政策地位：政策終結中一個被忽視的影響變量

張桂敏 王軻 吳湘玲

摘 要：在公共政策系統中，對政策終結影響變量的研究多集中于客觀的外部環境、政策本身的屬性以及利益團體的博弈等方面，關于政策地位對政策終結的影響，學界則鮮有涉及。政策作為政策系統最直接的輸出產品，在本質上體現為政策參與者的利益分配格局，將其在政策系統中的地位作為研究切入點具有重要的學術價值。政策地位的評判標準從四個方面體現：政策制定主體地位的高低、學者關注程度的大小、執行部門是否聯合行動、政策最終作用對象的廣度。在此基礎上，判斷政策地位的高低，可通過自上而下、承上啟下、自下而上三大途徑對政策終結施加影響。

關鍵詞：政策系統;政策終結;政策地位

中圖分類號：D60

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）07-0061-06

基金項目：國家社科一般項目“政府購買農村社區居家養老服務研究”（19BZZ100）;教育部人文社科重點研究基地重大項目“人口老齡化與養老服務體系建設研究”（16JJD840009）。

作者簡介：張桂敏（1987-），女，石家莊人，北方工業大學馬克思主義學院講師，研究方向：人口老齡化、公共政策;王軻（1982-），男，河南泌陽人，鄭州大學政治與公共管理學院講師，通訊作者，研究方向：地方政府治理、政府購買公共服務;吳湘玲（1967-），女，湖北通城人，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，研究方向：地方政府管理、非營利組織管理。

自“政策科學之父”拉斯韋爾提出政策階段論之后的20年時間里，有關政策科學的研究多集中于政策制定方面。進入20世紀70年代，始于“趨后傾向”，特別是普雷斯曼和威爾達夫斯基等人編寫的《執行》一書的面世，“政策終結”開始走進學者的研究視野并引起廣泛關注。至此，政策系統在理論層面構成了一個完整的系統環，包含了從政策制定到政策終結的一系列環節。所謂政策系統，是指政策主體、政策客體與外部環境之間不斷進行互動調適的動態系統。換言之，政策系統是一個由若干相互區別又相互聯系的政策子系統，如政策制定、政策執行、政策終結等，所構成的政策巨系統，并與政策環境持續不斷地進行著物質、信息和能量的交換。需要強調的是，所有的政策子系統在政策系統中并不處于同等重要的位置，政策制定、政策執行一直是政策研究者關注的焦點，關于政策終結的研究卻相對較少。然而，這并不意味著政策終結不重要或者相對簡單。相反，政策終結長期以來并不如預期中那樣一帆風順，各種或潛在或顯性的因素都可能成為政策順利終結的障礙。

如何作出政策終結？終結受到哪些因素的影響？政策終結的后果是什么？這些構成一個“政策黑箱”，困擾著研究者。國內外學者從多個視角對相關的影響變量展開研究，但政策地位，即政策在政策系統中所占有的位置，對政策終結的影響一直未得到足夠關注。無論政策的地位高低，其都是政策終結中不容忽視的一個影響變量，將政策地位作為切入點對政策終結作出補充性、專題性的研究，對提升政府治理能力、實現國家治理現代化具有積極的理論意義和現實價值。

一、相關研究的梳理

（一）政策終結的概念梳理

對研究主題展開分析的第一步是明晰關鍵性概念，因此在對現有政策終結影響變量的梳理之前，有必要對政策終結的概念作一簡要梳理。從字面理解，政策終結就是一項政策的終止或結束。Brewer認為，政策終結是“政策與項目的調試，大凡政策與項目無法發揮功能或已成為多余或過時，甚至不必要時，則將政策與項目予以終止或結束”[1]。Deleon從廣義層面定義政策終結，認為它是政治當局對某一特殊的功能、計劃、政策或組織，經過審慎評估的過程之后，而加以結束或終結[2]。國內學術界對公共政策終結概念的界定多見于教科書中的一些參考性解釋。在臺灣學者林永波看來，政策終結隱含著舊有東西的終止和新期望、新價值的建立。張康之從利益分配視角提出，政策終結本質上是一種政策資源及其利益重新配置的機制[3]。陳振明、張金馬、陳慶云等人在Deleon的概念架構下提出，政策終結是決策者在審慎評估之后，通過必要的措施，對錯誤、過時、不必要的政策予以終止的行為。

