農業(yè)科研院所基本建設項目前期管理的探討

徐 雨，張 斌，馬 聰，侯建宏

（農業(yè)農村部南京農業(yè)機械化研究所，江蘇南京 210014）

0 引言

基本建設是國民經濟中進行購置、建筑和安裝固定資產及與此相關聯(lián)的經濟活動，通過消耗大量資金和勞動將物資、材料、機器設備等轉化為固定資產，使之發(fā)揮新的生產能力和使用效益。近年來，隨著中央財政對農業(yè)科技創(chuàng)新工作的投入加大，部屬農業(yè)科研院所在獲得資金開展基本建設，促進科研創(chuàng)新能力的機會也日益增多。作為國家級農業(yè)科研院所，承擔著提高科技創(chuàng)新能力和公益服務能力，聚集和培養(yǎng)高水平科研隊伍的責任，實施基建項目是提升科研院所條件保障能力的主要途徑，加強基建項目前期管理是確保基建項目有效實施的重要保障。本文基于部屬農業(yè)科研院所基本建設的實情，從立項、設計、招投標這三方面對基本建設項目的前期管理工作進行探討。

1 農業(yè)科研院所基本建設項目前期管理的內容與范疇

基本建設項目前期管理是針對建設項目全生命周期管理相對應的概念，建設項目全生命周期管理分為五個階段：立項管理、設計管理、招投標管理、施工管理、使用管理[1]。其中立項管理、設計管理和招投標管理為項目的前期管理。部屬農業(yè)科研院所基本建設項目前期管理是指按照國家法律法規(guī)的有關要求，在上級主管部門的審批監(jiān)督下，對本院所科研、人才培養(yǎng)等需要的建設項目從決策立項到具備施工進行的立項、設計、招投標等前期決策、計劃、組織、指導、實施、控制的過程[2]。主要分為以下三個階段：一是立項階段，部屬農業(yè)科研院所根據國家農業(yè)科技創(chuàng)新的重大需求和科研人才培養(yǎng)的計劃，提出基建項目建設目標和任務，并以項目建議書的形式上報農業(yè)農村主管部門批準后，再由基建部門委托具有專業(yè)資質的機構進行可行性研究，完成可行性研究報告后再呈報上級主管部門批準。然后是設計階段，在項目獲得批復后，根據批復意見進行設計任務書和設計招標文件的編制，進行設計招標、投標和評標等工作，從而確定最優(yōu)方案，后期再進行深化初步設計和施工圖設計，并以滿足科研需求為根本，做好設計管理工作。最后是招投標階段，施工圖完成后，請專業(yè)的咨詢機構進行清單的編制以及全周期的招投標管理的工作。

2 基建項目前期管理現狀分析

2.1 立項方面

部屬農業(yè)科研院所對待重大基建項目有著各自規(guī)范的工作機制，在具體的實操過程中，內部立項的規(guī)范化程序還有待完善，此外，申報項目的過程中項目具體的科研部門對科研用房的需求不夠明確，實驗室的標準的可行性論證不充分，決策依據不科學，規(guī)模測算無科學依據，基建管理職能部門在理解的過程中因為科研學科專業(yè)知識有限，無法結合本專業(yè)給出適當建議等。

2.2 設計方面

設計單位有時候因為缺乏農業(yè)方面的知識和經驗，不能充分理解農業(yè)科研單位的功能需求和定位，導致設計出的方案有時不切實際。還有就是設計單位在進行項目方案設計時，過多關注主管審批機關的批復，而缺少對當前發(fā)展趨勢和新技術以及市場需求特點等的調研和系統(tǒng)性把握，對于方案的靈活創(chuàng)新等方面缺少個性的定位。此外，設計師優(yōu)化意識缺乏，有的為了規(guī)避安全責任致使設計質量不高，工程造價難以控制等。在項目設計完成后有些設計單位對項目實施和運營的后期服務并不能做到有責任的進行，僅認為是設計一套圖紙。

