第三支柱養老保險發展的問題與建議

婁飛鵬

2021年《政府工作報告》提出“規范發展第三支柱養老保險”。“十四五”規劃和2035年遠景綱要提出“發展多層次、多支柱養老保險體系，規范發展第三支柱養老保險”。我國于2000年進入老齡化社會，不僅進入老齡化社會的速度較快，而且在此之后人口老齡化水平快速提高，未來人口老齡化水平長期處于高位，面臨人口老齡化的“高原”而非“高峰”。正是如此，需要實施積極應對人口老齡化的戰略，也需要發展多層次、多支柱養老保險體系，而其中又需要把建立第三支柱養老保險作為重點。基于此，文章從發展第三支柱養老保險的必要性出發，分析第三支柱養老保險發展中存在的問題，并有針對性地提出相關建議。

發展第三支柱養老保險勢在必行

發展多支柱養老保險是多個國家共同的做法，也被實踐證明是切實可行的選擇。我國的人口老齡化具有“未富先老”“未備先老”的特點，老年人數量較大并且增長迅速，單獨依靠政府、用人單位來解決養老問題的可行性較低。養老保險三支柱體系的實質是政府、用人單位和個人三方共同承擔養老責任。從國外實踐和我國的現實情況看，發展多支柱養老保險體系是必然選擇。就目前的情況看，第一支柱養老保險進一步發展的空間較小，第二支柱職業養老保險覆蓋人群增長勢頭趨緩，需要積極發掘第三支柱的潛力。

發展多支柱養老保險是全球各國較為普遍的選擇。1994年，世界銀行在總結部分發達國家改革經驗的基礎上，提出建立多支柱養老保險，具體包括在國內通用的現收現付制為主的第一支柱基礎養老保險，基于雇傭關系基金積累為主的第二支柱職業養老保險以及個人儲蓄為主的第三支柱私人養老保險。在養老保險三支柱體系中，第一支柱采用現收現付制，第二、第三支柱采用完全積累制。目前，美國、日本、德國、英國等全球主要國家大多建立了養老保險三支柱體系。

我國人口老齡化的實際情況決定了發展多支柱養老保險的必要性。一方面，“未富先老”“未備先老”是我國人口老齡化的重要特點，需要政府、用人單位和個人共同努力應對人口老齡化。根據世界銀行的統計數據，2002年，全球65歲及以上人口占總人口的比例超過7%時，人均GDP為5534美元;而2000年我國步入老齡化社會時的人均GDP是959美元，不到當年全球人均GDP的1/5。另一方面，我國老年人口絕對數量較大，并且老齡化水平提高的速度快。2002年，我國65歲及以上人口突破1億人，之后一直為全球之最。根據世界銀行的統計數據，2019年，我國65歲及以上人口總數為1.6億人，占全球65歲及以上人口總數6.98億人的22.97%;我國65歲及以上人口占比在1960～1999年提高2.99個百分點、2000～2019年提高4.66個百分點，老齡化加速態勢明顯。在此背景下，更需要發展多支柱養老保險，充分調動多方的力量共同解決養老問題。

我國第三支柱養老保險有較大發展空間。1991年6月26日，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）提出：“隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。”經過多年的改革發展，我國已初步建立了基本養老保險為第一支柱，企業年金和職業年金為第二支柱，個人稅收遞延型商業養老保險等為第三支柱的三支柱養老保險體系。根據人社部和銀保監會的統計數據，截至2020年底，我國參加基本養老保險的人數為99882萬人，參加企業年金的人數為2718萬人，參加個人稅收遞延型商業養老保險的人數為4.88萬人。

不難發現，多支柱養老保險體系發展不均衡。第一支柱基本養老保險覆蓋面已經較廣，且實際運行中嚴重依賴基本養老保險，社會統籌賬戶收不抵支，個人賬戶空賬運行問題突出，面臨較大的壓力。第二支柱中職業年金本身覆蓋人群有限，且為強制參加，企業年金2015年以來新增人數在下降，進一步發展需要改革創新，調動廣大中小企業和民營企業建立企業年金的積極性，擴大行業覆蓋面，推動區域協調發展。第三支柱個人稅收遞延型商業養老保險自2018年5月起試點，是自愿的、商業性的體系，未來有較大的發展空間。

