基于15分鐘生活圈的老舊小區公共設施服務水平分析及對策研究
——以廈門島內為例

吳晨玨

(廈門市城市規劃設計研究院 福建廈門 361000 )

0 引言

習近平總書記指出，要加快老舊小區改造，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2017年年底，住房和城鄉建設部將廈門列為15個城鎮老舊小區改造試點之一。2018年，住建部發布新版《城市居住區規劃設計標準》，首次將生活圈應用到居住區分級控制中[1]，提出十五分鐘生活圈居住區概念。2020年7月，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，進一步明確相關工作的具體要求。

1 概念界定

(1)老舊小區定義

根據國務院辦公廳日前印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，城鎮老舊小區是指城市或縣城(城關鎮)建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(含單棟住宅樓)。各地要結合實際，合理界定本地區改造對象范圍，重點改造2000年年底前建成的老舊小區。

(2)15分鐘生活圈定義

生活圈理念是以人的步行時間作為設施分級配套的出發點，突出居民能夠在適宜的步行時間內滿足相應的生活服務需求，便于引導配套設施的合理布局。根據《城市居住區規劃設計標準》及《廈門市城市規劃管理技術規定(2016)》，十五分鐘生活圈居住配套設施規劃建設要求如表1所示。

表1 生活圈居住配套設施標準

1 研究對象

1.1 老舊小區分類

根據現狀基礎分析，從公共服務設施使用需求的角度出發，本文將老舊小區分為三類：居住型、產業型和旅游型如表2所示。

表2 老舊小區分類表

(1)居住型老舊小區

居住型老舊小區，即以主要街巷、道路為界形成一塊比較完整的區域，主要分布在思明區老城區中心，如湖濱一至四里、蓮花一至五村、同安老城區等，為建于20世紀50年代～80年代磚混、磚石、磚木結構或預制板結構住宅。

(2)產業型老舊小區

產業型老舊小區，即位于主要產業園區周邊的老舊小區，主要分布于湖里區和杏林老工業區。隨著廈門經濟特區的設立，建設了一批住宅和工人新村，供職工及其家眷居住，如有代表性的海天小區、南山小區、康樂小區等。

(3)旅游型老舊小區

旅游型老舊小區，即位于主要旅游景區或歷史城區周邊的老舊小區，如中華片區、營平片區及廈港片區等老住宅，以及獨具地方建筑特色的閩南大厝宅。

1.2 樣本選取

由于廈門58%的老舊小區分布于廈門島內，因此本文在廈門島內選取3個樣本片區，作為本次主要研究對象。其中，居住型老舊小區的研究樣本為將軍祠片區，如圖1所示。產業型老舊小區選取的研究樣本為湖里老工業片區，如圖2所示。旅游型老舊小區選取的研究樣本為中山路片區，如圖3所示。

圖1 將軍祠片區老舊小區樣本范圍

圖2 湖里老工業片區老舊小區樣本范圍

圖3 中山路片區老舊小區樣本范圍

2 老舊小區公共設施服務水平評價

2.1 評價模型

總體評價模型采用移動搜尋法，計算公式如下：

其中，Rj是該單元的服務設施評分，pk是搜尋區域內居民點的人口總數，Sj是搜尋范圍內居民人口數量，Q是居民對設施的總體滿意度，G是范圍內的設施規模評價指標。

設施規模達標率評價模型的計算公式如下：

其中，fk是單項設施評價結果，Gj是總體設施規模評價結果，Lj是該單元內各類設施的建筑面積或學位數，Tk是《城市居住區規劃設計標準》中規定的最小面積或學位需求。

服務能力滿意度評價模型的計算公式如下：

Q為滿意度，n為選擇對應滿意度水平的人數，N為總人數。

2.2 樣本分析

從設施分布及規模、設施服務滿意度和設施服務覆蓋率對3個樣本片區進行分析，如圖4～圖6所示，總體評價結果如表3所示。綜合得分最高的為中山路片區，其次為湖里老工業片區，分數最低的為將軍祠片區。

表3 各片區設施規模評價結果一覽表

圖4 將軍祠片區設施服務覆蓋率情況

圖5 湖里老工業片區設施服務覆蓋率情況

圖6 中山路片區設施服務覆蓋率情況

2.3 存在問題

(1)共性問題

①各片區公共服務設施配置問題最為突出的為公共停車位，缺口較大。

②居民對社區服務中心、文化活動中心、衛生服務中心、老年日間照料中心反映的主要問題，均為服務項目不足。

③各片區室外活動場地規模基本滿足標準，但居民仍對活動場地的滿意度不高，認為活動場地偏小或設施配備不齊全。

④普遍反映幼兒園學位不足，主要原因是公立幼兒園的配置缺口較大。

(2)差異性問題

①居住型老舊小區——將軍祠片區

該類型的老舊小區以居住功能為主，位于城市中心區域，人口密度較高，道路建設完善，設施覆蓋率高。但由于建設時間較早，公共服務設施普遍存在設備老舊或規模缺口較大的問題。將軍祠片區老齡化率高達17.5%，大部分社區用房的規模不足，其中老年日間照料中心急需改善擴建。