2.3 招投標方面

部屬農業(yè)科研院所在基建項目時嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標法》《農業(yè)農村部直屬單位建設項目管理辦法》等法律法規(guī)進行招投標工作，也在一次次招標工作中總結經驗，目前仍存在一些問題，一是招標代理機構在招標過程中缺乏對控制成本、確保工期、保證質量的系統(tǒng)性認識，往往只顧及單方面的成本，而忽略工期和質量，或者只看重質量，而不能有效控制成本；二是投標方“掛靠”“圍標”“串標”現象較多，司空見慣；三是部分投標者對農業(yè)基建項目缺乏一定的了解，籠統(tǒng)的認為與其他行業(yè)相似，以致招標文件不全面，工程量清單中存在缺項。

3 基建項目前期管理的應對策略

3.1 規(guī)范項目內部立項的程序

目前，部屬農業(yè)科研院所基本建設項目的立項機制為三級審核制與四級審核制相結合。3 000萬元以下的項目經過三級方審核通過后可以立項，即經農業(yè)科研院所內部、中國農業(yè)科學院和農業(yè)農村部三級審核。3 000萬元以上的項目經過四級審核通過后方可立項，即經農業(yè)科研院所內部、中國農業(yè)科學院、農業(yè)農村部和國家發(fā)改革委四級審核。目前的立項機制規(guī)范合理，充分體現了民主決策和科學決策，有利于提高農業(yè)科研院所及主管部門對前期決策的重要性認識，提高決策水平，避免項目立項的復雜性。

就研究所內部而言，基建項目立項時充分體現了民主性和規(guī)范性。立項時要經過所務會、黨委會討論，參加執(zhí)行協(xié)調的部門多，充分體現了民主性。所內決策必須履行嚴格的程序，每一步驟都是相互銜接，決策過程的規(guī)范，更是體現了規(guī)范性。

針對目前部屬農業(yè)科研院所基建項目在立項過程中發(fā)現的難點問題，本文擬出科研院所內部立項的規(guī)范化程序。

3.1.1 院所規(guī)劃。部屬農業(yè)科研院所要根據科學研究、人才培養(yǎng)等事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，依據國家建設定額和標準，科學制定基本建設中長期規(guī)劃，經院所務會研究，最后經過所職工代表大會討論通過。

3.1.2 項目需求分析。基本建設規(guī)劃只是初步的輪廓，項目需要實現的功能并不具體，院所基建部門要根據具體使用部門的使用需求，即實驗室、行政辦公、綜合服務等需要實現的具體作用，與使用部門共同探討各類用房的數量、針對性功能和基本尺寸等。

3.1.3 進行分析審查。基建部門根據使用部門提出的各功能用房，根據院所的實際情況和資金籌措情況，提出審核意見并積極與使用部門溝通，探討項目的必要性和可行性，協(xié)助單位科學決策項目規(guī)模和投資額。

3.1.4 簽訂委托協(xié)議。科研院所基建部門委托有資質的咨詢公司對項目進行可行性研究，同時簽署服務合同，基建部門代表甲方提供相關資料，具體開展可行性研究工作。

3.1.5 編制初稿。咨詢公司在基建部門的配合下，選派規(guī)劃、結構、建筑、給排水、暖通、電氣等有關技術人員組成編制工作小組，提出多個選擇方案，通過認真的對比選出較合理的方案并形成可行性研究初稿，遞交甲方。

3.1.6 初稿審核。基建部門組織院所內外各領域的專家和職能部門負責人對初步形成的可行性研究報告進行審查，對項目的規(guī)模、投資及技術上的合理性進行分析比較，對項目存在的問題以及可能存在的風險提出修改意見，供咨詢公司修改時參考。

3.1.7 正式定稿。咨詢公司根據甲方提出的修改意見進行修改完善，形成正式的可行性研究報告遞交甲方。

3.1.8 決策層決策。基建部門對咨詢公司提供的可行性研究報告終稿進行終審，將報告編制的有關情況向院所決策機構匯報，院所高層領導根據項目情況提出修改的意見建議。

3.1.9 職工代表投票。院所組織職工代表會，就基本建設項目的重要性以及對院所科技發(fā)展的作用向職工代表進行通報，討論是否進行立項上報，若投票通過則向上級主管部門立項，否則終止。