從對政策終結的界定，我們可以看到政策終結涉及到資源、利益以及各種價值的交鋒和重配，能否順利實現終結取決于各種政治力量間暗潮洶涌的博弈結果。政策一旦被制定，便具有了生命力。政策終結意味著原有利益格局的變動，如若沒有任何激勵措施，政策制定者之間難免出現利益沖突，甚至導致終結停滯[4]。再加上利益集團受“沉沒成本（sunk cost）”的束縛會竭力保留原有政策。恰如張金馬早年所說，政策終結并不會自發產生，而是一種人為的政治行為[5]。此外，即使當局者意識到政策存在過時、無效甚至錯誤進而需要對其進行終止，在當前漸進主義決策模式的情境下，政策終結也很難進入人們的認知轉變，甚至不存在于人們的思維之內，因為當事人更多是以政策的修補、調整作為邏輯出發點。

（二）國內外關于影響變量的梳理

關于公共政策終結的影響變量，國內外學者從不同的研究視閾作出解說。其中，廣被認可的是Deleon在1978年提出的政策終結障礙的經典理論框架（Termination Obstacles Framework），其中總結了具體的變量：心理上的不愿意、組織機構的持續性、動態的保守主義、反終結聯盟、法律上的障礙、終結啟動的高成本。Dery、Frantz持同樣觀點。Krikpatrick等人在前人的基礎上將影響政策終結的變量歸結為終結聯盟的反動、動態保守主義、啟動成本、立法障礙和恐懼或不確定性。以上幾人的表述雖有細微差別，但對于政策終結的影響變量的解釋卻殊途同歸。Gevamay認為組織的特性和終結的內在成本是阻礙政策終結的兩大主因，Harris卻僅僅將限制因素歸結為意識形態的影響，而部分學者直接將政策終結的影響變量簡化為對組織持久性的考慮以及終結的代價（包括情感、政治、法律以及財政等的考慮）兩個方面。里斯蒂娜·亞當等人認為，政策的變遷抑或終止是經濟發展、政治競爭、利益博弈以及行政管理走向專業化的副產品[6]。概言之，國外學者關于公共政策終結的影響變量的分析，可大致歸為三類：客觀因素、驅動因素以及限制因素[7]。

國內已有研究多將政策終結的影響變量聚焦在心理上的抵觸、組織的持久性、反對集團聯盟、法律障礙、成本障礙。除此之外，陳振明指出，社會輿論通過新聞傳播滲透到社會各個方面，成為影響政策終結的第六大障礙[8]。陶學榮、王鋒認為，政策評估的缺失也是本該終結的政策遲遲無法合理終結的原因之一[9]。劉雪明等認為，典型事件、政策評估、環境變化、公共輿論、領導者的領導力五大因素緊密關聯共同影響公共政策終結[10]。王振波則將政策終結的根源歸納為：不合規、不合法、不合情理、缺乏必要維護，即聚焦于政策本身的缺陷分析政策的終結[11]。

縱觀既有研究，政策終結所涉及的領域非常廣泛，影響政策終結的變量也不一而足，而且在不同的歷史時期、地區、文化以及政府不同層級的政策終結，各個變量所起作用不一，很難批判不同變量對政策終結影響的大小。然而，在當前研究中鮮少涉及政策在政策系統中的地位對政策終結的影響，從而削弱了現有理論的邏輯解釋力，本研究在此基礎上對政策地位在政策終結中的影響作用作出嘗試性研究，以期豐富相關研究成果。

二、政策在政策系統中所處地位的判斷標準

政策作為政策系統的直接輸出產品，是擁有公共權力的各政策參與者之間利益角逐的產物，分析政策在政策系統中的地位，其實質就是明確承載公共權力的政策參與者在政策系統中是如何尋求有利于自身的利益分配格局。其中，政策參與者，既指直接參與和影響政策制定的組織和個人，也指受政策影響反過來又影響政策制定和執行的組織和個人。具體到判斷標準，則主要體現在以下幾方面。

（一）政策制定主體的地位

政策制定主體特指擁有法定決策權的高層組織或個人，在整個政策系統中居于核心地位，組成并領導整個決策過程。在政策終結過程中，政策制定主體（包括權威機構、政治精英人物）具有舉足輕重的作用，直接奠定了政策本身在政策系統中的地位，甚至可以毫不夸張地說，對政策能否順利終結具有直接的、決定性的影響。政策制定主體層級與政策所處地位呈正相關關系，也即政策制定主體層級越高，政策所處地位就越高，對于政策加以終結就越難以實施。

