“單向協調”與“雙向銜接”：黨規與國法關系的基本遵循與實現路徑

李堯

摘 要：協調與銜接分指兩個不同層次的要求，協調是基于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，而要求黨內法規具有“合法性”;銜接是基于黨的領導與執政地位，強調黨規與國法動態調整過程的系統性、連貫性。“單向協調”與“雙向銜接”是處理黨規國法關系的基本遵循，前者指黨規在內容上不與國法相抵觸，后者指黨規在制度上同國法相互承接。實現黨內法規同國家法律協調與銜接應根據功能適當原則，在合理劃定立法與立規界限的基礎上，重點通過前置審核與備案審查機制實現二者在內容上相互協調，通過立法與立規統籌規劃以及意見征詢機制實現二者在制度上相互銜接。

關鍵詞：“單向協調”;“雙向銜接”;功能適當;合法性;連貫性

中圖分類號：D21

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）07-0042-08

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，這意味著黨規與國法共同成為黨治理國家、管黨治黨的重器，二者的協調與銜接是否得當，決定著黨依法執政的效果。協調與銜接在語義上存在區別，二者并不等同。協調指的是“和諧一致、配合得當”;銜接包含兩個含義，“一是事物首尾連接，二是用某個物體連接兩個分開的物體”。黨中央的文件多次提及“協調”與“銜接”，從具體運用的語境來看，協調分為三個層次：一是各獨立主體的無矛盾性、無沖突性;二是體系的均衡性、相容性;三是作為某一機制或者某一過程出現，表示一個完整的互動過程①。銜接表達的意思較為單一，強調各部分的相互統籌，側重整體性。從廣義上看，協調將銜接包含在內，但在黨內法規同國家法律的協調與銜接的語境中，協調更宜作狹義理解，即黨內法規同國家法律在內容上不相抵觸，避免規范沖突;銜接則指二者在制度設計上要無縫對接，既不能脫節斷檔，也不能錯位越位[1]。因此，黨內法規同國家法律的協調與銜接應區分為兩個層次理解，內容協調是制度銜接的前提，制度銜接是更高層次的要求。

一、理順黨規與國法關系的必要性

隨著依法執政重大命題的提出，黨內法規與國家法律的關系問題日益凸顯。“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”[2]。黨內法規與國家法律并不是相互割裂、毫無聯系的，而是應達致內在的統一，融會貫通于整個中國特色社會主義法治體系。具體而言，黨內法規同國家法律在調整領域、調整對象上存在重疊性，可針對同一事項作出各有側重的規定;在制度設計上相互承接，可通過具體工作機制實現黨內法規與國家法律對依法執政全過程、各方面的調整。

（一）法治體系的系統性要求二者共存相容

黨內法規與國家法律的關系要立足中國法治實踐，從國家治理現代化的高度來促進二者的協調與銜接。在中國法治現實下，黨內法規的作用被不斷提及與強調，法治觀念從“國家法中心主義”不斷發展為黨內法規與國家法律“齊頭并進、并駕齊驅”。黨內法規與國家法律兩個規范體系需要在自我完善的同時，發揮二者在法治建設中的治理作用。

黨內法規與國家法律既相互獨立、又相互融通，在促進國家治理現代化進程中，亦應齊頭并進，展現出“黨規與國法齊飛”的良好態勢[3]。在宏觀層面上，黨內法規與國家法律應均衡發展。較之國家法律體系，黨內法規體系尚未完善，黨作為統籌全局、協調四方的統帥者，應當補齊黨內法規制度體系的短板，盡快形成內容科學、程序嚴謹、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，真正實現黨內法規與國家法律“雙輪驅動、共襄法治”。在中觀層面上，黨內法規與國家法律在名稱選用、效力等級、文本表述形式等方面要遵循相似的規則。黨內法規體系架構下，不同主體制定具有不同表現形式的黨內法規，進而展現出不同的效力等級。與之相應的，國家法律的制定主體、表現形式、效力等級也應是一脈相承的，即外在形式上遵循相似的規則，在適用規則、效力等級、解釋方法等方面達成某種程度的統一，以避免二者在具體適用中的沖突。在微觀層面上，黨內法規與國家法律應恪守各自的調整空間，盡管黨內法規所體現的政策與頂層設計、重要制度輸出等具有靈活多變性，但是“萬變不離其宗”，黨內法規的內容應以不違背憲法的基本原則與精神為前提。具體而言，國家法律明令禁止的事項，黨內法規不能解禁;國家法律明確設定的標準和條件，黨內法規不能突破;國家法律賦予公民的基本權利和自由，黨內法規不得隨意加以限制和剝奪[4]。比如，黨內法規不能擅自改變《中華人民共和國公務員法》規定的公務員處分的情形和類型。