3.1.10 申請立項。項目通過之后，由基建部門起草正式文件，連同可行性研究報告，一并上報中國農科院或相關部委職能部門批準立項。

3.2 明確與設計單位的委托代理關系，提高設計水平

農業(yè)科研院所的基建項目與一般的工程項目有所不同，其最終目的是為了給科學研究工作提供有力的支撐和保障，因此對項目設計提出了更高的要求，需要具有較強的功能性和前瞻性。基建部門作為項目順利進行的主導部門，要充分發(fā)揮承上啟下、內外聯(lián)動、協(xié)調各方的“主人翁”作用。一是要加強與科研部門的溝通，深入了解科研需求，充當好科研部門與設計單位之間的“橋梁”作用，充當好“信息技術協(xié)調”的角色[3]。

現行的設計收費是按面積或按造價的比例計取，設計單位不一定關心項目投資的節(jié)約和設計質量的優(yōu)劣，甚至有的設計單位為了多收取設計費而加大規(guī)模，過分追求高標準，或為了安全起見，隨意加大設計安全系數，造成浪費。也有的設計單位及時花費了很多人力、物力，優(yōu)化設計方案，卻不能得到應有的報酬，挫傷了設計單位優(yōu)化設計的積極性。本文通過以下委托——代理模型進行分析論證，解決這一現行的設計問題。在整個項目設計過程中，農業(yè)科研院所的基建部門是委托人（以下簡稱委托人），設計單位是代理人（以下簡稱代理人），形成了典型的委托——代理博弈模型。

基本假設：第一，假設委托人是風險中性，因為委托人是農業(yè)科研院所的基建部門，他們的收入水平與設計的優(yōu)劣無關；第二，代理人是項目設計單位，委托人對設計質量的好壞有決定性的影響，是代理人能否獲得收益的重要決定者，代理人在設計上需要承擔項目法律責任，所以代理人會盡量避免風險，屬于風險規(guī)避者。

建立模型：假設委托人給予代理人激勵報酬為S(x)，用以最有助于委托人的狀態(tài)，則r表示委托人的收益，其取值范圍[r1,r2]，所以r的多少取決于代理人認真執(zhí)行的力度，則用a表示代理人認真執(zhí)行的力度，a1代表“惰性”，a2代表“積極”，其取值范圍為[a1,a2]；代理人執(zhí)行項目所花費的成本用C(a)函數模型，滿足C′(a) >0，C′(a) >0，即代理人成本函數為遞增的凸函數。a和r兩者制約著產出結果x(a,r)。假設委托人和代理人的效用函數分別為v[x?s(x)]和u[s(x)]?c(a)，其中v′>0，v′≤0；u′>0，u′≤0。

委托人的目標是使如下預期效用函數最大化：

但是委托同時面臨著代理人的兩個約束。第一個約束為參與約束，即代理人接受委托的期望效用不能小于不接受委托的時候得到的最大的期望效用，令這個效用為u0。

第二個約束為激勵相容約束，即代理人付出較高的努力時所得到的期望效用要不低于付出較低的努力時所得到的期望效用。

由于委托人與代理人分屬不同單位，很容易造成信息不對稱，因此，委托-代理的激勵相容約束就起到了重要作用。令γ和δ分別為兩個約束條件的拉格朗日乘數，那么構成的拉格朗日函數為L(a,r)。

式中的拉格朗日乘數γ和δ具有經濟意義，如果γ=0，當代理人取得同樣的收益而付出較高的努力的概率小于付出較低努力的概率時，但是u[s(x(a,r))]即邊際收益不能為負值；如果δ=0意味著不能滿足激勵相容約束[4]。即拉格朗日乘數γ和δ都必須是大于零。

因此，在努力不可測時候，委托人將要付出更高的報酬才可以換取更好的服務，代理人的收入s(x(a,r))隨著的改變而不同。委托人只有根據在統(tǒng)計學上似然率來確認代理人工作的努力程度。

模型結論：農業(yè)科研院所的基建部門與設計單位是典型的委托——代理關系，通過對設計單位對項目是否努力，來對設計單位進行合理的考核，可以有效激勵設計單位努力工作提高設計水平，使設計科研使用者的要求匹配。