同時，政策制定主體從另一方面也反映政策位階的高低，政策位階與政策地位成正相關關系。例如，上升為法律層面的政策相較于地方法規、部門規章，在政策系統中地位較高，穩定性和權威性也較強，再加上政策本身的生命力，要使其終結往往要大費周折，不僅耗時，也會面臨不可預期的抵觸心理和抵制行為。

概而言之，政策制定主體通過主體層級以及政策位階兩個方面折射出政策所處地位，成為衡量政策地位的基礎標準。

（二）專家學者的關注程度

美國公共政策學者查爾斯·O.瓊斯指出，組織機構一旦結成共同體，就會有效地威脅政策終結行為[12]。盡管專家學者不直接參與一項政策的醞釀、制定和執行，但卻可以通過研究報告、與會發言、網絡書信等渠道表達政策意見。同時，他們一般以大學、科研院所等機構為依托，構成學術共同體，利用團體專業技術優勢活躍于政策終結的舞臺上，從技術理性的角度帶來共鳴、提出參考性方案，對政策地位具有溢出效應，即專家學者表達意見的初衷是確保政治當局制定決策的科學化，同時也間接構成影響政策地位的重要力量[13]。

專家學者對于某一項政策的關注度可以說是公共政策終結的催化劑，在引導公共輿論走向的同時，成為衡量政策地位的判斷標準之一。誠如詹姆斯·E.安德森曾指出的，公共政策的基本范圍和方向基本由公共輿論確定。普通民眾心中，專家學者本身就代表相關領域的權威，對于哪些政策需要被關注、哪些政策需要被終結，專家學者所發表的意見猶如一顆“定心丸”，影響民眾認知，間接框定政策的范圍和方向。當某一項政策引起相關領域專家學者的廣泛關注和熱烈評論時，說明這一政策在政策系統中具有較為重要的地位，一旦被發現政策不合時宜或存在過失、錯誤，政策終結便較為快速、順暢。相反，一項政策如若未能引起專家學者關注，說明其相對于其他政策處于弱勢地位，甚至無足輕重，那么關于這一政策的終結便出現復雜局面：在不影響整體利益的前提下，由于沉沒成本的潛在影響，政策當局往往會抱有“打擦邊球”的心理，對需要終結的政策輕描淡寫甚至視而不見;只有在影響社會整體利益或團體自身利益時，才可能會采取被動措施加以終結。

（三）執行部門的聯合狀況

恰如張金馬所說，政策終結并不是一種自然現象，不會自發產生，而是人們主動進行的一項政治行為[14]。這種顯著的人為性致使任何一項公共政策的終結都需要借助相關的執行部門和一線執行者加以落實。在實踐中，執行部門可能是單個部門“單打獨斗”直接執行終結，也可能是多個部門“抱團”聯合執行終結，這可以說是判斷政策地位的另一重要風向標。若是單個的執行部門則多數情況下意味著政策影響范圍較小，所處地位不高，進一步講，政策終結過程中所遇阻力較小，較易實施;如若是多個部門聯合執行，則表明這一政策影響范圍相對廣泛，在政策系統中地位較高，政策走向終結就存在較大阻力，期間難免牽涉主體間的利益博弈、權力抗衡，終結過程的推進勢必呈現出復雜多變的態勢，整體表現為一種政策均衡格局下的暗潮涌動。

（四）政策作用對象的廣度

政策是針對特定的社會群體而制定的行為準則。換言之，政策具有指向性，直接指向的群體便是政策效力輻射的對象。所謂的政策作用對象，即政策直接作用與影響的公眾群體或那些受政策規范、管制和調節的社會成員，亦即受政策影響的目標團體[15]。順言之，政策作用對象的廣度可以理解為政策事件輻射到的目標團體的數量，具體到本文指代全體民眾、部分民眾抑或是特殊利益群體。政策作用對象的廣度直接影響政策在政策系統中的地位，成為重要判斷標準之一，這是因為政策作用對象并非消極被動地接受政策，相反會主動積極地參與并影響政策的制定與走向。如果政策事件涉及到社會上絕大多數民眾，且走入公眾的視野范圍，那么政策制定者在群體壓力下就不得不對政策予以足夠重視，權衡利弊作出審慎理性的決策，如此，政策不言而喻所處地位較高。例如，三峽工程實施時需要移民數十萬，如此龐大的社會群體自然將政策提升到政策系統的顯著地位上來。反之，政策事件只是涉及到部分民眾，且范圍較小，則地位相對較低。也就是說，政策作用對象范圍越廣，對政策地位的影響力越大。但值得警惕的是，政策地位會受一些極端情況的影響，即政策盡管影響對象范圍狹窄，但如果是具有利害關系的特殊利益團體或具有強大影響力的集團，則政策在政策系統中的地位也會呈現出較高的態勢。