第三支柱養老保險發展存在的問題

我國于2018年5月1日在上海等地開始個人稅收遞延型商業養老保險試點，也就是第三支柱養老保險。總體來看，試點成效不是很理想，從中反映出的問題主要包括：個人的養老規劃、養老儲備意識有待進一步加強，對第三支柱養老保險的認識存在偏差;在試點成立之初，政策的支持力度不夠，能夠真正享受到政策優惠的群體較為有限;金融產品單一，供給方較為集中，產品設計的客戶體驗不好;個別機構借機實施違規違法行為，欺騙廣大消費者，擾亂了市場秩序。

理解認識存在偏差。一方面，居民個人儲備養老資產的意識不夠強，尤其是年輕人群體和低收入群體。中國養老金融50人論壇2020年的調查數據顯示，各年齡段未參與養老金融市場的人口占比依次為18～29歲為35.16%、30～39歲為12.34%、40～49歲為15.36%、50～59歲為13.47%、60歲及以上為23.57%，不同收入水平未參與養老金融市場的人口占比依次為3000元及以下為33.90%、3001～5000元為28.30%、5001～10000元為25.81%、10001～15000元為3.49%、15001元及以上為2.49%。另一方面，居民在養老儲備方面，仍然更偏好銀行存款和理財。中國養老金融50人論壇2020年的調查數據顯示，72.07%的調查對象儲備養老資產的方式是銀行存款或者理財，這也是國內居民偏好最大的養老資產儲備方式。

政策支持力度不夠。第一，政策明確的受益群體范圍有限。2018年4月2日，《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號）規定，個人繳費稅前扣除標準是，取得工資薪金、連續性勞務報酬所得的個人，扣除限額按照當月工資薪金、連續性勞務報酬收入的6%和1000元孰低的辦法確定;個體工商戶生產經營所得、對企事業單位的承包承租經營所得的個體工商戶業主、個人獨資企業投資者、合伙企業自然人合伙人和承包承租經營者，扣除限額按照不超過當年應稅收入的6%和12000元孰低的辦法確定。這一規定本身將農民、農民工和無業人員排除在外，限制了受益群體范圍。第二，政策的激勵力度不夠。財稅〔2018〕22號文規定，個人領取商業養老金征稅標準是25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計算繳納個人所得稅。2018年10月，我國個人所得稅免征額即起征點提高至每月5000元或每年60000元，并設立子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等專項附加扣除，個人所得稅稅率下降。據此計算，即使不考慮通貨膨脹等因素，個人年應稅收入超過100800元，購買個人稅收遞延型商業養老保險才能真正享受到稅收優惠。根據國家統計局數據，2018年我國規模以上單位、城鎮非私營單位、城鎮私營單位就業人員的年平均工資依次為68380元、84213元和49575元，收入水平較高的東部地區依次為74754元、93178元和55230元。據此推測，參加個人稅收遞延型商業養老保險并且能夠享受到稅收優惠的人員并不多。

也正因如此，個人稅收遞延型商業養老保險出現了初期參與人數較快增長，之后則趨于停滯的情況。2018年6月7日上海簽發全國首張個人稅收遞延型商業養老保險保單，至當月30日共有4.45萬人投保，累計保費1.55億元。但截至2019年6月底，個人稅收遞延型商業養老保險投保人共計4.52萬人，累計保費收入2億元，較2018年6月底并未明顯增加。2020年底個人稅收遞延型商業養老保險投保人共計4.88萬人，累計保費收入4.26億元。

金融產品供給單一。國內第三支柱養老保險目前只有個人稅收遞延型商業養老保險，并且在試點初期賣方市場集中度較高，少數保險公司的產品設計等直接影響客戶體驗。除了保險公司之外，基金公司、資產管理公司、信托公司開發的用于養老的目標日期型基金、理財產品、信托產品等基本是空白的。

市場存在違規違法行為。在正規的第三支柱養老保險產品市場供應單一的情況下，面對巨大的市場需求，個別機構開始假借養老之名實施違法違規行為，銷售不符合養老特點的金融產品，以高額分紅為誘餌開展非法集資，假借“以房養老”個人房產抵押貸款實施詐騙，欺騙廣大消費者，老年人是主要受害群體。