（二）調整范圍的重疊性要求二者相協調

黨內法規同國家法律在調整對象、調整事項上存在交叉與重疊。具體表現在以下兩個方面：一方面，調整對象的身份具有雙重性。黨內法規所重點規范的黨員、黨的干部，國家法律對此作出了底線性規定。作為國家法律上的公民，黨員、黨的干部享有國家法律賦予的政治權利、言論自由、宗教信仰自由、人身自由等一系列基本權利和自由;作為黨內法規中先進性的代表者，其要按照黨規黨紀以更高的標準嚴格要求自己。黨內法規與國家法律在規范具有不同身份的同一調整對象時要注意相互間的協調，黨內法規不能突破國家法律的底線，也不能與既有的法律規定相抵觸。同時，國家法律所普遍調整的國家機關、社會組織，黨內法規同樣包含了相關規定。比如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》規定，包含人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關等國家政權機關以及工會、共青團、婦聯等人民團體在內的非黨組織必須嚴格執行該條例規定的經費管理、差旅、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房等相關規范;《中國共產黨統一戰線工作條例》的調整范圍涉及民主黨派、工商聯等非黨組織。

另一方面，調整事項具有一體性。黨內法規與國家法律在黨政齊抓共管事項上的一體性，是新型黨政關系下的必然發展形態，而作為融合關系的載體——黨政聯合發文也已成為黨治國理政的重要工具。黨政聯合發文主要適用于以下幾個領域：其一，黨管干部、黨管人事領域。比如黨通過中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《專業技術類公務員管理規定（試行）》對專業人才進行管理，提高管理的效能和科學化水平，建設高素質專業化公務員隊伍。其二，黨管意識形態領域。意識形態工作是黨的一項極端重要的工作，加強對意識形態的領導顯得尤為重要，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》《關于全國性文藝評獎制度改革的意見》等黨內法規，就是基于黨在意識形態方面的直接領導權，對特定領域事務的直接調整。其三，黨政機關的運行與建設領域。比如，公文管理、車輛管理、辦公用房管理、檔案管理等事項。其四，監督檢查和職責落實領域。比如，公務員已經由中共中央組織部管理，有關公務員、事業單位人員、中管企業領導人員的考核標準、管理機制、錄用調配等方面的事務都屬于黨的機關的職責范疇。

（三）行為指引的連貫性要求二者相銜接

《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《黨內法規制定條例》）對適合由黨內法規規范的事項進行了界定，包括黨的機關運行、黨的建設、黨的領導與執政、黨組織與黨員行為規范、黨的干部管理等。其中黨的各級各類黨組織的產生、組成、職權職責以及黨的組織建設是典型的黨的內部關系，屬于黨務范疇，與國家法律所規范的內容相對獨立，不存在交叉、重疊，二者之間的聯系甚微。但在黨的領導與執政、黨管干部等領域則牽涉到黨和國家機關之間的關系[4]。基于此，黨內法規之“圓”與國家法律之“圓”通過具體的制度設計保持相切，實現由黨內到黨外、由黨外到黨內的無縫對接。有學者將這種對接稱為“分段調整關系”，即基于黨的領導權與執政權，在政治性較強的國家事務中，黨的領導權范圍的事項由國家法律進行調整，具體權力運作的事項由黨內法規進行調整②。有的學者將規范黨的對外領導活動的黨規稱為“黨導法規”，并進一步指出，黨導法規是黨內規治和國家法治之間的橋梁，是解決黨內法規與國家法律協調與銜接問題的紐帶[5]。且不討論觀點本身的正確性，學者們的闡述均傳遞出一種認識，即在黨內法規與國家法律之間需要某些具體制度、具體規則，以保證二者的無縫銜接。黨內法規與國家法律統合黨內和黨外兩個領域，實現兩個領域都有制度進行規范，從而完成黨依法執政全流程的行為指引[6]。

