新要求下空管站應急管理工作落實措施

黃順利，浦捷雯

（1.民航新疆空中交通管理局阿克蘇空管站，新疆 阿克蘇843001；2.民航新疆空中交通管理局飛服中心，新疆 烏魯木齊830002）

2020年初，一場突如其來的疫情打亂了人們的生活，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應對成為我們這一年的工作重心。作為民航空管人的我們，除了要面對防疫，更有可能要面對航空器擋風玻璃破裂、航空器上人員的突發(fā)疾病、導航設備故障、風沙雨雪等特殊情況，這些突發(fā)事件的發(fā)生會擾亂我們原本的工作順序和重心，能否成功處置這些突發(fā)事件直接關系著人民的生命、財產(chǎn)安全，快速、正確、高效應對特情顯得極為重要。應急管理作為提升應急能力的有力保障，應急預案的實用性、應急知識的掌握程度、應急演練效果等直接影響到特情處置的結(jié)果。本文對空管站應急管理現(xiàn)狀進行分析，結(jié)合空管系統(tǒng)應急管理體系建設的新要求，查漏補缺，對落實工作提出一些意見和建議。

1 空管站應急管理現(xiàn)狀

2018年以前空管站應急管理工作主要集中在應急預案管理和應急演練兩方面，隨著管理局應急管理機構(gòu)的成立及對應急工作要求的提高，在局方組織的應急管理專項檢查中存在諸多問題，同時應急管理的薄弱環(huán)節(jié)也逐漸暴露。2019年針對管理局檢查中存在的問題，將應急管理的范圍擴展到應急物資儲備、應急聯(lián)系方式建立、應急培訓、應急預案風險評估等方面。

1.1 應急預案管理現(xiàn)狀

空管站目前應急預案結(jié)構(gòu)如圖1所示，總則部分對響應進行分類分級并對其提出總體要求，公共突發(fā)事件、管制、通導、氣象專項應急預案確定了各種突發(fā)情況出現(xiàn)時的處置程序，預案結(jié)構(gòu)簡單。預案管理程序如圖2所示。

圖1 應急預案架構(gòu)

圖2 應急預案管理程序

1.2 應急演練現(xiàn)狀

空管站應急演練主要分為公共突發(fā)事件演練、業(yè)務聯(lián)合應急演練、各專業(yè)演練。公共突發(fā)事件演練由辦公室組織，為全站范圍的，一般一年1-2次；業(yè)務聯(lián)合應急演練為綜合業(yè)務部組織，涉及管制、通導、氣象三個專業(yè)，主要演練內(nèi)容為需要各專業(yè)協(xié)同、配合的事項，每年換季期間組織兩次。各專業(yè)演練為管制、技保、氣象三個部門組織單專業(yè)的演練。演練過程基本依靠桌面推演的形式進行，參與人員每人填寫一份記錄，涉及的臺賬記錄包括應急演練方案、演練記錄、演練總結(jié)及評審表。

1.3 應急管理其他方面

應急物資儲備主要集中在辦公室的安防、消防物資和技術(shù)保障部的應急通導設備兩塊，每年進行一次梳理。

應急聯(lián)系方式主要分為內(nèi)部層面和外部層面，按照局方要求進行定期確認并及時修改。

應急預案風險評估是按照應急手冊目錄對每個預案的嚴重程度、造成后果、責任單位等內(nèi)容進行界定。

應急培訓主要是對應急管理規(guī)章、應急預案的學習，沒有更多的應急培訓資料。

1.4 存在問題及原因分析

應急管理工作主要存在三個問題。一是應急培訓資料有限，深度、廣度不夠；二是應急演練多采用桌面推演的方式進行，演練形式單一，效果欠佳；三是各部門應急培訓記錄不統(tǒng)一，應急培訓記錄分布在例會記錄、安全教育記錄、業(yè)務培訓記錄，不規(guī)范、不方便查找。

