韌性城市建設視角下的寧波市綜合防災減災規劃

王慧彥 李強 王建飛 遲寶明 姜紀沂

摘要：基于韌性城市建設的內涵與目標，綜合多種災害類型，構建了城市綜合防災減災規劃內容體系。以寧波市綜合防災減災規劃為例，從4個方面提出了綜合防災減災規劃建議：①基于災害綜合風險，通過布設災害防御基礎設施和提升災害監測預警能力，加強臺風、地質災害等重點危險區域防御能力，構建韌性城市防御體系;②結合風險空間分布與城市長遠發展規劃，優化整體安全布局，構建基于安全分區的韌性城鄉空間規劃;③構建多災兼顧的應急保障設施及?？贞戣F一體化的應急救援體系，實施分區性部署，強化城市應急保障設施建設;④強化智能化災害風險監測預警能力建設，構建強韌性應急指揮與隊伍管理體系。

關鍵詞：韌性城市;防災減災;城市規劃;應急管理;寧波

中圖分類號：P315.94?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1000-0666（2021）02-0275-08

0 引言

近年來，受極端氣候等因素的影響，國內外許多城市遭受了重特大地質災害的侵襲，產生了巨大的人員傷亡和經濟損失。如何在不影響城市快速發展的同時增強城市的安全性與韌性，是城市規劃中需要重點考慮的問題。

Godschalk等（1999）提出了可持續的減災政策體系，其目的是建設韌性社區，使之能夠應對極端事件;Mileti（1999）呼吁通過建設模范韌性社區來進一步推動國家層面災害思維的轉變;Burby（2002）提出將災害韌性作為應急管理的首要目標。2003年，美國地震工程學會發布了《確保社會抵御地震損失——地震工程研究和推廣計劃》報告，首次提出了地震韌性的概念（鄧航勝，2007）。報告內容包含了加強社區韌性、降低地震影響。2008年，美國國家研究委員會在其發布的《國家地震災害減災計劃》中，將“提升全國范圍內廣大社區的地震韌性”作為工作目標之一，確定開展地震韌性研究，建立國家地震韌性戰略規劃（NRC，2008）。2009年，NEES/E-Defense會議確定地震韌性作為美日地震研究合作方向（PEER，2009），韌性城市是其首要的研究主題。2011年，美國國家研究委員會將抗震韌性能力作為未來地震工程的發展方向（NRC，2011）。2015年，第三屆聯合國減災大會在日本仙臺召開，會議的主題就是“韌性”（關妍，2015）。2016年聯合國住房和城市可持續發展大會正式通過了《新城市議程》（陳小堅，2017），該議程規范了城市可持續性發展的標準。此后，很多國家都相繼提出了韌性城市建設的規劃。

近年來，我國高度重視韌性城鄉建設工作。2012年，深圳率先開展了城市綜合風險排查工作（楊敏行等，2016）。2015年，合肥市針對公共設施安全，專門開展了市政設施韌性提升專項規劃的研究（吳浩田，翟國方，2016）。2016年，北京開展了韌性城市規劃專項研究，首次在城市總體規劃中明確提到韌性城市建設（楊敏行等，2016），這也是我國首次將韌性城市建設納入到城市規劃中。上海市在海綿城市建設中專門對韌性城市建設了進行規劃，提出2040年把上海建設成為具備抵抗極端氣候、雨洪災害能力的韌性城市（楊敏行等，2016;吳浩田，翟國方，2016）。2017年，中國地震局在國家地震科技創新工程中將“韌性城鄉”列入四項科學計劃，旨在推動我國的地震災害風險評估、工程韌性抗震、社會韌性支撐等領域發展，使其達到國際先進水平（謝禮立，2017）。2018年，我國印發了《關于推進城市安全發展的意見》，推動建立以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系。

現代城市的快速發展難以規避所有的不確定致災因素，一旦風險發生，城市將遭受人員、經濟等巨大損失，因此韌性城市建設視角下的城市防災減災規劃對城市尤為重要。本文將先對韌性城市建設理論進行分析，然后以寧波市為例，開展韌性城市建設視角下的綜合防災減災規劃研究。

