突發公共衛生事件的法律應對

徐愛國

新冠肺炎疫情暴露出立法方面的問題。2020年《關于強化公共衛生法治保障立法修法工作有關情況和工作計劃報告》強調，公共衛生立法修法工作要立足中國國情，把行之有效的經驗做法提煉上升為法律制度，建立依法防控長效機制，全面提高依法防控治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系，在法律體系建設方面，增強法律規范系統性，保證行政法規、地方性法規、應急決定命令、防控工作規范的協同配合。

一、突發公共衛生事件的立法背景

所謂“突發事件”，通常是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。其中，“突發公共衛生事件”，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他公眾健康的事件。

我國突發公共衛生事件立法，最早源自2003年的全國抗擊非典型肺炎。那一年，國務院出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，把突發公共衛生事件應急處理納入法制化管理軌道。

2003年9月，國務院辦公廳發布轉發《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》的通知。這個通知對現狀描述是：中華人民共和國建國50多年來，公共衛生事業取得長足發展，常見傳染病得到了較好控制，總體上處于低發水平。全國26種甲、乙兩類法定報告傳染病發病率由20世紀六七十年代的6000/10萬—7000/10萬下降到2002年的180.4/10萬，消滅了天花、脊髓灰質炎，有效控制了絲蟲病、瘧疾等，傳染病的病死率和死亡率不斷下降，傳染病控制達到發展中國家的先進水平。

國際層面上，國務院辦公廳于2013年轉發履行《國際衛生條例（2005）》的通知，加快推進公共衛生應急核心能力。通知的評估是，我國面臨的公共衛生形勢日趨復雜，各種傳染病跨境傳播的風險進一步加大，食品藥品安全、化學性事件及核與輻射事件的挑戰日益嚴峻。通知要求各級人民政府要建立各類突發急性傳染病檢測試劑的有效供給保障機制，提高疾病預防控制機構及有條件的醫療機構的實驗室檢測、疾病診斷和確診能力。

2020年，新冠病毒肺炎疫情暴發，突發公共衛生事件的立法呼聲再起。突發公共衛生事件應急法，連同更廣義的《突發公共事件應對法》，以及2019年通過的《基本醫療衛生與健康促進法》，成為我國衛生立法和突發公共衛生事件應對法的熱門話題。

二、突發公共衛生事件應對的法律體系

突發公共衛生事件應對法，是公共衛生法與突發公共事件應對法的交叉地帶。兩個領域的法律，我國都有了系統性的法律規定。全國人大常委會的立法、國務院的行政立法及各部委行政規章，構成了較為完整的法律體系。

首先，我國已初步建立起公共衛生法律保障框架，共計涉及30余部法律，其中包括《基本醫療衛生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》等。另外，還有10余部與公共衛生相關的專門法律，如《藥品管理法》《疫苗管理法》《職業病防治法》《獻血法》《漁業法》和《食品安全法》等。每一部法律，都會發生突發事件導致的應急法律應對。

《基本醫療衛生與健康促進法》是公共衛生法的基本法。法律規定，國家和各級政府都有義務提供公共衛生服務，建立健全突發衛生應急體系。此法于2019年12月通過。2020年4月，全國人大常委會法制工作委員會將公共衛生法在新冠肺炎疫情背景下與傳染病防治聯系了起來，強調要“強化公共衛生法治保障，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。

其次，同樣，我國也有了層次分明、較為系統的突發公共事件及突發公共衛生事件法律體系。自2003年5月起，我國就著手突發事件應對法的研究起草工作。2007年8月30日，全國人民代表大會常務委員會通過和公布了《突發事件應對法》。《突發事件應對法》規定了一系列的法律應對制度，其中包括“突發事件預案制度”“突發事件調查與監控制度”“突發事件監測與預警制度”“應急處置與救援制度”。

在行政條例層面，國務院于2003年制定了《突發公共衛生應急條例》。與之相匹配，國務院于2006年頒布了《國家突發公共衛生事件應急預案》。在國際層面上，國務院辦公廳于2013年轉發履行《國際衛生條例（2005）》的通知，加快推進公共衛生應急核心能力。

在部委層面，各自權限內都有相關的規章落實傳染病公共衛生的法律法規。2003年國家質檢局發布、2018年海關總署修改《國境口岸突發公共衛生事件出入境檢驗檢疫應急處理規定》，2003年原衛生部發布、2006年修改《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》，2003年原衛生部和交通部發布《突發公共衛生事件交通應急規定》。

三、突發公共衛生事件的應急措施

構成突發公共衛生事件，應當具備三個特征：一是突發性事件，突如其來，不易預測;二是公共衛生屬性;三是對公眾健康造成嚴重損害。重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，都是典型的突發公共衛生事件。

