淺談我國重大活動食品安全監管法規現狀

熊子靈

1 引言

近年來，隨著我國對外經濟、貿易、科學和文化交流逐漸深入，國內外各類重大活動的舉辦頻率越來越高，規模也愈發龐大。為了規范重大活動的食品安全管理，我國已于2011年發布《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》，用于指導各級監管部門在重大活動時期的食品安全管理工作，確保活動期間的食品安全。該標準發布至今已近10年，期間，我國部分省市也陸續發布了相關的實施指南、細則或管理規范來細化監管機制和措施。客觀來看，我國的重大活動食品安全法規基礎較為雄厚，但在內容上仍然存在一定的盲點。

2 我國重大活動食品安全監管法規現狀

2.1 法規基礎逐漸完善

我國舉辦重大活動的歷史由來已久，但直到2011年才首次正式發布了《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》，以此為重大活動的食品安全監管提供法律依據。

自該規范發布以來，各地為進一步加強重大活動食品安全監管工作也陸續發布了相應的規范性文件，部分省級規范性文件見表1。

除此之外，針對國家級和省級主管部門發布的文件，部分市級主管部門也發布了相應的實施細則用于指導具體工作的開展，部分市級主管單位發布實施細則的情況見表2。

另外，從法規內容上看，原國家食品藥品監督管理總局發布的《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》的內容分為總則、主辦單位責任、餐飲服務提供者責任、監管部門責任、監管程序和附則共計6章34條內容;各個省級、市級主管部門發布的監管實施細則、管理辦法或工作指南則更加側重于實際操作。以重慶市市場監督管理局于2020年1月發布的《重慶市重大活動食品安全監督管理實施細則（試行）》為例，其內容包括總則、承辦單位責任、餐飲服務提供者責任、食品供應商責任、監督管理、事故應急處置、工作要求和附則共計8章52條內容，是對《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》的擴充和細化。

由此可見，我國重大活動監管相關的法規基礎正于近年逐漸完善，形成了從國家級到市級、宏觀到微觀、方向性到落地性的法規架構。

2.2 各地對重大活動的分級標準不統一

原國家食品藥品監督管理總局發布的《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》中提到，“重大活動餐飲服務食品安全監督管理堅持預防為主、科學管理、屬地負責、分級監督的原則”。重大活動的分級管理不僅體現在監管分級上，也體現在分級保障、科學管理等方面。對重大活動進行分級、優化資源以避免監管和食品安全保障資源的浪費，以及重點和科學管理，是目前重大活動食品安全監管的主要做法。

事實上，各地對重大活動的分級標準和用途存在一定區別。例如，部分省份對重大活動的分級通常根據重大活動的規模和性質進行區分，但分級的用途主要為監管部門進行分級管理和監管資源配置。北京市對重大活動的分級不僅用于監管，還用于對其他相關方在重大活動食品安全保障工作中資源的合理配置和使用。

分級標準的差異主要來自于各地區的經濟文化發展水平、重大活動類型和規模大小等，這可能導致同一個活動在不同地區舉辦時所匹配的食品安全管理水平不一致，從而致使食品安全保障效果有所差異，其具體利弊值得繼續深入探索。但從趨勢上看，對重大活動進行分級監管和保障已成為各地區合理分配資源、實現科學管理的主要方式之一。

2.3 對承辦單位職責的強調較弱

原國家食品藥品監督管理總局發布的《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》對主辦方職責的要求共計5條，包括要求主辦方建立健全餐飲服務食品安全管理機構并對重大活動餐飲服務食品安全及其管理負責、根據要求選擇符合規定的餐飲服務提供者、提前20個工作日向監管部門進行信息通報并提供監管工作開展的必要條件，以及對餐飲服務提供者進行監管并督促其落實餐飲服務食品安全責任等。然而，相較于對餐飲服務提供者和監管部門的職責與工作流程要求，對主辦方的要求在法規中強調的不多，也未明確提及承辦單位的相關職責。以2020年發布的《重慶市重大活動食品安全監督管理實施細則（試行）》為例，其內容中雖然提到了“承辦單位責任”，但具體要求與《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》中對主辦方職責的要求基本一致。

對承辦單位職責的強調普遍較弱是目前我國重大活動食品安全監管相關法規的特點之一。是否需要將承辦單位的職責更加細化或進行擴展，是食品安全管理為達到“預防為主、科學管理”的目標需要進一步考量的內容。

2.4 部分相關方在法規中缺席

雖然大部分的相關法規和制度對承辦單位、監管部門、餐飲服務提供者和食品供應商都提出了明確要求。但是，隨著我國重大活動規模的擴大和供餐模式的多樣化，重大活動食品安全相關方的類型也在逐漸增多。

例如，室內外的會場提供單位尚未被賦予食品安全管理責任。同時，南京青奧會設立了食品總倉、深圳大運會引進了餐飲監理機構等，這些新形式的機構也未被相關法規納入到重大活動食品安全的管理工作之中。然而，諸多相關方在重大活動食品安全的保障中均具有重要職責。另外，展會場館、自動盒飯售賣機等新的相關方正陸續進入食品安全管理的角色中。以展會場館為例，許多城市新建的展會場館園區都引進了便利店、餐飲店等食品經營單位，這類在場館內固定經營的單位將會在重大活動舉辦的過程中繼續在場館中進行食品經營。因此，將其納入規范管理具有必要性。

3 建議和展望

3.1 對分級進行更多的應用

分級監管是重大活動食品安全監管的原則，故可在分級監管的基礎上對其他相關方的食品安全保障或管理賦予分級的理念。例如，食品供應商在應對更高級別的重大活動時可以將食品安全管理向供應鏈上端前移;監管部門在應對更高級別的重大互動時可以將監管范圍向生產過程前移。根據風險級別的不同而采用差異化的風險防控手段，是目前國際通行的風險管理方式。

3.2 對承辦單位的職責進行強化

對承辦單位的食品安全管理職責進行強化是落實“預防為主”原則的重要方式。重大活動的食品安全管理不僅需要食品安全監管部門和食品生產經營者嚴格落實責任，承辦單位的作用也十分重要——在遴選餐飲服務提供者時應考慮食品安全管理水平和條件;在選擇活動場所時應考慮其是否具備提供食品安全保障和管理的條件，如電壓、通風、排氣、照明、廢棄物處理等。

3.3 針對各相關方出臺更細節的指導文件

目前，獲得更細節的指導文件是重大活動食品安全各相關方較為迫切的需求。例如，原國家食品藥品監督管理總局發布的《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》中第十八條提到，“餐飲服務提供者應當與主辦單位共同做好餐飲服務從業人員的培訓，滿足重大活動的特殊需求”。但就培訓的范圍和內容、培訓的時間和頻次并未進行更多描述和要求，亦未闡明活動主辦方和餐飲服務提供者的具體分工，導致在實際操作中容易出現培訓不到位的情況。因此，對相關方提供更為細節的指導文件依然很有必要。

4 總結

自《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》發布至今的近10年間，我國各省市也陸續在發布相關的實施指南、細則或管理規范。從整體上看，重大活動的法規建設已經在逐年豐富與完善。但是，仍存在各地對重大活動的分級標準不一、對承辦單位職責的強調較弱和部分相關方在法規中缺席等一些盲點。建議在法規中對分級管理進行更多應用，進一步強化承辦單位的職責，并對其進行更為細節的工作指導，進而完善重大活動食品安全法規內容，以及對重大活動的食品安全管理提供更科學的指導。