綜上所述，作者認為應急管理各方面僅滿足在“有”的層面，對于質(zhì)量無法保證，分析其原因，主要有四點。

一是局方依據(jù)檢查單查看是否有相應的材料或記錄，對于檢查單及標準的解讀以及指導不夠。

二是空管系統(tǒng)內(nèi)部缺乏相應的規(guī)章制度及指導性材料，各單位應急培訓、預案管理、應急演練的實施標準不一。

三是局本部應急管理辦法為2016年印發(fā)，與局方應急管理行政檢查單的要求已不相適應。

四是空管站應急管理經(jīng)驗缺乏，缺少應急管理專職人員，應急管理標準掌握不準確。

2 應急管理工作新要求

《民用航空行政記錄檢查單-應急管理》2020年1月1日起正式啟用，《空管系統(tǒng)安全運行應急管理規(guī)定》《空管系統(tǒng)安全運行應急預案編制與演練指南》2020年8月開始實施，對空管站應急管理工作提出了新標準、新要求。

2.1 應急預案方面的變化

《空管系統(tǒng)安全運行應急管理規(guī)定》相比行政檢查單對應急預案的管理要求更加嚴格，其二十四條規(guī)定[1]“各空管分局（站）預案體系至少包括三個層級，即‘分局（站）’預案體系、‘分局（站）下屬二級單位’預案體系、‘科室/崗位’預案體系。”，分局（站）預案體系至少編制綜合應急預案和專項應急預案、相關應急預案操作手冊，分局（站）下屬二級單位預案體系至少編制專項應急預案、相關應急預案操作手冊，科室/崗位預案體系應至少編制現(xiàn)場處置方案、以崗位檢查單為主要內(nèi)容的預案操作手冊。并要求制定預案評審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預案修訂計劃。

行政檢查單對應急預案風險評估有相應的要求，要求建立定期預案評估制度，要求與外部協(xié)議單位之間的預案內(nèi)容一致，并要求與外部協(xié)議單位預留的聯(lián)系方式有效，并定期確認。

2.2 應急培訓方面的變化

行政檢查單要求建立健全民航應急工作培訓制度，應急培訓需有培訓簽到表、課件或考試試卷結(jié)果等，并有課時量記錄。

《空管系統(tǒng)安全運行應急管理規(guī)定》對領導小組成員、應急管理人員的培訓內(nèi)容及學時做了明確規(guī)定。

2.3 應急演練方面的變化

行政檢查單要求開展演練評估工作，主要包括：演練執(zhí)行情況，預案合理性和可操作性，指揮協(xié)調(diào)和應急聯(lián)動情況，應急人員處置情況，演練所用設備裝備的適用性，對完善預案、應急準備、應急機制、應急措施等方面的意見和建議。

《空管系統(tǒng)安全運行應急管理規(guī)定》要求應急演練需要有應急演練工作方案、演練記錄、演練書面總結(jié)報告，并要求對應急管理工作進行評估與考核。

3 落實措施建議

通過前兩部分的描述，空管站的應急管理模式已無法滿足新的規(guī)章標準要求，從預案管理模式、預案內(nèi)容、應急培訓、演練等方面需要作出相應調(diào)整和改變。

3.1 應急預案管理模式需要調(diào)整

《空管系統(tǒng)安全運行應急管理規(guī)定》實行后空管站的應急預案需要按照該辦法調(diào)整為三個層級（站級、部室級、科室級）的預案體系，需要對預案現(xiàn)有管理模式進行調(diào)整，綜合業(yè)務部負責對空管站級安全運行預案進行管理，其余兩個層級由三個運行單位進行管理。

應急預案管理過程中發(fā)現(xiàn)三個運行單位關注的為自己專業(yè)涉及的應急預案，不關心也不必關心其他專業(yè)的應急預案，相反他們對自己部門的運行手冊關注度較高，應急預案由綜合業(yè)務部統(tǒng)一管理、獨立成冊，容易使三個運行單位忽視預案內(nèi)容，建議將應急預案納入各自的運行手冊進行管理。

對于規(guī)定中要求制定預案評審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預案修訂計劃建議按照QSMS體系文件的修訂、評審和發(fā)布制度執(zhí)行。