二、處理黨規與國法關系的基本遵循

如上文所述，“協調”與“銜接”不能等同視之，分屬兩個不同的研究層次。“單向協調”是基于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”而要求黨內法規不得與國家法律在內容上相抵觸。“雙向銜接”是基于黨的領導權與執政權而形成的黨內法規與國家法律的雙向制度對接，即黨的意志通過法定程序轉化為國家意志，需要國家法律承接黨內法規;同時，國家法律的貫徹落實需要黨內法規的保障與推動。

（一）內容上黨規“單向協調”國法

黨內法規的內容同國家法律相一致，是“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的內在要求。“相一致”并不要求黨內法規同國家法律從形式到內容保持完全一致，而是要求黨內法規對國家法律已經規定的內容，不得違反其規定、原則與精神;對未規定的內容，不得突破其底線性規定與其相抵觸。作為中國共產黨活動的基本原則，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”是我黨在政治上提出的自我要求與自我約束。《中華人民共和國憲法》規定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。這里的“任何組織”當然的包含了中國共產黨[7]。“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”最早是在1982年黨的十二大通過的《中國共產黨章程》中明確的，它的提出很大程度上是基于“文化大革命”的經驗教訓，目的在于保證黨內生活的民主性，防止出現個人權力凌駕于制度之上的不穩定現象[8]。

一方面，“單向協調”指的是，在規范內容上，黨內法規主動協調國家法律。在協調的動態過程中，黨內法規是“主動方”，國家法律是“對標方”，黨內法規應同國家法律保持一致。《黨內法規制定條例》第27條規定，黨內法規草案應重點審核同憲法和法律是否保持一致;第32條規定了在黨內法規同國家法律相抵觸的情況下，黨中央予以責令改正或者撤銷。無論在制定階段還是在適用階段，黨內法規都要主動對標國家法律。《決定》提出將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系的同時，也強調黨內法規“同”國家法律的協調與銜接;《黨內法規制定條例》規定的制定原則也采用了“黨內法規‘同國家法律協調和銜接”這一措辭。在協調與銜接的動態過程中，“同”表示的是引進動作的對象，表示的是“跟”。黨內法規主動協調國家法律指的是二者在調整內容上的處理方式，并不否定在體制機制上國家法律對黨內法規運行機制的承接③。

另一方面，黨內法規所協調的國家法律具有特定的規范內涵。其一，良法是善治的前提，黨領導人民制定的憲法和法律必須是黨的主張和人民意志的統一。國家法律修改中的重大事項，黨先提出突破憲法、法律原有規定的主張，再由權力機關上升為國家意志[9]。因此，黨內法規所協調的國家法律不能是已經過時的、不順應時代需求的、與黨的意志和人民意志不一致的。其二，憲法和法律的范圍具有特定性。《黨內法規制定條例》第32條明確規定，黨內法規應與憲法、法律、行政法規三種國家法律保持一致，因此黨內法規所協調的并不是廣義上所有的國家法律。黨內法規制定主體為黨中央組織及其工作機關、省級黨委，根據制定主體的位階層次，所協調與銜接的法律應為憲法、法律、行政法規三種。

（二）制度上黨規與國法“雙向銜接”

黨內法規與國家法律的“雙向銜接”旨在為被調整事項設定連貫的行為指引，較之內容上的協調，是從規范內容到具體制度的升華，更強調整體性、連貫性，是更高層次的要求。國家法律“接力”黨內法規強調的是階段性，是黨的主張——國家意志——國家法律逐步轉化的動態過程，而黨內法規向國家法律的銜接強調黨內法規“見縫插針”式的補足國家法律的制度欠缺，實現黨在依法執政過程中有法可依、有規可尋，保證制度不錯位、程序不留白。

