問題是我國全面建成社會主義現代化強國、全面建成小康社會的重要攻堅對象。根據十九大提出的鄉村振興戰略，從國家《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》到福建省《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》，均強調了該戰略的重大意義與要求。福建省內的平潭島作為全國第五大島，素有“千礁島縣”之稱。全縣境內主島之外有名稱的離島126個，這些島嶼上分布著各有特色的村莊。漁限村作為保護開發特色類離島村莊，依據《福建省村莊規劃編制指南(試行)》與《福建省農村人居環境整治技術指南》，從國土空間規劃的視角，探索村莊各規劃要素的“多規合一”、產業振興的統籌引導、人居環境風貌的改善提升等內容。為此理論與編制實踐相結合，延伸總結大多數發展相對較為落后的偏遠離島村莊，在新時期新政策下編制村莊規劃，無疑具有積極的意義。

1 平潭離島村莊的概況及特征

1.1 平潭離島分布

平潭為我國第五大島，福建省第一島。陸地總面積371 km2，主島海壇島251 km2，周邊離島分布主要為群島形式。較大的離島，例如主島西北向的嶼頭島、北部的大練與小練島、東北部的大東庠島與小庠島、南部的草嶼島與塘嶼島等，距離福建沿海陸地平均11 km。

1.2 漁限村概況

村莊位于平潭北部蘇平片區大練島內西側，戶籍人口1725人，村域面積約245.23 hm2。村莊三面環海，村域內東西空間為山體林地，中部呈現谷地，南北各有一處海灣稱為前澳與后澳，村莊主要居民點坐落在中部區域，耕地圍繞居民點向南北延展。整體空間概括為“環境優良山海間，林多田少保護地，集中建設聚落小”，如圖1所示。

圖1 大練島西側漁限村周邊環境

基于祖先的選址智慧與生產生活方式，整個村莊的“三生”空間數十年間變化甚微。作為平潭將來的北部門戶、大練島的橋頭堡，漁限村依托自身所處空間區位、原生態的風貌景致與淳樸的人文底蘊，借助350年來“慢更新、守形制”這種宗族集體營造的村落空間格局，結合其生活生產過程中展現出的對海島生態資源的敬畏之情，正是平潭周邊離島村莊的普遍寫照。這也使得漁限村可以作為離島地域村莊在村莊規劃編制中的一個代表。

1.3 平潭離島資源特征

海島風光、灘灣沙景、珍奇物種、海蝕地貌和山地森林等景觀特色，是大多數人們對離島的美麗憧憬。離島村莊主要資源包括以沙岬、海水、田林、山峰及古村為主的特色觀光度假旅游資源；以海生物、地質、氣象及海洋能源為主的科普科研資源；以海防、航海探索、族群遷移及地區信仰為主的海洋文化資源。這些均是平潭離島村莊的優勢資源特征，但不可回避的是，離島也存在明顯的劣勢與不足，主要體現在以下兩方面：

一是自然資源短板。主要表現在海島生態環境脆弱，易改造難維養，環境承載力與韌性較差。其往往因人類活動或自然災害造成不可逆轉的損害或退化。同時海島在地資源匱乏，導致規劃易而落地難，對比陸地建設和保護行為的成本存在較大差異。制定在地資源利用與保護的計劃，也是海島村莊可續發展的重中之重。

二是社會資源短板。其主要體現在村莊勞動力短缺，大量的青壯年因村莊發展的局限而外出務工，使得村莊缺少生命力，導致空心化與老齡化。并且這些海島村莊也因社會關注度不足，缺少乃至喪失了很多政策與社會機會的傾斜，使得邊緣的村莊更加沒有發展的抓手。此外，因當地土地等環境特征的簡單性，村莊經濟產品大多較為單一，市場競爭力不足，村民收入受到影響。

雖然平潭離島大多村莊具有鮮明特色，區域資源具備農業與旅游產業發展的基礎，但離島村莊的發展需要更多的資源，如人力、物力及財力成本，導致村莊難有質與量的更新與變化。

2 國土空間規劃對離島村莊規劃編制的指導意義

以漁限村為代表的離島村莊規劃編制，可承接上級國土空間規劃確定的內容要求與采用的技術、方法路徑，從中提取并落實對村莊規劃編制有效、有用的8個方面指導內容。

2.1 承接本島與離島功能，明確村莊發展定位

通過充分對接上位及相關規劃，平潭是大陸唯一具有“綜合實驗區+自貿試驗區+國際旅游島”三區融合、閩臺合作與國家對外開放兩窗口政策疊加的優勢地區，是承接大陸與臺灣雙向經濟輻射的地區，更是一帶一路戰略的重要節點。在全國唯一的對臺綜合實驗區、全國第二個國際旅游島的框架下，大練島應積極發展以海絲文化復興+海島養生養老旅游兩大功能的“海絲康養生態旅游島”。