1 韌性城市建設目標及內涵

“韌性”源于其拉丁語詞根resilire，即回彈，最早是物理學中的一個術語，用來表示彈簧的特性及其材料的穩定性與抗外部沖擊的能力。簡單地講，韌性是指在保持自身結構不發生明顯變化的前提下，抵御外界改變和應對外界擾動的能力（陳利等，2017）?！绊g性城市”即城市系統在遭受外界沖擊或破壞時，能夠有效抵御或化解沖擊，并保持主體功能不發生明顯破壞，或在遭受破壞時快速恢復的能力（范維澄，2015）。韌性城市內涵如圖1所示。

災害發生時，韌性城市能夠承受沖擊，快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，并通過適應來更好地應對未來的災害風險。當遭受較小災害時，城市依靠本身的能力可對其防御;當遭受中等災害時，城市的正常運行不受影響;當遭受較大災害時，城市能夠防御并且可在短時間內恢復正常功能。

從宏觀上看，韌性城市主要具有以下幾個主要特點（李彤玥，2017;陳宣先，王培茗，2018）：一是災害損失小，即在災害發生時，人員傷亡和財產損失可控;二是災害發生時城市的主體功能仍然正常運行或可在短時間內快速恢復;三是次生災害少，災害發生時，城市的應急救災系統快速啟動，從而阻止了鏈式災害反應;四是恢復快，災后恢復的時間短，短時間內恢復的程度能夠滿足社會正常運行的需求;五是城市規劃超前，即在城市規劃過程中綜合考慮城市的未來和戰略發展。

建設韌性城市的最終目的是打造一個安全、宜居的城市，因此在綜合防災減災規劃的過程中需要綜合考慮城市發展過程中存在的風險及對災害的綜合防護與抵御能力（胡嘯峰，王卓明，2017;翟國方，黃唯，2017;費智濤等，2020）。

2 韌性城市視角的城市綜合防災減災規劃

韌性城市發展的總體目標是盡可能減輕災害風險對居民的影響。韌性城市的建設通過對城市的綜合風險進行識別，評估和考慮潛在高風險災害的影響，以城市的基礎設施、經濟和制度為導向實現災害的綜合應對，提升城市的韌性，這同時也是城市綜合防災減災規劃的初衷。

2.1 綜合防災減災的定位

城市綜合防災減災規劃涵蓋了災前、災中和災后全過程，因此規劃的內容不是防災工程的規劃，而是防災體系的規劃。城市綜合防災減災規劃強調從以往單災種防御走向多災種系統化監測防御的轉變，因此進行規劃時，不僅需要考慮災害防御的統籌布局，還需要考慮城市的經濟化發展。綜合防災減災總體目標的制定也可指導單災種專項規劃的編制。綜合防災減災規劃制定的過程中，不僅需要關注工程性的防御措施，同時還需強化社會防御體系、社會應對體系、現代化技術支撐、政府管理等多方面的防災體系構建。

綜合防災減災的規劃需要綜合考慮城市的經濟發展情況，目標的制定需要與城市總體規劃相協調。目標主要包括“硬件”和“軟件”，“硬件”是指防災減災功能化設施，“軟件”是指體制、機制的建設。以韌性城市建設的視角來看，可簡單地概括為減輕災害風險的危險性、降低災害易損性、提高城市對災害的自適應性和提高城市快速恢復能力。通過上述舉措，實現維護人民群眾生命財產安全，實現高水平市域治理現代化，保障城市經濟社會全面協調可持續發展的最終目標。

2.2 綜合防災減災結構與內容

城市綜合防災減災空間結構可分為“點、線、面”，空間結構組成如圖2所示，從圖中可以看出城市綜合防災減災救災設施空間布局與形態結構（邴啟亮等，2017;翟亞飛，2018;畢熙榮等，2020）?！包c”通常是指城市中避難安置場所、防災安全街區、重大危險源、重大基礎設施、應急消防站點、應急物資儲備點等;“線”通常是指救災與避難通道、防災安全軸、海岸、河岸綠線等;“面”通常是指防災分區。