規范發展第三支柱養老保險的建議

規范發展第三支柱養老保險就是要讓個人積極參與進來，讓個人在養老資產積累中承擔起應有的責任。第三支柱養老保險的良性發展，有助于降低第一、第二支柱養老保險的壓力，分攤政府在養老中的責任。因此，政府需要采取積極措施，為個人參與創造較好的條件，鼓勵和引導個人參與。個人也需要正確認識第三支柱養老保險，切實樹立投資養老理念，根據自身條件積極參與養老資產積累。金融機構積極參與進來為個人參與第三支柱養老保險提供更好的金融產品和服務。

加強頂層設計。一是堅持系統觀念，把養老保險三支柱作為一個整體統籌考慮，建立三支柱間的對接機制。在發展第三支柱養老保險的同時，可探索適當降低第一支柱基本養老保險繳費水平，尤其是降低企業繳費負擔，做好劃轉部分國有資本充實社保基金工作，改革完善第二支柱企業年金和職業年金制度。二是瞄準建立個人賬戶制度，具體賬戶設置可以參考住房公積金賬戶制度設計，對個人設立專門的獨立于現有一類、二類賬戶的銀行賬戶，以便于后續打通各個賬戶。另外，考慮養老金性質需要，擴大投資范圍以追求保值增值，也要考慮在一定額度內保障本金安全。三是統籌推進稅收制度改革尤其是個人所得稅改革，優化收入分配尤其是提高中低收入群體收入水平。

加大政策支持。一是對第三支柱養老保險繳費環節、投資收益、領取環節明確規定稅收優惠，并結合個人所得稅、通貨膨脹、收入水平提高等因素建立動態調整機制。在具體操作上可探討實施差異化制度安排，對于高收入群體參與第三支柱養老保險，推動其切實享受稅收優惠;對于收入較低的群體，研究在領取階段一定限額內免稅;對于無業人員、農民群體等，研究采用個人繳費結合政府補貼的方式鼓勵其積極參與。二是簡化稅前抵扣標準，方便用人單位和稅務部門操作、方便個人計算收益和參與。三是推動其他養老類金融產品也仿照個人稅收遞延型商業養老保險取得稅收遞延優惠。

完善監管措施。一是豐富金融機構類型，在保險參與的基礎上，研究將銀行、基金、信托等金融機構納入進來。二是豐富金融產品供給，在個人稅收遞延型商業養老保險的基礎上，明確合格金融產品標準并擴大合格金融產品范圍，研究將符合條件的理財產品、信托產品、基金產品、商業保險產品等納入第三支柱養老保險個人投資產品范圍。三是在金融機構和金融產品方面做好監管準入并及時公布名單，引導金融機構有序開展競爭，保障金融產品切實符合第三支柱養老保險的需要。四是充分考慮相關監管分散在人社、金融、財政、民政、工商等多個部門的情況，建立部門間長效溝通機制，形成監管合力，減少監管空白和重復監管，必要時研究成立專門的監管部門。五是推動公安、監管等多部門合作，加強對養老服務領域各類違法違規行為的打擊力度。

規范產品供給。一是關注不同生命周期階段人口的需求，創新研發具有針對性的金融產品，不斷豐富金融產品種類。二是突出養老特征，提高專業投資能力，秉承長期投資、價值投資、安全投資理念，充分考慮養老保險的資金特點和風險偏好，創新投保簡便、交費靈活、收益穩健的養老投資產品。三是做好產品設計，確定好資產配置種類和比例、產品期限，保障養老金安全和增值，豐富銷售渠道并提高渠道的便利性。四是參考國外經驗和國內實際情況，提高權益類資產投資占比，適當擴大投資標的范圍，有效豐富投資渠道。

做好權益保護。一是推動金融機構積極履行社會責任，規范開展信息披露，結合自身專業知識儲備較多的情況，做好金融知識普及、金融投資者教育、金融消費者權益保護。二是要求監管部門切實考慮養老金投資的長期性這一因素，督促金融機構做好信息披露，切實做到信息全面透明;加大違規金融產品懲處，對于假借養老之名，而實際上不符合養老需求的金融產品加大打擊懲處力度。三是需要政府擴大宣傳，讓消費者明確第三支柱養老保險是積累養老資產，讓個人老年生活更有保障，而非簡單的長期儲蓄;引導個人發揮自身能動性，既要踴躍參與，又要結合自身情況和養老期待，量力而行;鼓勵引導年輕人盡早開展養老規劃并付諸實施，積極參與第三支柱養老保險，秉承長期和價值投資理念積累養老資產。

（作者單位： 中國郵政儲蓄銀行總行）