圍繞主島“一島兩窗三區”戰略定位與離島泛旅游概念功能，從宏觀層面，打造新時期海西濱海旅游產業的標桿海島特色目的地；從中觀層面，為平潭北部片區山地岸線提供新的旅游產品，延展旅游路線，豐富客群種類，以促進平潭島北部片區經濟發展，平衡區域產業結構；微觀層面，作為橋頭堡村莊，承擔前段凝聚、配套、展示等功能。發展的3個層面如圖2所示。漁限村的發展定位為：以海島旅游為特色，具有平潭傳統建筑風貌的海島漁村。應主打平潭北部海島旅游服務中心驛站、海絲文化(沉船遺址)品牌村、嵐島海洋活動載體村三大功能。

2.2 從村莊所處離島區域確定村莊保護與開發格局

堅持生態優先，保護開發的理念。對接原大練鄉總體規劃中，資源環境承載力分析與建設開發適宜性評價。大小練島生態保護重要與極重要區面積共1142 hm2，占大小練島面積(含周邊部分海域空間)的87.6%，大部分區域生態環境敏感性強，保護重要性高；而建設開發適宜性分析中適宜區1018 hm2，占大小練島面積(含周邊部分海域空間)的78%。綜合兩者分析，結合生態控制分區，形成大小練島“岸線地質修復、北部嚴格控制、中部生態屏障、南部集中建設”的四層由北往南平行嵌套保護開發格局[1]。

在此基礎上，針對漁限村細化相應國土空間評價內容，如圖3所示。最后確定村莊“南北雙帶，東西兩屏，特色兩核”的生態保護格局，如圖4所示。

圖3 村莊國土空間適宜性評價

圖4 村莊生態保護格局

2.3 堅持邊界管控及指標管控的底線思維

在第三次全國國土調查、土規建設用地管控分區等各相關管控要素數據的整合、梳理的底圖底數基礎上，通過多規合一工作，研究矛盾圖斑并制定相應沖突處理原則。規劃落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線(離島村莊涉及海域的還需要確定海域管控線)。

以底線思維確定村莊人口容量與建設空間規模。由于平潭當地政策不允許增加宅基地，因此離島村莊村民建設用地仍然是基于存量，做減量規劃。

2.4 為重要項目落地提供保障

規劃通過承接國土空間開發保護目標，對接平潭地區新一輪五年發展計劃，梳理地區發展建設任務。離島村莊村域內涉及到的重大基礎設施項目(如平潭公鐵二用大橋、大練環島路)、重點產業發展項目(主要是第三產業，如康養項目)、特色公共文化服務設施項目(如沉船博物館)，均應制定可落地、可實施的用地圖斑及約束性指標，如圖5所示。在村莊規劃層面，助力村莊內空間與指標的有效分配，注意空間形態的有序組織。

圖5 村域內重要項目批建情況對接

2.5 優化資源要素分配，采用彈性與剛性結合之法

村莊的發展應營造完善的公共空間與公共服務功能。圍繞村莊中部大型宗祠建筑內外空間，規劃如活動中心、健身場地等文體科技功能。規劃新建村委會也需要包括日常需求的醫療衛生、文化服務、管理等功能；優先布點“近而不進”覆蓋全境的設施布局，從給排水、電力通信設施之間或場地空間之間的避讓統籌方面，考慮村莊有限資源要素的分配[2]。漁限村通過村委及村民共同商議，預留1.5%建設用地共計4600 m2作為村莊發展留白用地，以應對村莊未來自身居住、配套和旅游服務功能的落地；同時規劃優化土地結構，將騰退用地指標供應到服務設施與公用設施，以提升村莊品質，為生產生活服務。

2.6 強化生態治理修復與制定保護政策

堅持山水林田湖草生命共同體的理念、陸海統籌的原則。漁限村從用地整合度、生態基質完整度、地質土壤完整度、生態廊道連通性、耕地資源利用水平、陸地和海洋生態環境質量等進行綜合評價，明確治理修復方向，如圖6所示。

圖6 國土綜合整治與生態修復綜合評價

村莊目前主要問題是海洋生態環境質量較差。因近海養殖污染導致海水水質變差，存在一定范圍的海岸線侵蝕和蘆葦濕地灘涂破壞情況。應采用物理及生物的修復方法對近海養殖污染區進行修復。蘆葦濕地則是通過規劃公園后，發揮當地政府與村民的主動性共同監管。還可利用沙灘工程養護及岸線防護工程等多項措施，對侵蝕岸線進行修復。通過增施有機肥改良土壤，合理增施氮肥和鉀肥，進一步提高農產品品質。