城市綜合防災減災規劃內容主要包括：

（1）城市防災減災現狀與存在問題分析。通過收集整理城市歷史地震、地質、氣象災害、海洋災害等資料，分析城市歷史災害的時間、空間分布特征及在應急救災時存在的問題。

（2）城市不同類型災害風險評估。根據城市的災害特點，結合孕災因子、致災因子、承載體的空間分布，利用地理信息系統空間分析功能，實現不同類型災害的危險性、易損性及風險的評估。

（3）城市總體防災減災規劃。根據不同類型災害的風險評估結果，結合城市的發展，制定相應的防災減災規劃，主要包括避難安置場所、應急疏散通道、城市生命線系統、應急指揮、消防設施、醫療設施、應急物資等。

此外，還包括保障措施和重點工程或任務。

2.3 以“韌性城市”建設為目標的綜合防災減災規劃總體思路

以“韌性城市”建設為目標的城市綜合防災減災規劃需要梳理城市發展歷程、災害類型、災害風險、防御工程、應對措施、城市安全建設規律等，以韌性城市的基本特點為基準，從綜合防御體系建設、綜合應對體系建設出發，結合先進的技術支撐，實現城市綜合防災能力的規劃（滕五曉等，2019）。以韌性城市建設為目標的綜合防災減災規劃總體思路如圖3所示。

3 城市面臨的災害風險識別

城市災害種類多樣，災害發生的機理與破壞程度復雜，而且，一類災害的發生可能會誘發多類災害從而形成災害鏈。相較于傳統的防災減災規劃，基于韌性城市建設視角的防災減災規劃必須要對大量的災害風險進行評估，發現城市中高風險區域。對災害風險進行科學、合理的評估可為災前預估、災害應急、災后評估提供科學依據，具有重要的現實意義。鑒于此，本文以寧波市為例，探討其面臨的災害風險，為制定韌性城市建設視角下的寧波市綜合防災減災規劃提供參考。

寧波市位于東海之濱，地處我國大陸海岸帶中段。其高度開放的經濟和產業結構的升級不可避免帶來了城市系統性風險和其他新型風險，對寧波城市綜合災害防御體系、公共安全治理水平提出了更高的要求。

3.1 自然災害風險

寧波市氣象災害與地質災害較為頻繁。常見的氣象災害主要包括臺風暴雨、雷電、低溫冰凍等;地質災害主要包括山體崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降等。寧波市受地震影響相對較小，是一個弱震區，但地震災害風險依然存在。

臺風是影響寧波市較廣、損失較大的災害之一，在各類自然災害中，臺風災害所造成的損失占90%以上，每年造成的經濟損失占GDP的3%～6%。寧波市鄞州、奉化、象山、余姚和慈溪等地臺風災害風險較大，海曙區、江東區、江北區、鎮海和北侖等地臺風災害風險較小。在制定綜合防災減災規劃時，需要重點關注臺風災害風險較大的區域。

除強臺風影響之外，寧波還受大陸氣團和海洋環流的共同影響，也是我國暴雨多發、強發城市之一。梅雨和活動頻繁的強對流天氣易形成不同程度的暴雨洪澇災害，寧波市區、北侖、象山縣城區、鄞州中部、余姚中部及北部區域暴雨洪澇災害風險程度較高;奉化西部、北侖東部、慈溪北部等地的暴雨洪災災害風險較低（王靜靜，2011）。

寧波市山區丘陵約占全市面積的50%，受極端天氣活動、不合理工程等影響，崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降災害易發風險較大，這也是影響寧波市城鎮快速發展的主要自然災害之一（史培軍，2014）。寧波市下轄余姚市、鄞州、寧海縣南部均是地質災害風險較高的區域，其他區域地質災害風險相對較低，在綜合防災減災規劃編制過程中，需要重點關注地質災害風險較高的地區。