1.國法“接力”黨規完成依法執政全過程。黨的意志通過法定程序轉化為國家意志是黨的領導與執政方式之一。《決定》提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”;《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，黨的地方委員會要通過法定程序使黨的主張成為地方性法規、地方政府規章或者其他政令;《中國共產黨和國家機關基層組織工作條例》在加強黨的政治建設中要求，基層黨組織推動黨的主張和決策部署轉化為本單位本領域的政策法規、制度措施。由此可見，在管黨治黨的視域內，黨內法規發揮主導作用;在實現黨依法治國視域內，國家法律發揮主導作用，二者“接力調整、無縫銜接”，實現了黨的主張通過法定程序向國家法律的轉化，以完成黨依法執政的全過程。黨內法規同國家法律在意志體現上具有一致性與價值同向性，即黨的主張和國家意志的統一性，這是二者能夠“接力調整”黨依法執政全過程的前提。黨的意志、人民意志、國家意志的統一性使得二者能夠共生兼容、相互促進。

黨的主張轉化為國家意志，國家意志上升為國家法律，完成了中國共產黨由黨內到黨外的完整的執政過程。中國共產黨作為執政主體，具有重大事項的決策權，而憲法與法律則賦予了國家機關對國家和社會事務的管理權。黨的主張首先在黨內形成，繼而享有相關領導權的黨組織將黨的主張向國家政權機關表明，并且推動黨的主張轉化為國家政權機關的決策意向，進而上升為規范化、制度化的國家法律[10]。所制定的國家法律與黨的主張一以貫之，成為黨治理國家的法治依據。比如，《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》規定了高等學校實施黨委領導下的校長負責制，由黨委對高校的各校工作發揮領導核心作用;《中華人民共和國高等教育法》規定了高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作④。 兩個規范在內容上并不沖突，但是黨的領導不能直接表現為校長的決策，必須首先根據民主集中制原則，經由黨內程序形成黨委的決策，再經由相關法律形成校長決策。這一決策轉化過程需要黨內法規與國家法律在制度上的銜接聯動。在黨依法執政視域內，黨內法規側重規范黨組織與國家政權機關的關系，國家法律側重調整國家政權機關之間的關系[11]。黨內法規對內產生規范效力，效力由內到外的轉化需要國家法律“接力”黨內法規，以保證黨依法執政過程的無縫銜接。

2.黨規“補足”國法實現依法執政有規可依。國家法律是約束權力、保障權利和調整社會關系的主要手段，是黨治國理政和追求法治的重要憑借，但是法律的保障只是國家治理的底線，在實現國家治理效能上有其自身的局限性。國家法律的可預期性、穩定性、普遍性決定了法律規范帶有天然的抽象性與遲延性，不能及時、個性化地解決特定領域的新情況與新問題。較之而言，黨內法規的優勢在于靈活性、高效性，其制定與修改程序上較為寬松，因此在很多領域黨內法規都可以對國家法律的規定進一步補充與細化。

首先，在不具備立法條件的特定領域，黨內法規可以發揮制度試錯功能，在黨內“先行先試”，及時彌補法律制度的空缺。“先行先試”是將黨的意志轉化為國家意志的系統性過程，不同于黨的意志上升為黨內法規，也不同于黨的意志通過民主程序上升為國家意志直接轉化為國家法律，這是黨的意志以黨內法規為中點，待時機成熟后再繼續轉化為國家法律。當然，并不是所有不具備立法條件的領域與范圍都可以率先制定黨內法規以解“燃眉之急”，只有涉及“國家治理、配置和調整公權力的公法領域”才可以“先行先試”[11]，比如干部任用、監督問責、國家機構的運行等需亟待轉化的領域。

其次，在具體制度領域黨內法規成為國家法律的關鍵補充，填補了國家法律的缺陷與空白。在某些情況下，制定頒布國家法律恐難實現理想法治效果，而黨內法規“可以及時迅速地形成特定局面或改變特定現象”[12]。比如，在政務公開、村務公開等基層政權建設方面， 國家法律的制定不盡完備， 相關的事項主要是由《中國共產黨黨務公開條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規和規范性文件予以規定， 在實質上形成對國家法律的一種強有力補充。