依照《突發公共衛生事件應急條例》的規定，公共衛生事件暴發后，對應的“應急處理”措施包括如下的內容：

首先，預測預警。突發公共衛生事件，需要做到早發現、早報告、早處置。突發公共事件的預警級別，依據可能造成的危害程度、緊急程度和發展勢態，一般劃分為四級：特別嚴重、嚴重、較重和一般，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。特別重大的突發公共衛生事件主要是指，肺鼠疫、肺炭疽、傳染性非典型肺炎、高致病性禽流感、群體性不明原因疾病、新傳染病以及烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件等。

其次，應急預案。按照地域管轄的原則，各級衛生行政主管部門在本轄區內啟動突發事件應急預案，并向國務院報告。

再次，行政強制。應急處理指揮部有權緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備。對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區實行封鎖，可以對食物和水源采取控制措施。對易受感染的人群和其他易受損害的人群，采取應急接種、預防性投藥、群體防護等措施。

第四，設定標準。對新發現的突發傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業中毒事件，國務院衛生行政主管部門制定相關的技術標準、規范和控制措施。

第五，醫療救援。醫療衛生機構提供醫療救護和現場救援，接診治療，書寫病歷，轉送病人，防止交叉感染和污染。

第六，物質保障。各級人民政府應當提供必要資金，保障因突發事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。各有關部門做好應對突發公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫療衛生及通信保障工作。

四、突發公共事件中的醫療救援

2006年02月26日，國務院發布了《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》。預案編制的目的，是保障自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全事件等突發公共事件發生后，各項醫療衛生救援工作迅速、高效、有序地進行，提高衛生部門應對各類突發公共事件的應急反應能力和醫療衛生救援水平，最大限度地減少人員傷亡和健康危害。

醫療衛生救援組織機構包括各級衛生行政部門成立的醫療衛生救援領導小組、專家組、醫療衛生救援機構、現場醫療衛生救援指揮部。衛生救援機構指各級各類醫療機構，包括醫療急救中心和急救站、綜合醫院、專科醫院、化學中毒和核輻射事故應急醫療救治專業機構、疾病預防控制機構和衛生監督機構。

到達現場的醫療衛生救援應急隊伍，迅速將傷員轉送出危險區，本著“先救命后治傷、先救重后救輕”的原則開展工作，按照國際統一的標準對傷病員進行檢傷分類，分別用藍、黃、紅、黑四種顏色，對輕、重、危重傷病員和死亡人員作出標志，扣系在傷病員或死亡人員的手腕或腳踝部位，以便后續救治辨認或采取相應的措施。

當現場環境處于危險或在傷病員情況允許時，要盡快將傷病員轉送。轉運中，對已經檢傷分類待送的傷病員進行復檢。對有活動性大出血或轉運途中有生命危險的急危重癥者，應就地先予搶救、治療，做必要的處理后再進行監護下轉運。認真填寫轉運卡，提交接納的醫療機構。在轉運中，醫護人員必須在醫療倉內密切觀察傷病員病情變化，并確保治療持續進行。轉運過程中要科學搬運，避免造成二次損傷。合理分流傷病員或按現場醫療衛生救援指揮部指定的地點轉送，任何醫療機構不得以任何理由拒診、拒收傷病員。

五、突發重大動物疫情應急預案

2006年2月27日，國務院制定了《國家突發重大動物疫情應急預案》。將動物疫情防疫納入到了突發公共事件應急法律體系之中。預案規定了突發疫情中的工作原則，那就是：統一領導，分級管理，屬地管理，快速反應，高效運轉，預防為主和群防群控。

農業部負責組織、協調全國突發重大動物疫情應急處理工作。各級地方人民政府獸醫行政管理部門負責組織、協調本行政區域內突發重大動物疫情應急處理工作。需要的時候，組建指揮部。全國突發重大動物疫情應急指揮部內，國務院主管領導擔任應急指揮部總指揮，國務院辦公廳負責人、農業部部長擔任副總指揮。省級疫情應急指揮部內，省級人民政府主管領導擔任總指揮。

農業部負責全國突發重大動物疫情應急處理的日常管理工作。省級人民政府獸醫行政管理部門負責本行政區域內突發重大動物疫情應急的協調、管理工作。市（地）級、縣級人民政府獸醫行政管理部門負責本行政區域內突發重大動物疫情應急處置的日常管理工作。另外，根據需要，還可以組建突發重大動物疫情專家委員會。

應急處理機構，包括動物防疫監督機構和出入境檢驗檢疫機構。前者負責突發重大動物疫情報告，現場流行病學調查，現場臨床診斷和實驗室檢測，疫病監測，指導、落實和監督封鎖、隔離、緊急免疫、撲殺、無害化處理、消毒等措施。后者負責加強對出入境動物及動物產品的檢驗檢疫、疫情報告、消毒處理、流行病學調查和宣傳教育等。