3.2 安全生產事故風險

安全生產事故主要包括與日常生產生活密切相關的工礦企業事故、火災、漁業船舶事故等，發生頻率較高、影響范圍較小、空間分布較分散。

寧波市是東南沿海重要的港口城市，長江三角洲南翼重要的經濟中心，也是華東地區主要的石油化工基地和液體化學品集散地，工業門類齊全，生產經營單位眾多，城市正處在工業化、城鎮化持續推進過程中，生產經營規模不斷擴大，傳統和新型生產經營方式并存，但安全生產基礎薄弱、監督體制機制和法律制度還不完善、企業主體責任落實不力等問題依然突出，因此各類事故隱患和安全風險交織疊加，城市安全面臨多重風險考驗。其中，道路交通事故發生次數及死亡人數均排在各行業榜首，其次是工礦企業事故，火災事故位于第三，漁業船舶事故發生次數及死亡人數最低。

4 基于韌性城市建設視角的寧波市綜合防災減災規劃建議

基于韌性城市的基本理論，針對寧波市災害風險評估結果，筆者綜合考慮災害危險性、城市暴露度與脆弱性，從韌性城市防災、安全分區、應急保障、應急管理體系四方面，對寧波市綜合防災減災規劃提出建議。

4.1 應對多災害風險的韌性城市防災規劃

韌性城市防災規劃的有效執行需要構建韌性城市防御體系，通過對重點風險區進行預先管控，提高災害防御基礎設施的能力。同時，通過收集災害風險監測、預警、預報的信息，結合風險動態監測、演化、趨勢分析等評估未來可能發生的災害，對風險較大的區域加強重點防御。

（1）布設強韌性災害防御基礎設施?；趯幉ㄊ械匦翁卣?，建立“海岸一線統一壓制，進入城區疏導分流，借助網絡各個疏散”的設計思路，建立包括海岸線、道路綠化帶、城市綠地等組成的生態屏障，構建山水環境與綠廊綠軸相結合的臺風防護林帶。以三江為規劃主軸，圍繞姚江、奉化江、甬江及其支脈水網、湖泊規劃城市藍綠網絡，根據不同區域情況，建設高標準、系統化的防洪排澇體系，抵御臺風暴雨帶來的城市內澇。規劃得到的的防洪排澇指標見表1。

（2）提升災害監測預警自動化與精準化程度?；诂F代化信息技術，完善臺風災害、地質災害等的預警平臺，強化風暴潮風險評估與災害模擬技術，加強城市暴雨內澇災害實時動態監測、災情研判與預警能力;充分利用現代科技提高海洋信息化建設水平，完善監測手段和技術裝備，提高系統運行效率，提升海洋災害預報預警能力，降低海上作業船舶事故。

（3）提高災害綜合設防標準。進一步開展寧波市各類災害風險精細評估與變化趨勢預測，基于風險評估結果對寧波市的城市脆弱性進行分析，從而制定相應的防災減災措施來應對災害風險。對于臺風、暴雨等氣象災害，基于韌性城市的建設角度，提高風險較高區域防災設施的設防標準，重點進行防御。對于地震、地質災害等，在優化城市安全分區的基礎上，加強高風險區域的抗震設防標準。對于重點危化品、重大危險源等，加密完善消防基礎設施，增強災害的抵御能力。

4.2 基于安全分區的韌性城鄉空間規劃

對于地震、地質災害、重大?；贰⒅攸c危險源風險，在規劃過程中，大多需要依靠具有韌性的空間規劃來分散災害風險，盡可能降低災害風險，從而降低災害的影響范圍與破壞程度。

基于韌性城市理論，在充分考慮寧波市風險空間分布特征的基礎上，結合寧波市長遠發展規劃，建立“兩帶·三區·一中心”的韌性城鄉空間規劃（圖4），優化整體安全布局。此安全分區在防災減災空間結構中表現為“面”結構，主要包括?；樊a業布局規劃和地震、地質災害風險評估與治理。