三、政策地位對政策終結的影響

通過對政策系統中政策地位判斷標準的分析，大致可以確定在現實實踐中政策地位的高低。通過政策地位的確定，來探析其對政策終結是否會產生影響、影響程度怎樣、又是通過何種形式體現這種影響程度的，才是筆者的目標所在。

（一）自上而下的制力終結

所謂的自上而下的制力終結，指的是決策者對某一政策的關注度，進而由決策制定者對政策是否需要終結作出主動判斷。對政策進行終結在某種程度上意味著政策立法活動缺乏一定的科學性和有效性，無法很好實現政策最初的目的。尤其是上升為法律的政策所具有的權威性和穩定性本身就意味著政策終結會陷入難以擺脫的窘境。正如美國政策學家托馬斯·R.戴伊指出的：“政府的方案很少會被終止。……一旦一項政策被政府制度化了，它就特別難以終止。”[16]

其一，盤根錯節的利益糾葛是政策難以終結的根本原因。政策終結與其說是一項新政策的起點，毋寧說是決策者復雜利益之間重新洗牌的信號燈。正如Easton從經濟學視角所闡述的，政策的形成實質上是政策制定主體圍繞著特定的政策議題，為各自利益展開的討價還價和相互博弈的結果，即政策是利益分配的最終體現[17]。政策一旦終結通常意味著既得利益者要承受一定的損失，為避免這種損失或者將損失降到最低，他們往往會千方百計阻擾政策終結。

根據布坎南的公共選擇理論，政府作為理性經濟人，存在明顯的尋利動機。這種尋利的主體包括政策的制定者和決策者（有時兩者合二為一）。在利益沖動下，夾裹著政府利益的政策即便與公共利益相沖突，違背經濟社會發展規律，決策者也會基于利益驅動而想法設法保障政策的執行以維護自身的既得利益，導致政府制定的政策出現終結能力不足的障礙[18]。甚至，政策終結會忽視公民話語權，背離公共性原則和公益性目標，出現公共權力異化的現象，加重遭遇到的阻力和抵制。

其二，考評晉升機制和任期制導致的政績工程是政策難以終結的內在驅動。考評晉升、任期制促使地方行政首長偏好于關注見效快、實施周期短，但卻可能與地方實際發展不相適應的政策來實現政績目標，這些政策一般在決策領導者任職期間不會出現終結的趨勢。例如， 有些地方領導通過打造一些政績形象工程來取得立竿見影的政治效果，獲取政治資本，實現自身的政績目標、政治前途和利益追求。最鮮活的例證就是近年來地方政府層出不窮的“政績錦標賽”。此外，人事變動也會對政策終結產生重要影響。政策在制定的過程中凸顯著制定者或決策者的“人格化”，決策者在考慮終止某項政策時，主觀上其實不愿意承認自己所制定的政策遭遇了失敗的結局，任職期間政策一般鮮有終結[19]。一旦發生領導者調任、離職、辭職或者辭退開除等情況，新一輪領導者的更替多數意味著政策注意力的轉移，政策發生終結的情況較為多見。

（二）承上啟下的催化終結

所謂承上啟下的催化終結，指媒體力量對政策終結的影響，其中隱含專家學者的意見、民眾的關注。無論是發達的西方國家還是發展中國家，隨著互聯網+時代的到來，媒體具備了強大的社會動員力和傳播力，在政治生活中發揮著日益重要的作用。在國外，媒體被稱為“第四種權力”，與立法、行政、司法并立，許多政策實踐表明：媒體在政策地位中扮演著舉足輕重的角色，進而影響政策終結。盡管其不能直接對政策終結產生影響，但作為非正式舞臺上最為積極的活躍者，它們可以依據對相關新聞事件、專家學者言論的篩選、過濾、編排，從外圍推動政策議程的走向，形成政策壓力，對政策終結施加影響[20]。具體來說，媒體的角色主要表現在以下幾方面：政府公共政策的傳播器、專家學者意見的風向標、社會輿論變化的發酵劑。

