新要求下空管站應(yīng)急管理工作落實(shí)措施

黃順利，浦捷雯

（1.民航新疆空中交通管理局阿克蘇空管站，新疆 阿克蘇843001；2.民航新疆空中交通管理局飛服中心，新疆 烏魯木齊830002）

2020年初，一場突如其來的疫情打亂了人們的生活，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對成為我們這一年的工作重心。作為民航空管人的我們，除了要面對防疫，更有可能要面對航空器擋風(fēng)玻璃破裂、航空器上人員的突發(fā)疾病、導(dǎo)航設(shè)備故障、風(fēng)沙雨雪等特殊情況，這些突發(fā)事件的發(fā)生會擾亂我們原本的工作順序和重心，能否成功處置這些突發(fā)事件直接關(guān)系著人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，快速、正確、高效應(yīng)對特情顯得極為重要。應(yīng)急管理作為提升應(yīng)急能力的有力保障，應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、應(yīng)急知識的掌握程度、應(yīng)急演練效果等直接影響到特情處置的結(jié)果。本文對空管站應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合空管系統(tǒng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的新要求，查漏補(bǔ)缺，對落實(shí)工作提出一些意見和建議。

1 空管站應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2018年以前空管站應(yīng)急管理工作主要集中在應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急演練兩方面，隨著管理局應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的成立及對應(yīng)急工作要求的提高，在局方組織的應(yīng)急管理專項(xiàng)檢查中存在諸多問題，同時(shí)應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)也逐漸暴露。2019年針對管理局檢查中存在的問題，將應(yīng)急管理的范圍擴(kuò)展到應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急聯(lián)系方式建立、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評估等方面。

1.1 應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀

空管站目前應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)如圖1所示，總則部分對響應(yīng)進(jìn)行分類分級并對其提出總體要求，公共突發(fā)事件、管制、通導(dǎo)、氣象專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案確定了各種突發(fā)情況出現(xiàn)時(shí)的處置程序，預(yù)案結(jié)構(gòu)簡單。預(yù)案管理程序如圖2所示。

圖1 應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)

圖2 應(yīng)急預(yù)案管理程序

1.2 應(yīng)急演練現(xiàn)狀

空管站應(yīng)急演練主要分為公共突發(fā)事件演練、業(yè)務(wù)聯(lián)合應(yīng)急演練、各專業(yè)演練。公共突發(fā)事件演練由辦公室組織，為全站范圍的，一般一年1-2次；業(yè)務(wù)聯(lián)合應(yīng)急演練為綜合業(yè)務(wù)部組織，涉及管制、通導(dǎo)、氣象三個(gè)專業(yè)，主要演練內(nèi)容為需要各專業(yè)協(xié)同、配合的事項(xiàng)，每年換季期間組織兩次。各專業(yè)演練為管制、技保、氣象三個(gè)部門組織單專業(yè)的演練。演練過程基本依靠桌面推演的形式進(jìn)行，參與人員每人填寫一份記錄，涉及的臺賬記錄包括應(yīng)急演練方案、演練記錄、演練總結(jié)及評審表。

1.3 應(yīng)急管理其他方面

應(yīng)急物資儲備主要集中在辦公室的安防、消防物資和技術(shù)保障部的應(yīng)急通導(dǎo)設(shè)備兩塊，每年進(jìn)行一次梳理。

應(yīng)急聯(lián)系方式主要分為內(nèi)部層面和外部層面，按照局方要求進(jìn)行定期確認(rèn)并及時(shí)修改。

應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評估是按照應(yīng)急手冊目錄對每個(gè)預(yù)案的嚴(yán)重程度、造成后果、責(zé)任單位等內(nèi)容進(jìn)行界定。

應(yīng)急培訓(xùn)主要是對應(yīng)急管理規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案的學(xué)習(xí)，沒有更多的應(yīng)急培訓(xùn)資料。

1.4 存在問題及原因分析

應(yīng)急管理工作主要存在三個(gè)問題。一是應(yīng)急培訓(xùn)資料有限，深度、廣度不夠；二是應(yīng)急演練多采用桌面推演的方式進(jìn)行，演練形式單一，效果欠佳；三是各部門應(yīng)急培訓(xùn)記錄不統(tǒng)一，應(yīng)急培訓(xùn)記錄分布在例會記錄、安全教育記錄、業(yè)務(wù)培訓(xùn)記錄，不規(guī)范、不方便查找。

綜上所述，作者認(rèn)為應(yīng)急管理各方面僅滿足在“有”的層面，對于質(zhì)量無法保證，分析其原因，主要有四點(diǎn)。

一是局方依據(jù)檢查單查看是否有相應(yīng)的材料或記錄，對于檢查單及標(biāo)準(zhǔn)的解讀以及指導(dǎo)不夠。

二是空管系統(tǒng)內(nèi)部缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度及指導(dǎo)性材料，各單位應(yīng)急培訓(xùn)、預(yù)案管理、應(yīng)急演練的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一。