2.7 重點考慮災害應急機制

海島村莊防災，可考慮應急防災與常態防相結合的方式。因海島內部路窄房舊屋密，因在各村莊內，建議配置村民消防隊伍與應急消防器材，消防水源可用地下水或雨水收集進行儲備。將村莊公共設施作為抗震重點防設目標，對其進行定期檢查；梳理村莊逃生通道與路徑，村莊規劃多處避難點，多位于空曠地與綠地田中，確保盡快盡短疏散與救護；加強防洪排澇及防臺風措施，按照要求對山地截洪引流渠、村內水渠及海堤漁港場所進行改造與提升；完善防風基干林北側沙灘澳口的建設；加強村莊用水用電安全，對農村“蜘蛛網”進行改造以提升防災能力。

2.8 建立規劃實施保障機制

整體秉承有據可循、依法依規辦事、動態管理、獎懲并行的措施。規劃編制成果分為管理版與村民版。村民版為宣傳圖冊，針對后澳蘆葦濕地的保護利用、北岸前澳沙灘的垃圾處理、牛智山的綠化保護、村莊用地及服務設施布點、產業發展計劃等村民關心的核心問題，用直白簡練的文字與圖片進行說明展示，以求做到村民清楚，基層宣傳到位的目的。同時將規劃成果制作數據庫，與管理版一并作為后續規劃銜接管理的直接依據。

3 平潭離島村莊發展的機遇與出路

以漁限為代表的離島村莊，縱使在物質環境層面具有其特殊性短板，但仍可通過政策、外部資本及村莊自身主觀能動性進行突破發展，尋找增長極，打造自身特色，概括為以下9個方法。

3.1 提出村莊形象定位，合理尋找宣傳與推廣渠道

漁限村作為保護開發特色村莊，提出“山海宜境，閑趣島居”的形象定位(宣傳口號)。并且依托平潭公鐵大橋的通車，大練島匝道口計劃增設形象宣傳標識，并規劃一處社會停車場用地。把村莊按照地區橋頭堡、海島門面的高度進行打造。要緊緊借助跨海大橋與蘇平片區石牌洋、北部廊道等網絡熱點地區聯動宣傳；積極推廣“農村數字+”等新技術，將村莊優勢特色借助網絡短視頻、平潭旅游官媒及其他自媒體平臺進行傳播。

3.2 重視交通基礎設施建設，提升可達性

“離島”狹義上是指遠離大陸的島嶼，廣義上可指遠離主體發展區的獨立功能區域。因為相對隔離，“離島”與主體發展區有不同的對外聯系方式、不同的內部交通組織[3]。

對離島村莊的發展來說，最重要的無外乎出行交通的運量與運輸方式。目前，新建平潭公鐵二用大橋將長嶼島、小練島、大練島與平潭本島，大練島內設置了海島群唯一一處高速互通口，距離漁限村900 m。這一區域重大基礎設施的建設，使得這個原先交通不便、配套落后的村莊迎來了新的發展機遇。很多的離島村莊并沒有這樣的條件，仍然依靠輪渡與主島或陸地進行著通勤。因此，規劃中應重視海島輪渡碼頭與村莊主要居民點間的聯系，體現“公鐵港”的支撐作用，保證村道或環島路定期維養。組建島內大容量公共交通，規范島嶼運營接駁車輛，在區域層面建立便捷快速的出入島方式，盡可能為本地與外地人員提供高效運輸方式。

3.3 區域差異化聯動，體現本村獨占亮點

在區域經濟發展不平衡的前提背景下，進一步加強本島、離島、海域之間的聯動。利用景觀資源豐富的周邊海域和離島開發作為載體，通過郵輪、游船、游艇等交通工具，開辟環島近海觀光休閑航線，形成海上旅游環。村莊差異性功能入環，村與村聯動共同展示壇北文化體驗區的內涵。發掘村莊獨占性資源，由片區政府相關部門與各村基層兩委共同協調決策，避免惡性競爭與重復建設等“零和游戲”帶來的內耗。

反觀漁限村，積極尋找確定自身特色資源，如古沉船遺址、平潭罕見沙灘澳口蘆葦濕地、臨江寺代表的紅色革命文化以及環牛智山觀光道等。近期做好離島內部村與村旅游的聯動；中期做好與主島海陸旅游路線之間的資源互動；遠期則基于福州東部海岸沿線區域，融入平潭與濱海新城、瑯岐島、連江縣及羅源縣的旅游路線，做海西全域旅游的“榕嵐驛站”，如圖7所示。

圖7 平潭北部蘇平片區試點村資源競合分析

3.4 保障生產生活必備資料，探索可再生能源的開發

因海陸交通瓶頸，離島村莊存在公用設施供給及資源回收成本高、效率低的問題。在村莊層面，需在發展中考慮太陽能路燈、光伏風力電力儲備、污水尾水無害化入田灌溉、雨水收集與景觀灌溉利用等方面的計劃。應積極擴展試點村莊有機更新、生態設計及低成本景觀的工作[4]，以減少特定資源對主島和陸地的依賴程度，增加村莊應急能力。