3.3 加強基建項目招投標管理工作的措施

基建項目的招投標工作要建立在公平、公正、平等的前提下，只有這樣才能確保工程質量的可靠，工程造價的合理化，施工進度的可控。采用公開的招標形式來選取最合適的施工單位。農業(yè)科研院所在嚴格執(zhí)行國家有關部門規(guī)定的同時，也要出臺符合農業(yè)基建項目本身特點的規(guī)章制度。作為具體執(zhí)行的基建部門要嚴格確保工作的合法合規(guī)。

3.3.1 科學擬定前期資格預審條件。從資質和技術管理水平對投標者進行提前篩選，能夠有效杜絕陪標和非法騙標的單位和個人介入。科學擬定資格預審條件，有效規(guī)避條件不合格的投標單位，減少招標成本，提高招標效率。資格預審辦法一般分為綜合定量評審法和綜合定性評審法，在多年招投標過程中，通過不斷的經驗總結和積累，綜合定量評審法具有較高的效率。基建部門要根據招標工程的性質、特點和要求設定評審因素及相應的量化分值，資格預審評審委員會根據評審標準進行量化評分，并依照量化評分結果確定合格投標候選人或合格投標人。同等資質條件下，對具備優(yōu)質企業(yè)信用，做過類似工程，有相關施工經驗，獲得過工程類獎項的投標單位進行適當加分。

3.3.2 規(guī)范招標文件的編制。基建部門應根據項目特點和功能需求向招標代理機構提出編制要求，招標文件包括項目建設的所有實質性要求和條件。此外，基建部門做好招標文件內容的審查工作，一是避免出現傾向性、地方保護性條款等違反規(guī)定的；二是招標文件中的合同條款的應按有關主管部門發(fā)布的示范文本，條款應具體明確，為合同的執(zhí)行減少不必要的糾紛；三是對嚴格按照已審核的圖紙對已編寫的工程量清單進行反復嚴格的檢驗和審查，查缺補漏以避免項目實施的過程中不必要的增減。

3.3.3 強化基建項目招標的監(jiān)督和風險控制。目前農業(yè)科研院所的基建項目大都委托招標代理公司進行公開招標，院所招投標領導小組及職能部門要強化整個招標的過程管理和監(jiān)督，適時把控風險。

首先，明確工作分工，招投標領導小組負責招投標計劃審批、招標方式審批和招標方案的制定；招標代理公司進行標書的編制和發(fā)售，基建部門負責合同訂立、管控及項目驗收；項目使用部門在設備參數、技術需求和功能需求等具體方面提出相應要求。

其次，院所多部門監(jiān)督，進一步提高招標人的管理與責任意識，所內招標人應具有較高的職業(yè)素質，對工作負責、自律，不能以任何形式影響招標代理公司的正常工作。可以在所內官網、公共場所公開舉報電話、開設舉報箱，讓所有職工的監(jiān)督貫穿于基建工程的整個招標過程。

最后，在紀檢、監(jiān)察內部安排專人對招標工作進行審計和監(jiān)督，特別是大型基建項目招標環(huán)節(jié)，監(jiān)督工作要貫穿于標前、標后。此外，加強監(jiān)督人員的專業(yè)知識和技能培訓，確保監(jiān)督工作精準不出錯。監(jiān)督人員不能直接參與開標過程、評審過程的具體工作，其工作核心僅在于實施監(jiān)督，把控風險。

4 結語

根據項目管理的基本原理與現行的法律法規(guī)，從立項、設計和招投標三個方面對農業(yè)科研院所的基建項目前期管理進行探討。為解決立項過程存在的難點問題，擬出立項的規(guī)范化程序，即：院所規(guī)劃、項目需求分析、進行分析審查、簽訂委托協(xié)議、編制初稿、初稿審核、正式定稿、決策層決策、職工代表投票和申請立項。

針對設計過程中存在的問題，基建部門與設計單位存在著典型的委托代理關系，在設計單位努力程度可測得情況下構建委托-代理博弈模型，經過測出的結果進行分析，從而有效的進行設計的過程把控，由此來對設計單位的工作進行獎懲從而提高設計水平。

為提高招投標效率，避免招投標過程中的腐敗現象。擬定了招投標前期資格預審的條件，規(guī)范招標文件編制的方法以及加強基建項目招標的監(jiān)督和風險控制的方式方法。