最后，在國家法律不宜或者缺乏精細化規定時，黨內法規可以對國家法律中的原則性規定予以細化，以提高國家法律的實效。我國立法受到“宜粗不宜細”理念的影響，為追求“同等情況同等對待”，在具體制度和條款內容上就無法一味追求具體化與可操作性，必須在穩定性與及時性之間進行權衡。比如，黨的領導具有高度政治性，憲法沒有且不宜對什么是中國共產黨的領導以及如何領導等進行詳細規定。黨內法規以《黨章》為統領，進一步細化了憲法中確立的黨在政治、思想、組織等方面的領導權限，并以中央、地方、基層黨組織為基本組織架構，實現黨對各方面工作的領導。

三、實現黨規與國法“單向協調、雙向銜接”的具體機制

黨內法規同國家法律的協調與銜接并不是簡單的一方向另一方的“妥協”，也不是一方被另一方取代，而是應在合理界定二者應然功能定位與調整范圍的基礎上，實現黨內法規同國家法律互聯互通。

（一）以“功能適當”為標準的權力限定機制

黨內法規與國家法律在法治體系中有其自身功能定位，二者的協調與銜接必須根據功能適當原則，廓清立法與立規的應然界限。應然界限指的是黨內法規與國家法律各自調整的領域，屬于國家法律調整的事項黨內法規不應越位;反之亦然，即二者在調整范圍上不應交叉、重疊的領域。應然界限劃定了黨內法規同國家法律協調與銜接的合理區間。功能適當原則來自于德國1984年的“核導彈部署案”，憲法法院指出，基本法中的權力分立原則指向了一套功能適當的機關機構，由具有最優前提條件的機關按照它們的組織、組成、功能和程序作出決策[13]。簡言之，功能適當原則主張應將國家職能配置給在組織、結構、程序、人員上具有優勢，從而最有可能作出最優決定的機關。黨內法規與國家法律之間達致和諧統一的狀態，必須在分清二者功能定位的基礎上，嚴格把握各自的界域。

“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”黨內法規在法治建設中的功能體現在兩個方面：一是保持先進性與純潔性，這集中體現在黨內法規以義務為本位，并且提出了高于、嚴于國家法律對公民所提出的一般性要求[14]。依靠黨內法規加強自身建設，規范黨組織、黨員的行為與活動是黨內法規區別于國家法律的獨特功能。黨內法規作為政黨組織制定的規章制度，鮮明地體現了政治屬性、反映政治訴求，依規治黨實質上是黨的自我監督、自我約束的一種方式。二是提高黨的執政能力，實現長期執政。黨的領導法規和自身建設法規都應直接或間接服務于黨的長期執政這個根本目標。法治的重點是治官治權，而黨內法規更容易將權力關進制度的“籠子”，依據黨內法規管干部、管人事所產生的規范效力與影響力，是國家法律不可代替的。

根據黨內法規與國家法律的功能定位，黨內法規調整的是“黨務”，國家法律調整的是“國務”，二者不得“跨界”調整對方所應調整的事項，不得侵占立規或者立法的空間。深入“政黨內部”對其組織、程序、職責等基本問題提出原則性、底線性、普遍性要求的事項只能由黨內法規進行規定[15];法律保留事項、普通公民的基本權利和義務等需要對公民、法人、社會組織作出普遍性規定的事項僅能由國家法律進行調整。事關頂層設計、重大方針政策、重要制度輸出、政治任務確立等有關國家發展的方向、任務和內容等事項必須由黨內法規把方向、定基調;圍繞社會公共事務的管理來展開的，需要公務員將意志予以執行和實現的事項必須由國家法律來管細節、保落實。在黨政機關運行、黨政干部管理、意識形態管理、黨政同責、反腐倡廉建設等方面，黨內法規與國家法律可分工調整。

