城市群基本公共服務均等化研究綜述

毛露一 葉美怡

【摘 ?要】目前，成渝經濟圈相對于中部長三角、東部京津冀、沿海粵港澳這些發展較成熟的城市群來說還處于起步階段，學界對其研究也是方興未艾，視角新穎。因此，論文以較發達地區城市群為對象，以基本公共服務均等化為關鍵詞進行文獻綜述，從眾多文獻中梳理出協同治理、一體化、均等化三者之間的理論內涵和實際關系，并總結現階段較成熟城市群中基本公共服務均等化的現狀、困境、原因以及對策建議，希望通過考察和對比總結，為后續成渝基本公共服務均等化研究奠定現實依據和理論基礎。

【Abstract】At present， Chengdu-Chongqing Economic Circle is still in the initial stage compared with the central Yangtze River Delta， the eastern Beijing-Tianjin-Hebei region， and the coastal Guangdong， Hong Kong and Macao urban agglomerations， which are more mature in development. The academic research on it is also on the rise with a new perspective. Therefore， the paper takes the urban agglomerations in the more developed areas as the object， and takes the equalization of basic public services as the key word to carry on the literature review， sorting out the theoretical connotation and practical relationship among collaborative governance， integration and equalization from numerous literatures. At the same time， it summarizes the current situation， predicament， reasons and countermeasures of the equalization of basic public services in the more mature urban agglomerations. It is hoped that through the investigation and comparative summary， it will lay a realistic basis and theoretical foundation for the follow-up research on the equalization of basic public services in Chengdu-Chongqing.

【關鍵詞】城市群;基本公共服務;均等化;研究綜述

【Keywords】urban agglomeration; basic public services; equalization; research review

【中圖分類號】F061.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）07-0128-02

1 引言

為適應新全球化的發展趨勢，中國的區域發展戰略與格局也在進行積極的重構，中央更加注重打造城市群、都市圈的一體化發展水平，先后出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》與《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。成渝經濟圈對于長三角、京津冀、粵港澳這些發展相對成熟的城市圈來說還處于起步階段，學界對其研究也是方興未艾，視角新穎。通過搜索文獻，發現對城市群、都市圈的研究大都集中在協同治理方面，包括區域環境、區域產業、區域基礎設施、區域公共服務等。而實現基本公共服務均等化不僅是2035年的遠景目標之一，也是促進這些城市群、都市圈協調發展的關鍵。因此本文以較發達地區城市群為對象，對其基本公共服務均等化研究作一綜合評述，希望通過考察和對比總結，為后續成渝基本公共服務均等化研究奠定現實依據和理論基礎。

2 相關概念梳理

在基本公共服務方面，學者們運用到的關鍵詞匯主要集中于基本公共服務協同治理、服務一體化、服務均等化，同時這些也是城市群、都市圈打造過程中比較關注的問題。從實際角度出發，模糊查詢這3個主題，三者似乎一致，但從理論角度出發，這3個概念卻有所區別。

協同治理是一種多元主體合作工作的治理模式，基本公共服務協同治理是指某個劃定區域內的基本公共服務不再單獨由單一政府生產、提供、實施，而是跨越政府組織層級、公關部門界限、公私領域范圍由多元主體合作治理[1]?；竟卜找惑w化是指民眾所享受的基本公共服務突破行政區域界限，逐步實現同一標準對待，包括資源共享、制度對接、待遇互認等一體化、同步化狀態。多數學者對基本公共服務均等化提出自己的見解，但基本都包含3個方面的涵義：

一是每一個城市行政轄區內城鄉之間的均等化，實現城市內部共享;二是城市群中的核心城市的均等化，達到城市之間共享;三是城市群內每一位居民跨行政區域享受基本公共服務的機會和資源都是均等的[2-4]。協同治理是實現一體化的過程方法，而區域一體化發展的目標和衡量成果的“標尺”是服務均等化，三者目標一致，相輔相成，共同為區域協調發展作貢獻。

3 較成熟城市群基本公共服務均等化現狀與問題

為實現基本公共服務均等化，各區域政府深化改革、加強合作，在經濟較發達的中部長三角、東部京津冀城市群、沿?；浉郯拇鬄硡^城市群中率先示范。

為推進長三角城市群基本公共服務均等化，區域政府通過搭建組織架構，創新機制，依托信息技術等為公共服務的便利化、普惠化進行了多樣探索，并取得了一系列重要進展。但受地區間發展差異、戶籍政策、體制機制等因素的影響，長三角公共服務均等化仍面臨諸多挑戰[5，6]。