3.5 摸索離島特殊財政措施，優化陸臺合作機制

一方面，以離島為單元積極爭取政府的海島、海域專項保護補助資金，用于支持海島、海域自然資源和生態環境保護,促進沿海岸線和海島海域生態功能的恢復。另一方面，將年度計劃財政重點投入到海島村莊內部，以及周邊影響大、帶動性強、具有示范效應的陸臺服務行業、重點企業和重點項目、公共性旅游設施、交通設施的補貼及旅游活動的扶持中，并給予稅收優惠；支持符合條件的海島在地旅游企業發行企業債券，中外、陸臺合作設立平潭旅游產業基金；加強與臺灣機構、企業的合作，依托離島空間，促進兩岸共融。

3.6 塑造離島村莊特色風貌，打造村莊印象

規劃重視海島石厝傳統風貌的保護與活化，人居環境整治有續分期分區進行。從農房風貌整治、環衛治理、綠化美化、節點提升與道路提升多個方面，綜合打造海島石厝魅力村、海鄉旅宿品牌村、高速過境美麗視野村。平潭離島村莊仍以石頭厝為主，繼承地方建筑文化與技藝，規劃應結合《平潭綜合實驗區危緊房改造建設工作實施方案》等政策文件，參照平潭綜合實驗區石頭厝保護、景觀風貌、污水工程等專項規劃，建筑風貌控制導則、傳統民居研究及通用圖則等規劃編制文件與技術標準。在對村莊建筑物、構筑物及裝置物充分梳理研究的基礎上，采用以四扇厝為代表的石厝傳統建筑語匯，展示“石島石村”的特色。

3.7 健全村莊自治能力，發動團結群眾共同參與

漁限村常住人口490人，僅占全村人口的28%，村內青壯年勞動力已大量流失，農村空心化是我國鄉村振興道路上最大的問題。伴隨空心化的態勢，放眼海島區域，離島村莊老齡化問題也愈加嚴重。當下任務，應堅持制度化、體系化建設，調動村內與在外村民的治理積極性，村務公開、制度共定、議事共論，接受監督，并積極推選好人代表與好事典型，促進村民互信、村委民眾同心。重視制定村規民約，為村民謀取政策福利，如鼓勵村民參與村莊建設，通過投工投勞普惠村民、開展農民職業教育、精準扶貧工作等手段，增加村民家園建設內生動力與自我認同感[5]。

3.8 優選農旅文旅產業，業態不斷自我更新迭代

漁限村村民主要從事農漁等傳統產業，主要收入來源為種植、養殖等漁業生產。村里依山靠海，在原生經濟產業的基礎上，以挖掘全資源加利用全空間的方法，激活全村節點與項目深度運營的方式，制定“活山醒水、美村納客、研藝創收”三步走的計劃，同時借離島山水之勢活化環境資源；創安居之境完善村莊旅游配套，招商引資產業項目(康養及旅游特色)；營多元之業延展產業鏈，做特色種植、體驗主題工坊與文創活動。從傳統旅游的游、購、娛到有深度有迭代的體、學、悟。發揮沉船遺址等大型IP的能量，從單一產業到農、文、旅三產融合，形成產業發展項目庫與分區，如圖8所示。由于注重提升農業的效率與效益，增加文化產業的互動與體驗，因此留下了令人難忘的標志與品牌，達到村莊集體與村民個體增收目的。

圖8 村莊產業布局規劃圖

3.9 針對保護要素，制定可操作性的專項改造與保護實施細則作為指引

針對村莊登記文物文保單位、歷史及傳統風貌建筑、古樹古井古碑古橋，在落實分級分類保護要求和措施的情況下，在嚴格保護的基礎上，進行適當活化再利用。對于保護要素及保護空間、保護計劃，應結合村莊規劃統籌考慮與控制，與周邊環境要素相協調。此外，應挖掘村莊當地文化特質，并加強保護，從精神方面溯源歷史，做到傳承與發揚，為村莊增加文化魂魄，塑造特色標簽。

4 結語

村莊規劃涉及領域專業多，組織管理與基層訴求想法多樣，還考慮到產業發展方向、人居環境整治提升等，因主觀意愿選擇與各方審美差距存在不可確定性。當這些問題放到離島內進行討論時，難度更有增加。故文章以漁限村為例，在國土空間規劃推進落實的大背景下，對離島村莊的規劃編制特色與重要發展因素進行探索總結，希望為海島(離島)村莊的規劃編制與發展提供有益的思路。