（1）規范?；樊a業布局。根據區域安全風險的承載能力，制定中心城區安全生產禁止、限制和控制類產業目錄。規范城鎮人口密集區域內安全、衛生防護距離要求，改造不符合化工行業安全發展規劃的危險化學品生產、儲存企業。編制日常監測“一張圖”，實施國家戰略石油儲備基地、寧波港區等重點產業區的日常監測預警，實現監測數據的可視化、預警信息的智能化。結合“十三五”規劃與災害風險情況，得到的危化品安全生產指標見表2。

（2）地震、地質災害風險評估與治理。①小比例尺地震斷層危險性評估與活斷層避讓。應充分重視寧波地區小震群活動，開展精度更高的活斷層探測。防護工程規劃過程中，綜合考慮活動斷層的空間展布，最大化地實現重大工程的斷層避讓。②地質災害風險評估與治理?；谔炜盏匾惑w化監測技術開展地質災害隱患排查，建立災害隱患排查數據庫，構建地質災害高精度風險評估專題圖，針對風險較大的災害隱患點，開展重點隱患工程治理和周邊居民搬遷安居。綜合寧波市地質災害風險與“十三五”成果，規劃得到的地質災害防治指標見表3。

4.3 多災兼顧的韌性應急保障空間規劃

構建多災兼顧的韌性城市應急保障體系，需要加強寧波市防災減災高風險區的應急保障實施部署，在落實風險管控、降低城市脆弱性的基礎上，強化城市基礎設施建設，提高城市的抗災性能和恢復力。寧波市從應急保障設施、救援設施入手，開展全方位、立體化、多災兼顧的綜合應急保障體系規劃，涵蓋了綜合防災減災空間結構的“點”結構和“線”結構。

（1）布局多災種兼顧的應急保障設施?；诘乩硇畔⒖臻g分析技術，規劃布局相對穩定的取水通道及取水點，特別是在化工區，保證相應的消防用水量，合理規劃消防設施，滿足城市快速發展需要。綜合考慮人口密度、場地分布、服務半徑、道路交通分布等因素，規劃部署兩條以上避難通道，以滿足從不同方向前來避難的受災居民。規劃建設區（縣）級、鄉鎮（街道）級和村級三種類型應急避難場所，滿足不同災害類型、破壞等級的應急避難需求。建立以政府投入為主、鼓勵社會資源參與的多渠道應急資源籌措機制。結合避難場所與道路的空間分布，規劃建設布局合理的應急物資儲備中心倉庫，以滿足災時快速有效獲取應急物資的需求，規劃得到的應急保障設施指標體系見表4。

（2）加快構建?？贞戣F一體化的應急救援體系。在寧波市道路交通網的基礎上，加快構建“航運+鐵路+航空+公路”為一體的智能化應急通道體系，實現應急通道的全面覆蓋銜接，避免應急救援“孤島”現象的產生，形成連接機場、鐵路、高速公路網和本地交通的巨型交通網絡，規劃的應急通道指標體系見表5。

4.4 韌性城市的應急管理體系規劃

智能化、強韌性的應急管理體系與能力，可有效提升城市的韌性。寧波市的各類防災救災設施相對較為完善，初步建成了完整的應急管理體系，具備了一定的“韌性”和抵御一定規模大小災害的能力，但是仍存在一定的不足。為大力提高寧波市應急體系的“韌性”，需要加強以下幾方面的工作：

（1）構建現代化的應急指揮體系。應急指揮中心承擔著城市突發性災害應急指揮與處置的職責。寧波市應在現有應急指揮中心的基礎上，依靠智能化、現代化、規劃化技術，進一步構建統一指揮、反應靈敏、組織有序、處置有力、平戰結合的突發事件應急指揮與處置體系。

（2）完善統領全局的防災減災救災協同體系。通過建立跨部門、跨區域的應急聯動體系，提高應急響應的明確性、效率性、靈活性，全面提升減災救災應急反應和綜合指揮決策能力。采取針對性的措施提升寧波市居民的安全素質，形成政府主導、社會協同、居民自治的良性互動安全治理工作格局。針對寧波市現存的日常管理與風險治理職能界定不清、災害防御與救援銜接不緊密、社會國家安全與常規安全事件缺少互聯互通等問題，通過編制綜合災害應對標準與規劃，指導綜合防災減災協同應急，增強寧波市抵御重特大災害的能力。