當媒體對某一項政策關注度較高且持積極終結態度時，其背后必定涉及眾多參與者，則政策終結較易進行;反之，持消極或阻礙的態度時，政策終結的進程通常是緩慢的甚至出現停滯。托馬斯·R.戴伊在《自上而下的政策制定》一書中說：“當華盛頓的政治家們必須回答記者的問題，必須對新聞報道做出反應，必須對編輯意見做出回應時，媒體就在直接施加影響于政府的決策。通過呼喚民眾關注各種各樣的社會‘問題和‘危機，媒體就在間接地影響著政策制定者。”[21] 在戴伊看來，精英們依靠媒體來界定“社會問題”，進而制造“問題”，媒體的關注度引導社會公眾的聚焦點，通過大量的報道宣傳進入廣大公眾的視野，進而對政府部門施加壓力，最終迫使政府部門作出終結那些不合時宜、無效的政策的決定。

此外，媒體的權威性和媒體對社會問題的反應程度也是政策終結的重要影響變量。這是因為媒體一方面直接影響政策的制定者和執行者，另一方面又對公共政策目標群體的價值觀念及行為模式產生間接影響[22]。換言之，媒體既影響政府官員，又影響民眾。在媒體對一項政策持溫和的接受態度，則改變現狀、終結政策的可能性就比較小。相反，該項政策引起了媒體的激烈反應時，各種或隱性或顯性的風險就隨時可能爆發，倒逼政策制定者在事態進一步惡化之前采取果斷措施，及時終結那些無效、過時、錯誤的政策。如由2003年孫志剛事件引發的收容遣送制度的終結，就是在南方都市報、北京青年報、中國青年報以及新華網等各大媒體的持續跟進和轉載下迅速發酵，成為焦點事件，最終促成政策的終結。

（三）自下而上的抗爭終結

所謂自上而下的抗爭終結，亦即社會民眾對政策終結作出的反應。根據委托代理理論，民眾將自身權力交付給政府部門代為行使，民眾對其進行監督，政府部門制定的政策本質上理應體現民眾公共利益的最大化。國家起源論也進一步指出國家的出現以及政府部門的設立都是民眾行使權力、實現公共利益的手段[23]。但在現實生活中，政策制定時常出現不符合社會發展規律或損害社會大眾合法權益的情況，因而政策的執行便會遭到社會自下而上的排斥，進而引致社會大眾通過各種方式進行集體式抗爭，迫使政策制定主體終結原有政策。可以說，社會公眾的抗爭是推動政策終結的驅動力和助推力，并多數通過鄰避效應引發導致。

值得注意的是，社會民眾由于價值觀念和利益訴求的差異，對于一項公共政策是否終結可能存在分歧，出現“蹺蹺板”現象，此時，政策終結的支持力量的大小是決定政策終結成敗的關鍵因素。若政策終結的支持力量超過反對力量，則政策終結的目標便會順利實現[24];反之，政策終結將會失敗。

結語

政策終結是體現國家治理能力諸多要素中的一個重要方面，分析政策在政策系統中的地位，其涉及到不同層次、不同類型的利益相關主體。面對政策終結中錯綜復雜的價值沖突和利益訴求，各利益主體基于不同的價值偏好和利益立場，采取不同的行動策略，形成不同的政策終結聯盟，對政策在政策終結中的地位產生“滾雪球式”的影響，進一步影響政策的終結[25]。政策作為具有生命力的過程系統，符合效力遞減的規律，無論其地位的高低，其必然的宿命都是走向終結抑或消亡。但通過對政策地位的分析，可以更加清楚、有條理地對政策終結作出客觀、全面的理性判斷，政策主體可以對那些低效、無效、過時的政策及時加以廢止，實現真正的終結，避免資源的浪費和副作用的滋生，最大化政策終結的效能，保證政府治理能力的提升和國家治理現代化目標的實現，進而達到政府善政、國家善治。

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【責任編輯：雨 蕙】