動物防疫監督人員機構，可以是各動物疫病實驗室，相關科研院校，出入境檢驗檢疫機構，獸醫行政管理部門，地方人民政府，動物飼養、經營和動物產品生產、經營的單位，各類動物診療機構。突發重大動物疫情預警，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示特別嚴重、嚴重、較重和一般四個預警級別。

發現可疑動物疫情時，必須在法定時間內逐級向上報告。報告內容包括疫情發生的時間、地點、發病的動物種類和品種、動物來源、臨床癥狀、發病數量、死亡數量、是否有人員感染、已采取的控制措施等。

根據疫情的嚴重程度，應急響應因此分為四個等級。特別重大突發動物疫情暴發時，啟動一級應急響應。政府及獸醫行政管理部門組織調集人員、物資、交通工具和相關設施、設備，發布封鎖令，對疫區實施封鎖，限制或者停止動物及動物產品交易、撲殺染疫或相關動物，臨時征用房屋、場所、交通工具，封閉被動物疫病病原體污染的公共飲用水源等緊急措施，對進出疫區、出入境的交通工具進行檢查和消毒，以及信息發布和組織群防群控。

獸醫行政管理部門則要組織調查與處理，劃定疫點、疫區、受威脅區，提出啟動突發重大動物疫情應急響應的級別，緊急免疫和預防用藥。動物防疫監督機構要負責信息收集、報告與分析工作，組織疫病診斷和流行病學調查，采集病料送實驗室。出入境檢驗檢疫機構要停止從疫區國家或地區輸入相關動物及其產品，加強檢疫和防疫消毒，加強出口貨物的查驗，停止相關動物及其產品的出口，暫停使用臨時隔離檢疫場。

特別重大疫情之下，分別為“重大突發動物疫情”、“較大突發動物疫情”和“一般突發動物疫情”，分別啟動二到四級應急響應。從省級到市、縣級人民政府領導和指揮應急處理工作，同級獸醫行政管理部門負責具體應急處理工作。

六、突發公共衛生事件法律的展望

新冠肺炎疫情的暴發，引發了公共衛生法律的熱點。自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我國公共衛生及突發公共衛生事件的法律應對逐步形成體系。歡慶成就的同時，我們也要看到不足之處和改進空間。

2020年4月，全國人大常委會編制了《強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》。該計劃擬在2020—2021年制定修改的法律17件，涉及突發公共衛生事件的法律有《固體廢物污染環境防治法》《生物安全法》《動物防疫法》《野生動物保護法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》《國境衛生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》《畜牧法》《農產品質量安全法》《職業醫師法》和《刑法修正案（十一）》等。

同時，全國人大常委會法制工作委員會在《關于強化公共衛生法治保障立法修法工作有關情況和工作計劃的報告》（簡稱《報告》）中，決定落實“健康中國”的《“健康中國2030”規劃綱要》重大決策。《報告》提出要“強化公共衛生法治保障，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。

《報告》指出，新冠肺炎疫情暴露出立法方面的主要問題。法律上有空白、弱項、短板，缺乏全覆蓋和硬約束、硬條款，有些法律規定相互銜接不夠，甚至出現矛盾。比如對新發、突發傳染病處置的職責劃分和防控措施存在欠缺，比如突發事件應對法和傳染病防治法對疫情信息發布的主體規定不完全一致。

《報告》稱，公共衛生立法修法工作要立足中國國情、體現中國特色，把實踐證明行之有效的經驗做法提煉上升為法律制度，建立依法防控長效機制，全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系，有效維護國家安全和社會穩定。在法律體系建設方面，要增強法律規范系統性，保證行政法規、地方性法規、應急決定命令、防控工作規范的協同配合。在目前境外疫情擴散蔓延，外防輸入形勢日趨嚴峻形勢下，要修訂國境衛生檢疫法，對接《國際衛生條例》。

（作者為北京大學法學院教授）

責任編輯：尚國敏

“突發公共衛生事件”，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他公眾健康的事件。

2019年通過的《基本醫療衛生與健康促進法》是公共衛生法的基本法，它規定國家和各級政府都有義務提供公共衛生服務，建立健全突發衛生應急體系。

2006年國務院發布《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》，目的是保障公共衛生、自然災害等突發公共事件發生后，各項醫療衛生救援工作迅速、高效、有序地進行，提高衛生部門應對各類突發公共事件的應急反應能力和醫療衛生救援水平。

自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我國公共衛生及突發公共衛生事件的法律應對逐步形成體系。