（3）完善智能化災害風險監管與預警體系。風險監管與預警是應急體系運行的首要環節，也是最重要的環節。寧波市應充分利用智能化技術手段，建立安全風險監管智能化信息平臺，對城市綜合風險動態評估分級管控，對重大風險隱患實施動態跟蹤、管控、治理。通過信息平臺大數據，建立涵蓋防災減災全周期、全方位的信息數據庫，發現風險監管薄弱區域及環節，并進行重點治理。

（4）加快建設全災種、多功能的應急救援隊伍體系。寧波市應充分發揮現有應急救援隊伍的優勢，整合多部門應急救援隊伍，實現應急救援隊伍職能由“單一災種”處置向“全災種、大應急”轉變。加強構建功能齊全、系統配套的專業化裝備體系，組建國家級石油化工和省級高層、水域、山岳救援專業隊伍，配備現代化應急裝備，提升應急救援的效率與救援人員的安全性。

5 結論

本文在介紹韌性城市建設內涵與意義的基礎上，詳細討論了城市綜合防災減災規劃的目標、基本思路與內容。以寧波市為例，圍繞著韌性城市的基本特征，以建設韌性城市目的，開展了寧波市綜合防災減災規劃研究。本研究擴展了新時期綜合防災減災規劃的范式，為城市的綜合防災減災規劃編制提供了參考。

綜合防災減災規劃作為城市發展規劃中必不可少的部分，在編制過程中還需注意幾點：一是要結合“多規合一”空間規劃背景，打破多部門壁壘，形成統一銜接的規劃體系，切實發揮綜合防災減災規劃在城市災害風險防范、災害應急救援中的指導作用。二是需在綜合分析自身城市風險程度與綜合防災減災能力的基礎上，發展適合自身的城市綜合防災減災體系和快速應對體系。三是需與城市經濟發展相協調。規劃既要考慮現階段城市的經濟發展情況，又要具有前瞻性，謀劃未來一段時間內城市快速發展背景下的綜合防災減災能力建設。

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Comprehensive Disaster Prevention and Mitigation Planning for Ningbo from the Perspective of Resilient City Construction

WANG Huiyan1，LI Qiang2，WANG Jianfei2，CHI Baoming1，JIANG Jiyi1

（1.Institute of Disaster Prevention，Sanhe 065201，Hebei，China）（2.National Institute of Natural Hazards，Beijing 100085，China）

Abstract

Resilient city is the concept of modern urban construction and management in the new era，and the ultimate goal is to improve the comprehensive level of urban disaster prevention and mitigation and ecological development.Based on the connotation and goal of resilient city construction，this paper constructs the content of urban comprehensive disaster prevention and mitigation planning by integrating various disaster types.Taking the comprehensive disaster prevention and mitigation of Ningbo as an example，this paper puts forward suggestions from four aspects：① Based on the comprehensive risk of disasters，cities strengthen the defense capability of typhoon，geological disasters and other key dangerous areas by laying disaster prevention infrastructure and improving disaster monitoring and early warning ability，and then build a resilient urban defense system.② Combined with risk spatial distribution and urban long-term development planning，the overall security layout is optimized，and the resilient urban-rural spatial planning based on safety zoning is constructed.③ The municipal government should build multi-disaster emergency support facilities and an integrated emergency rescue system of sea，air，land and rail，and strengthen the construction of urban emergency support facilities by regional deployment strategy.④ The city should strengthen the construction of intelligent disaster risk monitoring and early warning ability，and then build a strong resilience emergency command and team management system.

Keywords：resilient city;disaster prevention and mitigation;urban planning;emergency management;Ningbo

收稿日期：2020-02-13.

基金項目：國家社科基金——應急管理新體制下京津唐地震巨災協同應對機制研究（19BGL243）資助.

第一作者簡介：王慧彥（1971-），教授，主要從事應急管理工作.E-mail：958248677@qq.com.