（二）以“合法性”為要求的內容協調機制

《黨內法規制定條例》第27條規定，黨內法規的前置審核內容包含合政治性審查、合法性審查、合程序性審查。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第11條規定，黨內法規和規范性文件備案審查的內容包括政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查。其中，合法性審查是實現黨內法規同國家法律內容協調的關鍵步驟。保持黨內法規同國家法律相一致，是二者進一步實現制度銜接，形成良好互動關系和格局的前提和基礎。黨內法規合法性審查，應建立前置審核與備案審查聯動機制，從事前、事后兩個環節消除二者可能存在的不協調之處。

1.黨內法規草案合法性審核機制。前置審核是黨內法規送審前的一次“全面體檢”，旨在及時對黨內法規中存在的問題予以修改，防止黨內法規“帶病上會”。第一，起草主體對所起草黨內法規草案的合法性進行自我審查。黨內法規的起草部門掌握著大量立規的一手資料，在起草過程中已就涉及其他部門與單位工作范圍內的事項與相關部門進行了協商，且與現行黨內法規的具體規定進行了協調，應對草案的合法性進行最大程度的把控。第二，黨內法規草案由審議批準機關交所屬法規工作機構進行前置審核。雖然此前置審核程序不對外發生法律效力，但卻是事前審核中的核心程序。根據黨內法規草案的層級，前置審核工作分別交由中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會三個黨的中央組織的法規工作機構進行。在黨內法規制度體系完善階段，黨內法規數量急劇增多，合法性審查專業性極強，若不具備法律專業知識，無法勝任黨內法規草案合法性審查職責[16]。2016年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，規定參與黨內法規草案的起草、論證是黨政機關法律顧問的職責之一。我們認為，在草案的合法性審查中，黨政機關法律顧問也應發揮其法律專長，協助完成黨內法規草案的合法性審查。

2.黨內法規備案審查聯動機制。黨內法規備案審查是黨內法規制定的一種事后監督，其目的在于使黨中央全面把握黨內法規的制定情況，加強對制定工作的監督，及時糾正黨內法規中存在的不適應、不協調、不一致問題。2012年中共中央辦公廳印發的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》主要包含了兩個方面的目的，一是黨內協同，即黨內法規、黨內規范性文件、黨的政策以及重要指示批示之間的一致性;二是黨外協同，即黨內法規、黨內規范性文件與憲法、法律的協調性⑤。 2015年中共中央辦公廳下發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，對黨內法規備案制度提出了明確的工作目標與要求。2019年新修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》進一步對備案審查的原則、審查主體、審查內容、處理方式、責任追究等進行了詳細規定，并強調各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制。

完善事后備案審查銜接聯動機制，要加強各工作機構的協調配合。在中央層面這一銜接聯動機制主要由中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳及法工委、國務院法制辦等共同參與組成;部門和地方層面則主要由黨委、人大、政府系統負責文件備案審查的工作機構組成[3]。為加強黨規備案機制，保障與國法的協調與銜接，必須進一步細化相關規定。其一，建立統一審查標準。無論是黨內法規、法規規章、還是行政規范性文件，不應僅僅局限于各自規范系統之內的自體協調性，還應“協調雙體”達到內在的統一。其二，細化備案審查聯動機制。在審查過程中應通過中央辦公廳法規局與全國人大常委會辦公廳秘書局、全國人大常委會法工委舉行聯席會議等方式征求各部門意見，并作為判斷黨內法規是否符合國家法律的依據。其三，明確備案審查責任。備案審查責任追究制度已基本確立，但是各相關主體的責任類型、需承擔的后果并沒有與《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》相對接。比如，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》在責任追究上都以“造成嚴重后果”為結果要件，責任的追究要想落到實處，就需要與《中國共產黨問責條例》中第7條所規定的危害程度予以對接。

（三）以“系統性”為目標的制度承接機制

黨依法執政既需要黨內法規，又需要國家法律，二者緊密銜接、相互促進。“雙向銜接”強調的黨內法規同國家法律在整個依法執政活動中的整體性、連貫性，側重二者在法治體系中形成的制度合力。“黨內法規與國家法律銜接和協調的關鍵是在二者的規劃論證、起草制定等動態過程中，有意識地加以促成。”[17]實現依法執政規范依據的“系統性”，就要在黨內法規制定這一法治實施的初始環節提高黨內法規的制定質量，而立法規劃與立規規劃相統籌以及意見征詢機制為此提供了可能。

