低保無問城鄉，公平其道大光

辛省志

民政部日前公布了新的《最低生活保障審核確認辦法》。與2012年開始試行的審批辦法相比，新文件中刪除了有關城市低保、農村低保的概念，所有規定不再區分城鄉，統一為“最低生活保障”。民政部官員還表示，下一步將指導地方逐步減少低保工作的城鄉差異，推動低保制度城鄉統籌發展。

低保城鄉一體，是中國從城鄉二元機制向城鄉統籌發展的又一表現，也是基本公共服務城鄉均等化的要求。

中國城市和農村的低保制度是分別建立起來的。城市低保制度發端于上世紀90年代，背景是當時進行國企改革，很多下崗工人及其家庭需要最低生活保障。1993年，上海率先建立城市居民低保制度，1999年，國務院通過《城市居民最低生活保障條例》，城市低保在全國推行。農村低保制度則始于2002年十六大提出在農村地區探索建立低保制度；2007年，國務院發布通知，在全國建立農村低保制度。城鄉兩套低保，雖然都是要保障城市和農村居民的基本生活必需，但保障范圍、標準并不一致。在保障范圍方面，城市低保保障居民的衣食住、水電燃費用，還包括未成年人義務教育費用，農村低保則保障吃穿和水電費用（2007年起農村義務教育已全部免費，2008年起城市義務教育也全部免費）。保障標準也按照不同程序分別制定。

在過去，農村低保標準普遍低于城市。據民政部數據，截至2021年6月底，全國城市低保平均標準達每人每月694元，農村低保標準則為每人每年6150元。

當然，考慮到農村地區的物價水平一般比同一地區的城市低，加之農村居民一般都有自己的住房，農村低保標準適當低于城市有合理之處。但是，在有些地區，隨著城鄉發展差異縮小，農村地區的物價水平與城市已相差無幾，加上低保家庭往往沒有足夠勞動能力，無力自行種糧種菜，米面油等一應生活物資都需要購買，生活成本可能并不比城里低。另外，隨著人口流動，有些低收入家庭實際上長期生活在城市中，但戶籍仍在農村，申請不了城市低保。城市化發展中的這些新情況，也在不斷對低保制度提出新的挑戰。

低保制度的城鄉分割，是中國長期以來城鄉二元分割的一個縮影。計劃經濟時代有城鄉、工農剪刀差。改革開放后農村勞動力流動到城市打工，身份上仍然是“農民工”，難以與城里人一樣平等享受城市的公共服務。

隨著經濟社會發展，這種城鄉二元分割的治理方式已經越來越不合時宜。改革二元戶籍制度，無問城鄉、融合發展，基本公共服務均等化，逐漸成為共識。

在低保方面，2012年，國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見提出，省級政府要研究制定本行政區域內相對統一的區域低保標準，逐步縮小城鄉差距、區域差距。2014年施行的《社會救助暫行辦法》規定，最低生活保障標準由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定、公布并適時調整，沒有再提城鄉差別。2020年中辦國辦印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》再次提出，要推進社會救助制度城鄉統籌，加快實現城鄉救助服務均等化，加大農村社會救助投入，逐步縮小城鄉差距。

而在此之前，北京、上海、浙江、江蘇等經濟發達地區，都已經統一了城鄉低保標準。

與取消城鄉差別相比，放松低保的戶籍限制，是另外一個更加重要的改變。無論是2012年的國務院文件還是2014年的社會救助暫行辦法，都將戶籍作為認定低保對象的基本條件，低收入家庭只能向戶籍地申請低保，按戶籍地標準審查和獲得最低生活保障。由于各地發展不均衡，不同地區的低保標準差別不小。而由于人口流動增加，有些家庭長期在非戶籍地居住生活，回戶籍地申請低保一來不方便，二來戶籍地低保標準可能遠低于長期居住地，從戶籍地獲得的低保，可能無法滿足居住地的最低生活需要。如果家庭成員的戶籍在不同地區，那申請就更加麻煩了，很可能遇到各地扯皮，最終無法獲得低保。

民政部新的低保審核確認辦法針對家庭成員戶籍地不同、戶籍地與常住地不同的情況，明確規定可以由戶籍地和常住地一致的成員向其戶籍地申請低保，如果所有成員的戶籍地都和常住地不一致，則可以向任一成員的戶籍地申請低保，低保資格確認和資金發放由受理地負責，其他地方有關部門要配合受理地的家庭經濟狀況調查等工作。辦法還提出，有條件的地區可以有序推進持有居住證人員在居住地申辦最低生活保障。不受戶籍限制，在居住地申辦低保，應該是最理想的，應該盡快推動實現。

隨著取消戶籍城鄉二元制、以經常居住地登記戶口等戶籍制度改革，附著在戶籍之上因身份差別、地域差別而來的差別待遇，都將逐漸得到改變，真正實現公民無論居住在哪里，都能享受同等待遇，公民無問城鄉，公平其道大光。