②產業型老舊小區——湖里老工業片區

該類型的老舊小區以居住和產業功能為主，位于城市中心的拓展區域，人口密度和路網密度均較低，由于建設時間較晚，公共服務設施的配置規模基本能滿足要求。湖里老工業片區大部分設施規模尚可，但設施可達性較差，造成滿意度較低的原因，除了大型設施的配套差異外，只能從兩個方面來解釋：一是居民的滿意度水平中貢獻度更多的是設施的服務管理水平；二是現有設施與居民的需求不匹配，設施使用率低下[2]。

③旅游型老舊小區——中山路片區

該類型的老舊小區以旅游和商業功能為主，位于旅游景區或景區附近，由于居住功能逐漸向商業功能轉換，居民對公共服務設施的需求逐漸降低。中山路片區雖人口密度最大，部分設施規模存在缺口，但設施滿意度較高，原因在于該片區業態豐富，可達到功能互補的作用。因此，該片區的提升重點在于優化公共服務設施的環境品質，提高服務質量。

3 提升對策

3.1 空間整合

(1)優化社區規模，整合設施空間

老舊小區用地局促，大部分社區服務用房無法達到配置標準。由于這些片區路網密度較高，設施可達性較好，服務覆蓋率高，因此，可通過適當合并部分社區，將社區服務用房整合設置，從而解決設施用房不足的問題。

(2)利用低效用地，新建公共設施

現狀片區內存在部分已收儲用地、邊角地及廠房用地，目前作為停車場或保持空置狀態。這些用地布局散亂、利用粗放、使用效益低下。規劃可盤活該部分低效用地，結合教育專項、醫療專項等上位規劃補足公共服務設施短板。

(3)建立共享空間，補充室外場地

老舊社區普遍存在室外活動場地不足的問題，同時，社區內往往地面空間局促，空地零散且常作為停車場使用，因此須充分利用閑置空間，積極探索空間拓展的可能性，如宅前屋后的公共綠地、公共場所的屋頂空間、主干道兩側綠化帶等。同時，亦可限時開放學校操場空間，共享校園體育設施。為居民提供室外活動場所的同時，提升公共環境品質，激發社區活力。

(4)差異供給公共停車設施，構建高品質慢行系統

根據路網條件、公共交通條件、現狀停車供給和整體交通系統情況，制定分片區差異化的公共停車供給模式。針對居民主要采用慢行的出行方式前往公共服務設施的特征，塑造通達連續的慢行網絡、安全舒適的慢行環境、宜人便捷的慢行設施，以提高各級生活圈公共服務設施的可達性與易達性。

3.2 實施機制

(1)引入社會資本，提供多元化的供給保障制度

城市更新是城市再開發的綜合發展過程，政府治理和市場化運行是其中最重要的兩股力量[3]。推動公共服務設施多種供給模式的發展，不僅可以促進管理型政府向服務型政府轉變，提高政府工作效率，還能更好地發揮政府宏觀調控、市場監管與服務管理的作用，并能充分調動企業、社會的積極性，發揮市場創新、創造的先天優勢，促進社會經濟健康發展。

(2)針對不同類型的小區編制公共服務設施配置標準

目前老舊小區公共服務設施的非均等化，主要表現在各類設施的硬件規模上，重點在于建設條件的差異。因此，需要創新完善不同類型的老舊小區公共服務設施配置標準，實現老舊小區管理由粗放式轉向精細化。

(3)提高公共服務設施供給的有效性

“提供設施”不等于“提供服務”，只有滿足了居民真實需求的供給才能稱為有效供給。在公共服務設施的配套過程中，應該在充分調研居民真實需求的基礎上，契合居民的需求。在實際的供給中，需要突破設施場地在功能上的唯一性和固定性，以貼近對象人群的生活方式。同時，通過單一地塊在不同時間內的循環使用，以提高設施的空間效率。結合社區規劃編制和社區規劃師制度明細“實施線”，加強規劃在社區層面的有效引導作用，建立有效居民需求反饋赫爾動態更新機制[4]。

(4)疏散老舊小區人口，優化社區規模

充分依托舊城的歷史文化資源、商業商務氛圍，明確老舊小區功能定位，配套相應服務設施，疏解過多的人口，完成舊城區到城市發展新區的轉移，緩解老城區設施壓力，最終實現舊城內人口的合理布局與設施的合理供應。

4 結語

本課題貫徹習近平總書記提出的“提升本島、跨島發展”重要戰略，落實“島內大提升，島外大發展”工作部署，從研究思路、技術手段和研究結論三個方面進行創新，提出創新的研究范式，提供可推廣的分析模型，提高老舊小區改造工作效率。