1.立法與立規相統籌。立法規劃與立規規劃，是相關制定主體依照一定的權限和程序編制的關于未來一段時期內國家法律和黨內法規制定工作的部署與安排。規劃主要指的是五年規劃，比如《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》。計劃指的是年度計劃，是依據五年規劃，每一年度應落實的具體黨內法規制定工作任務，時效性較為突出。目前，黨內法規制定工作規劃與計劃，基本實現了黨內法規體系內的系統性、整體性，解決了黨內法規制度體系建設滯后問題，但立規與立法之間并未搭建起有效的溝通橋梁，其協調與銜接仍有待完善。

一方面，立法規劃應堅持黨的領導。《中華人民共和國立法法》第52條規定，“全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排”，具體程序包含研讀立法建議、征求意見、科學評估論證等。黨領導人民制定憲法和法律，黨的領導貫穿于立法的全過程與各方面。《決定》強調“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”，堅持中國共產黨的領導是立法活動應當遵循的基本原則。黨對立法工作的領導集中體現在三個方面：一是立法規劃、立法計劃通過法定程序由黨中央、地方各級委員會批準;二是立法中所涉及的重大體制、重大決策調整由黨中央、地方各級委員會決定[18];三是各級黨組織提出的立法意見與建議，立法機關應加以貫徹落實。

另一方面，黨內法規制定工作規劃與立法規劃應保持方向一致、重點一致，不重復、不沖突。黨內法規制定工作規劃的編制程序中包含了“征集制定意見”與“廣泛征求意見”，這兩個程序是規劃擬定前的準備工作。在此階段，規劃擬定主體應在認真研讀制定建議的基礎上，就制定建議的內容與建議提出主體進行交流溝通⑥。 溝通內容應包含制定建議是否符合有關部門、地方對于黨內法規制定的實踐需求;黨章及現有黨內法規是否已經作出抽象或具體規定;現行國家法律是否對此調整事項作出規定;黨員干部、群眾是否普遍關注等。建議提出主體對所提建議有最為真切的感受和深刻的認識，其所提建議是在實際工作中不斷摸索形成的實踐經驗。通過與建議提出主體的交流溝通，規劃擬定主體能快速、有效、全面了解關于此領域黨內法規與國家法律的制度現狀。溝通的方式靈活多樣，可采用電話溝通、召開座談會、書面意見等方式。

2015年8月，中央批準建立“中央黨內法規工作聯席會議制度”，這不僅僅是一個黨內法規制定統籌機構，更重要的是一個協調機構和工作交流機構。聯席會議制度在我國各項工作中已經相當成熟，自2008年以來，已經建立了91個聯席會議制度，比如城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度、全國質量工作部際聯席會議制度、完善促進消費體制機制部際聯席會議制度等。在黨內法規制定工作規劃的擬定中黨內法規工作聯席會議制度應充分發揮其協調、溝通作用。有權制定黨內法規主體應在立規準備階段同相應層次的國家法律制定主體，就黨內法規制定目的、主要內容、基本條件等進行商討[19]。重點領域立規規劃計劃的確定，規劃制定機構應與人大法律工作部門、政府立法部門進行積極的交流，建立完善的溝通、協商機制，提高黨內法規制定的科學性、合理性，保障其與國家法律具體規范的協調與銜接。比如，屬于黨政聯合發文范疇的規劃，應當就專業性、技術性內容征詢聯合發文機關的意見。

2.意見征詢機制。在黨內法規的制定中，廣泛聽取意見是保證黨內法規充分反映全體黨員意志、真正解決實際問題，能夠貫徹落實的重要途徑。做好黨內法規同國家法律的協調與銜接，三個工作最為重要：一是全面把握現行黨內法規和國家法律的相關規定，避免重復、沖突;二是深入了解各級黨組織、黨員的意見和建議，避免閉門造車，不解決實際問題;三是充分采納有關部門和單位的建議，以保證黨內法規得到貫徹執行。