京津冀協同發展幾年來，三地在醫療、交通、教育等基本公共服務方面取得了較好的成績，盡管目前取得了一定的成績，但仍然存在一些問題亟需解決，例如，河北省仍然是三地中的短板、服務差距落差大、地方人均財力差距大、制度和評估體系不健全等[7，8]。

粵港澳大灣區是一個空間地理的概念，它有其“一國兩制、三個關稅區域和三種法律體系”的特殊性，也是區別于長三角、京津冀、成渝等這種內陸城市群的本質差異，因此，體制障礙是粵港澳大灣區區域基本公共服務均等化發展需要克服的難題[9]。

4 城市群基本公共服務均等化影響因素

從以上主要城市群基本公共服務均等化現狀和問題可以看出，區域發展不均衡、體制機制不健全、服務能力差異大是造成非均等化的主要因素。區域發展不均衡是導致非均等化的根本因素，主要體現在城市群中的核心城市與周邊城市之間、城鄉之間的經濟發展水平不同，所占有的資源數量和質量也會有較大差距，進而引起不同水平城市之間的基本公共服務供給數量和效率不均等。體制機制不健全主要體現在公共服務型政府尚未完全轉型成功、公共財政制度尚不完善、轉移性支付總體設計存在缺陷、法規標準不統一、資源投放使用缺乏合理統籌等，在一定程度上制約了基本公共服務均等化的進程。服務能力差異主要體現在城市群內各政府在公共服務的財力保障、硬件設施、服務能力、管理水平上均有明顯差距，在優質公共服務資源的配置權限上差異較大，這些成為城市群基本公共服務均等化發展的重要障礙。

5 提升城市群基本公共服務均等化措施建議

針對城市群基本公共服務非均等化問題，學界也給出了相應的對策建議，對其進行歸納總結，主要從以下幾個方面進行提升。

5.1 優化產業布局，確定協調發展理念

城市群基本公共服務發展水平不均衡的根源是區域發展不均衡、不充分，要正確處理好經濟發展與服務均衡之間的關系。一是可以統籌優化產業布局，著力發展經濟相對落后地區的優勢產業，減少勞動力大規模流動，通過強化優勢產業提升地區經濟發展質量，為公共服務的均衡發展提供財政支持。二是在城市群內政府協同治理的背景下，也需要中央政府的政策支持，通過制定相應的法規確定政府在基本公共服務領域的財政投入比例，讓經濟實力相對雄厚的城市在基本公共服務供給方面硬性投入相應的財政資金，推進區域均等化進程。

5.2 完善體制機制配套，建設服務型政府

一是加快政府向服務型政府轉變，服務型政府的理念是“以人為本、執政為民”。二是逐步完善“軟性”機制建設，通過制定規范性文件來推動城市群內部的“硬性”基礎設施建設的標準一體化，社會保障制度等進行系統規劃與整合，遵循循序漸進的策略，逐步實現城市群基本公共服務均等化。

5.3 發揮互聯網優勢，提升服務能力

一是充分利用互聯網的移動互通優勢加快構建城市群內基本公共服務的一體化建設，從而進一步實現均等化。二是堅持多元主體、運作規范的原則，政府可以通過購買、租賃等方式將一部分基本公共服務交由市場、社會、中介等組織，緩解資源分配不均和地區間資源總量不足等問題，同時也是倒逼政府提升基本公共服務能力的一種手段。

6 結語

通過對有關長三角、京津冀、粵港澳城市群基本公共服務均等化文獻的梳理總結，為今后學界對成渝城市圈在基本公共服務方面的研究提供了案例和理論支撐，也為推進成渝城市圈基本公共服務一體化建設和均等化實現有著積極的引導作用。

【參考文獻】

【1】馬雪松.結構、資源、主體：基本公共服務協同治理[J].中國行政管理，2016（07）：52-56.

【2】李友民.構建成渝基本公共服務共享機制的思考[J].成都行政學院學報，2017（06）：20-22.

【3】安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策[J].第一資源，2009（02）：28-41.

【4】劉德吉.公共服務均等化的理念、制度因素及實現路徑：文獻綜述[J].上海經濟研究，2008（04）：12-20.

【5】王偉進.長三角一體化：公共服務均等化的維度[J].中國經濟報告，2020（02）：54-65.

【6】唐亞林.推進長三角公共服務均等化的理論思考[J].學術界，2008（01）：62-69.

【7】田學斌，陳藝丹.京津冀基本公共服務均等化的特征分異和趨勢[J].經濟與管理，2019，33（06）：7-15.

【8】姜溪，劉瑛瑩.京津冀公共服務均等化研究[J].商業經濟研究，2017（03）：211-213.

【9】毛艷華.粵港澳大灣區協調發展的體制機制創新研究[J].南方經濟，2018（12）：129-139.