三是局本部應(yīng)急管理辦法為2016年印發(fā)，與局方應(yīng)急管理行政檢查單的要求已不相適應(yīng)。

四是空管站應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，缺少應(yīng)急管理專職人員，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)掌握不準(zhǔn)確。

2 應(yīng)急管理工作新要求

《民用航空行政記錄檢查單-應(yīng)急管理》2020年1月1日起正式啟用，《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案編制與演練指南》2020年8月開始實(shí)施，對空管站應(yīng)急管理工作提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求。

2.1 應(yīng)急預(yù)案方面的變化

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》相比行政檢查單對應(yīng)急預(yù)案的管理要求更加嚴(yán)格，其二十四條規(guī)定[1]“各空管分局（站）預(yù)案體系至少包括三個(gè)層級，即‘分局（站）’預(yù)案體系、‘分局（站）下屬二級單位’預(yù)案體系、‘科室/崗位’預(yù)案體系。”，分局（站）預(yù)案體系至少編制綜合應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案操作手冊，分局（站）下屬二級單位預(yù)案體系至少編制專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案操作手冊，科室/崗位預(yù)案體系應(yīng)至少編制現(xiàn)場處置方案、以崗位檢查單為主要內(nèi)容的預(yù)案操作手冊。并要求制定預(yù)案評審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預(yù)案修訂計(jì)劃。

行政檢查單對應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評估有相應(yīng)的要求，要求建立定期預(yù)案評估制度，要求與外部協(xié)議單位之間的預(yù)案內(nèi)容一致，并要求與外部協(xié)議單位預(yù)留的聯(lián)系方式有效，并定期確認(rèn)。

2.2 應(yīng)急培訓(xùn)方面的變化

行政檢查單要求建立健全民航應(yīng)急工作培訓(xùn)制度，應(yīng)急培訓(xùn)需有培訓(xùn)簽到表、課件或考試試卷結(jié)果等，并有課時(shí)量記錄。

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)小組成員、應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)內(nèi)容及學(xué)時(shí)做了明確規(guī)定。

2.3 應(yīng)急演練方面的變化

行政檢查單要求開展演練評估工作，主要包括：演練執(zhí)行情況，預(yù)案合理性和可操作性，指揮協(xié)調(diào)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況，應(yīng)急人員處置情況，演練所用設(shè)備裝備的適用性，對完善預(yù)案、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急措施等方面的意見和建議。

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》要求應(yīng)急演練需要有應(yīng)急演練工作方案、演練記錄、演練書面總結(jié)報(bào)告，并要求對應(yīng)急管理工作進(jìn)行評估與考核。

3 落實(shí)措施建議

通過前兩部分的描述，空管站的應(yīng)急管理模式已無法滿足新的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)要求，從預(yù)案管理模式、預(yù)案內(nèi)容、應(yīng)急培訓(xùn)、演練等方面需要作出相應(yīng)調(diào)整和改變。

3.1 應(yīng)急預(yù)案管理模式需要調(diào)整

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》實(shí)行后空管站的應(yīng)急預(yù)案需要按照該辦法調(diào)整為三個(gè)層級（站級、部室級、科室級）的預(yù)案體系，需要對預(yù)案現(xiàn)有管理模式進(jìn)行調(diào)整，綜合業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)對空管站級安全運(yùn)行預(yù)案進(jìn)行管理，其余兩個(gè)層級由三個(gè)運(yùn)行單位進(jìn)行管理。

應(yīng)急預(yù)案管理過程中發(fā)現(xiàn)三個(gè)運(yùn)行單位關(guān)注的為自己專業(yè)涉及的應(yīng)急預(yù)案，不關(guān)心也不必關(guān)心其他專業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，相反他們對自己部門的運(yùn)行手冊關(guān)注度較高，應(yīng)急預(yù)案由綜合業(yè)務(wù)部統(tǒng)一管理、獨(dú)立成冊，容易使三個(gè)運(yùn)行單位忽視預(yù)案內(nèi)容，建議將應(yīng)急預(yù)案納入各自的運(yùn)行手冊進(jìn)行管理。

對于規(guī)定中要求制定預(yù)案評審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預(yù)案修訂計(jì)劃建議按照QSMS體系文件的修訂、評審和發(fā)布制度執(zhí)行。

3.2 三個(gè)層級預(yù)案內(nèi)容需要界定、區(qū)分

應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容和范圍的界定有助于增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，應(yīng)急預(yù)案修訂的難點(diǎn)在于如何區(qū)分和界定不同層級應(yīng)急預(yù)案中同一特情的內(nèi)容，既要保證能銜接上又需各有側(cè)重點(diǎn)，同時(shí)面對應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的改革，編制可行性強(qiáng)的預(yù)案是需要耗費(fèi)更多的人力、時(shí)間和精力的，需要借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。