一方面，通過調查研究全面把握現行黨內法規和國家法律制定現狀。調查研究主要是在起草前或起草初期，為掌握客觀實際情況進行的調研、分析、研究活動。調查研究應當充分聽取各級黨組織和廣大黨員的建議，拓寬地方各級黨委和工作機關、黨員領導干部參與渠道。與黨員切身利益有關、與基層黨建工作開展密切相關的重點問題應聽取基層黨員、干部的意見，保證制定的黨內法規能充分反映全體黨員意志，解決實際問題。

另一方面，與其他部門、單位協商一致，確保黨內法規草案所規定的內容、所確立的制度與現行國家法律相協調、相銜接。《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》要求“盡量不要把矛盾上交”，若在協商階段不能達成多數共識，可以征求專家、學者的建議，對存在的分歧點進行充分論證協商[3]。《黨內法規制定條例》規定黨內法規起草部門和單位應就涉及其他部門和單位工作范圍內的事項，同有關部門和單位協商一致。這是確保黨內法規統籌協調的重要環節，但應就哪些事項同哪些部門進行協商、意見不一致的解決方式等缺乏進一步的詳細規定。我們認為，黨內法規同國家法律的協調與銜接主要發生在二者共同調整的領域，比如涉及經費管理事項，黨內法規起草部門應征求財政部門或者發展改革部門意見;涉及意識形態管理事項應征求黨委宣傳部門意見;涉及黨管干部、公務員管理等事項，應征求黨委組織部意見。黨政合署辦公為意見征求提供了便利，比如公務員工作統一由中共中央組織部管理，在公務員的獎懲、考核、培訓等方面均達成了統一。

結語

黨內法規同國家法律協調與銜接是理論與實務界亟待回應的“一號課題”，內容上的協調、機制上的銜接，因研究視角與切入角度不同，呈現出不同層次的要求。權力限定、合法性審查以及銜接聯動等機制的實施，有助于實現黨內法規同國家法律相互協調、無縫對接，保證黨依法執政全過程的制度化、規范化、法治化。黨內法規與國家法律形成“正合”的制度合力，充分發揮中國特色社會主義法治體系的制度優勢，呈現出“1+1>2”的治理效果，是協調與銜接所要追求的理想共治模式。

注釋：

① 比如，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定：“加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合”，“推動內陸貿易、投資、技術創新協調發展”;比如，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》規定：“統籌推進‘五位一體總體布局、協調推進‘四個全面戰略布局”，“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系”;比如，《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》規定：“完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制。”

② 弱交叉指的是黨內法規與國家法律只是將彼此一些基本原則加以申明，而不將之具體細化;強交叉指的是黨內法規與國家法律均對同一事項進行具體細致的規定，以黨規國法分段調整最為典型。參見歐愛民.黨內法規與國家法律關系論[M].社會科學文獻出版社，2018。

③ 歐愛民教授將國家法律承接黨內法規稱為黨規與國法分段調整，前一階段為黨的決策領導階段，由黨內法規調整;后一階段為國家政權機關落實階段，由國家法律調整。此種劃分是基于黨內法規與國家法律的功能定位，從調整內容上進行的區分。

④ 《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第10條規定了包含黨委宣傳和執行黨的路線方針政策、審議確定學校基本管理制度、討論決定學校內部組織機構的設置及其負責人的人選等在內的八項主要職責。《中華人民共和國高等教育法》第41條規定了校長的六項職權，并規定高等學校的校長主持校長辦公會議或者校務會議，處理前款規定的有關事項。

⑤ 中共中央辦公廳2012年6月4日發布的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第1條規定了該黨內法規的制定目的，強調黨內法規不僅要與黨的政策相統一，而且要與憲法、法律相一致。2019年中共中央政治局會議將第1條修改為“為維護黨內法規和黨的政策的統一性、權威性”。

⑥ 根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，中央黨內法規制定工作規劃由中央辦公廳擬定，具體工作由其法規工作機構承辦。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委可以根據職權和實際需要，編制本系統、本地區黨內法規制定工作規劃和計劃。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委可以提出中央黨內法規制定建議。

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【責任編輯：張亞茹】