3.2 三個層級預案內(nèi)容需要界定、區(qū)分

應急預案內(nèi)容和范圍的界定有助于增強應急預案的可操作性，應急預案修訂的難點在于如何區(qū)分和界定不同層級應急預案中同一特情的內(nèi)容，既要保證能銜接上又需各有側(cè)重點，同時面對應急預案內(nèi)容的改革，編制可行性強的預案是需要耗費更多的人力、時間和精力的，需要借鑒成功經(jīng)驗。

作者認為需要前期多參與到空管局層面應急預案的制定過程中，對于頂層設計內(nèi)容有所了解，掌握上級應急預案的要求及接口（與地方政府、行業(yè)管理部門、機場、武警、空管內(nèi)部各單位等），有助于在編制空管站應急預案時能夠精準、高效地完成任務，有助于對三個層級的應急預案在廣度、深度、方向等方面進行界定和把握。在實際編制階段，結(jié)合空管站實際情況，考慮空管站層級編制綜合、專項應急預案，科室/崗位編制現(xiàn)場處置方案、預案操作手冊（應急處置卡或檢查單形式），調(diào)整后的應急預案架構(gòu)如圖3所示。如依靠這種架構(gòu)，運行單位在現(xiàn)有應急預案的基礎上進行修改并制作檢查單即可，減輕了一線人員工作量，綜合應急預案、專項應急預案可由綜合業(yè)務部牽頭實施編制。

圖3 調(diào)整后的應急預案架構(gòu)

3.3 應急預案風險評估實現(xiàn)形式建議

作者通過查閱文獻[2]了解到國內(nèi)外有專家學者對預案評估進行專項研究，涉及各類算法、各類專家，學術(shù)性極強，需要請專業(yè)團隊進行評估。從目前實際及操作層面來說，可將安全管理和應急管理有效結(jié)合，應急管理[3]分為減災（預防）、準備、響應和恢復四個階段，危險源辨識、風險評價和風險控制則為減災（預防）階段的主要工作內(nèi)容，應急管理和安全管理并不是完全獨立的關系，將安全管理危險源辨識視為應急管理的前期階段，應急演練后對應急預案符合性、實用性、可操作性進行評價。

3.4 應急培訓需要借助上級力量

目前空管站的應急培訓是對應急規(guī)章及應急手冊的學習，無法滿足8-12學時的要求。空管站層面培訓資源少、師資力量薄弱，如需對領導小組成員和各類應急管理人員應急培訓的要求時長滿足要求，且達到時效，需要通過外派培訓或網(wǎng)絡授課參加上級各單位組織的培訓，積累培訓資源和培訓經(jīng)驗，建議基層應急管理人員可外送到培訓機構(gòu)進行應急基礎知識、應急管理技術(shù)與應用的培訓[4]，建議邀請局應急預案編制專家赴我站進行內(nèi)部培訓，管制運行部門可與局管制單位溝通如何利用模擬機既簡便又滿足規(guī)范要求的開展應急演練。

3.5 應急演練形式需要多樣化

以空管站目前人員數(shù)量來說，無法滿足《空管系統(tǒng)安全運行應急預案編制與演練指南》中應急演練成立演練領導小組、設策劃組、執(zhí)行組、保障組、評估組的要求，也無法滿足演練工作方案、演練腳本、演練評估方案、演練觀摩手冊，需要進行篩選統(tǒng)一應急演練相關的記錄，建議編制演練工作方案、演練腳本、演練記錄，建議將演練評估內(nèi)容和應急演練總結(jié)加入演練記錄。

考慮是否通過虛擬現(xiàn)實VR技術(shù)建立各類場景用于進行應急仿真模擬，以增強人員在特情出現(xiàn)的逼真體驗度，提高演練效果。

4 結(jié)束語

應急管理方面新規(guī)章的下發(fā)對我們的應急管理工作提出了新的要求，對全系統(tǒng)應急管理工作進行了規(guī)范，具有一定的指導作用，應急管理模式的改變勢在必行，如何在現(xiàn)有管理模式的基礎上做最小的變動、耗費最少的人力，同時能滿足規(guī)章的要求，是需要在改變中不斷摸索和實踐的。