作者認(rèn)為需要前期多參與到空管局層面應(yīng)急預(yù)案的制定過程中，對于頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容有所了解，掌握上級應(yīng)急預(yù)案的要求及接口（與地方政府、行業(yè)管理部門、機(jī)場、武警、空管內(nèi)部各單位等），有助于在編制空管站應(yīng)急預(yù)案時(shí)能夠精準(zhǔn)、高效地完成任務(wù)，有助于對三個(gè)層級的應(yīng)急預(yù)案在廣度、深度、方向等方面進(jìn)行界定和把握。在實(shí)際編制階段，結(jié)合空管站實(shí)際情況，考慮空管站層級編制綜合、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，科室/崗位編制現(xiàn)場處置方案、預(yù)案操作手冊（應(yīng)急處置卡或檢查單形式），調(diào)整后的應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)如圖3所示。如依靠這種架構(gòu)，運(yùn)行單位在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改并制作檢查單即可，減輕了一線人員工作量，綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案可由綜合業(yè)務(wù)部牽頭實(shí)施編制。

圖3 調(diào)整后的應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)

3.3 應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)現(xiàn)形式建議

作者通過查閱文獻(xiàn)[2]了解到國內(nèi)外有專家學(xué)者對預(yù)案評估進(jìn)行專項(xiàng)研究，涉及各類算法、各類專家，學(xué)術(shù)性極強(qiáng)，需要請專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評估。從目前實(shí)際及操作層面來說，可將安全管理和應(yīng)急管理有效結(jié)合，應(yīng)急管理[3]分為減災(zāi)（預(yù)防）、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，危險(xiǎn)源辨識、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)控制則為減災(zāi)（預(yù)防）階段的主要工作內(nèi)容，應(yīng)急管理和安全管理并不是完全獨(dú)立的關(guān)系，將安全管理危險(xiǎn)源辨識視為應(yīng)急管理的前期階段，應(yīng)急演練后對應(yīng)急預(yù)案符合性、實(shí)用性、可操作性進(jìn)行評價(jià)。

3.4 應(yīng)急培訓(xùn)需要借助上級力量

目前空管站的應(yīng)急培訓(xùn)是對應(yīng)急規(guī)章及應(yīng)急手冊的學(xué)習(xí)，無法滿足8-12學(xué)時(shí)的要求。空管站層面培訓(xùn)資源少、師資力量薄弱，如需對領(lǐng)導(dǎo)小組成員和各類應(yīng)急管理人員應(yīng)急培訓(xùn)的要求時(shí)長滿足要求，且達(dá)到時(shí)效，需要通過外派培訓(xùn)或網(wǎng)絡(luò)授課參加上級各單位組織的培訓(xùn)，積累培訓(xùn)資源和培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，建議基層應(yīng)急管理人員可外送到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)急基礎(chǔ)知識、應(yīng)急管理技術(shù)與應(yīng)用的培訓(xùn)[4]，建議邀請局應(yīng)急預(yù)案編制專家赴我站進(jìn)行內(nèi)部培訓(xùn)，管制運(yùn)行部門可與局管制單位溝通如何利用模擬機(jī)既簡便又滿足規(guī)范要求的開展應(yīng)急演練。

3.5 應(yīng)急演練形式需要多樣化

以空管站目前人員數(shù)量來說，無法滿足《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案編制與演練指南》中應(yīng)急演練成立演練領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)策劃組、執(zhí)行組、保障組、評估組的要求，也無法滿足演練工作方案、演練腳本、演練評估方案、演練觀摩手冊，需要進(jìn)行篩選統(tǒng)一應(yīng)急演練相關(guān)的記錄，建議編制演練工作方案、演練腳本、演練記錄，建議將演練評估內(nèi)容和應(yīng)急演練總結(jié)加入演練記錄。

考慮是否通過虛擬現(xiàn)實(shí)VR技術(shù)建立各類場景用于進(jìn)行應(yīng)急仿真模擬，以增強(qiáng)人員在特情出現(xiàn)的逼真體驗(yàn)度，提高演練效果。

4 結(jié)束語

應(yīng)急管理方面新規(guī)章的下發(fā)對我們的應(yīng)急管理工作提出了新的要求，對全系統(tǒng)應(yīng)急管理工作進(jìn)行了規(guī)范，具有一定的指導(dǎo)作用，應(yīng)急管理模式的改變勢在必行，如何在現(xiàn)有管理模式的基礎(chǔ)上做最小的變動(dòng)、耗費(fèi)最少的人力，同時(shí)能滿足規(guī)章的要求，是需要在改變中不斷摸索和實(shí)踐的。