對縣域法人金融機構考核評價機制的探討

薛軍

為加大縣域法人金融機構在屬地的信貸資金投入，發揮好地方性中小銀行服務鄉村振興的主力軍作用，2010年，中國人民銀行牽頭、原銀監會參與下發了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》（銀發〔2010〕262號），并于2011年開始施行。從近年來運城市縣域法人考核的實施效果來看，考核達標率未出現明顯增長，考核并未有力地促進縣域法人金融機構在屬地的信貸資金投入，地方性中小銀行服務鄉村振興的能力有所弱化。我們對運城轄內縣域法人金融機構2010～2020年考核的基本情況及考核效果進行了專項調研，認為縣域法人考核的評價機制對金融機構制約性不強、考核機制不夠完善以及地方政府、銀保監部門參與積極性不高是達標率沒有明顯提升的主要原因，并提出加大宣傳、零活設置考核標準和取數規則以及完善考核評價機制等建議。

縣域法人考核的基本情況

縣域法人考核以在金融統計數據監測信息系統中報數滿26期且法人在縣域的銀行業存款類金融機構為考核對象。當機構可貸資金與當地貸款同時增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含），或可貸資金減少而當地貸款增加，考核結果為達標。從近年來的結果看，達標率并未出現明顯增長，考核并未有力地促進中小地方法人金融機構將本行的新增存款用以支持當地發展。

總體達標率未出現明顯增長。隨著運城轄內地方法人金融機構逐漸增加，參與考核的商業銀行也逐年增多，從2010年的12家增長到2020年的22家。但是，考核總體達標率呈波動下降趨勢，近4年在55%左右。

村鎮銀行達標率低于農信機構。運城轄區主要有兩類機構參與考核，分別為農信機構（農信社與農商行）和村鎮銀行。參與考核的農信機構數量近年來穩定在12家（每縣一家），達標率在60%左右。村鎮銀行在2013～2016年間僅有一家參加考核，且考核結果均為達標;2017年新增兩家村鎮銀行參與考核，但只有一家達標，致使考核率急劇下降。隨后，隨著考核機構數量的增加，考核結果達標數量也逐步增加，達標率呈逐年上升態勢，2020年上漲至50%，但仍低于農信機構。

地區經濟情況制約機構考核結果。運城轄內目前有12個縣（市），因改制對農商行考核結果影響較大，故我們先剔除剛改制完成的新絳農商行與萬榮農商行的考核結果。根據其余縣（市）考核平均結果發現，地區生產總值較高地區的新增貸款與新增可貸資金比例相對高于地區生產總值較低的地區。尤其是轄內唯一的國家省級貧困縣——平陸縣，考核結果均值僅為29%。

縣域法人考核達標率未出現明顯增長的原因分析

縣域法人考核達標率未出現明顯增長，表明考核并未充分發揮督促縣域法人金融機構在當地的信貸資金投入的功能。經過調查分析，我們認為主要是由于地方法人金融機構達標動力不強，考核機制不夠完善，以及政府、銀保監部門參與積極性不高等三方面原因造成的。

考核對中小銀行的制約性不強

在多年基層的縣域法人考核實踐工作中發現，近年來考核達標率沒有明顯增長的部分原因在于考核對縣域法人金融機構的制約性不強。一是縣域法人金融機構對該項考核了解度不高，每年進行考核結果核查時均需重新解釋該項工作的考核內容及激勵政策;在要求金融機構對近年來考核情況進行分析時，部分銀行甚至不了解本行近些年的考核情況。二是部分參與考核的商業銀行對考核并不重視，下發結果時某些機構不能認真核查數據，即使本行可能存在核銷等其他影響考核結果的因素，也不愿與當地人民銀行溝通。三是金融機構并未將該考核納入日常管理，通過調查了解到，金融機構在制定新一年的工作目標或考核文件時均未納入縣域法人考核這一項目。

考核評價機制設置不夠完善

考核達標率多年固定不變。自2010年縣域法人考核實施以來，達標率一直固定為70%，并不能適應縣域實際情況、經濟環境以及地方法人金融機構類型的變化。一是隨著近兩年縣域的經濟環境變差，資金需求也隨之減少。由于近兩年農副產品行情不佳，農戶投資減少，造成用信減少，很多人不愿意申請授信、貸款，致使授信減少。再加上縣域年輕人員、勞力外出務工逐年上升，即使有用信需求，但由于其常年在外，無法對其進行授信。二是部分農民的信用意識較差，致使授信受阻。農村信用體系建設基礎較差，使農民不能意識到信用行為的重要性，在貸款無法歸還時，不積極尋求解決辦法，反而通過逃廢債務或者合同違約等方式逃避還款。三是近幾年參與考核的村鎮銀行增加，村鎮銀行相對于國有大行、農商行來說，金融科技服務落后，手機銀行、網上銀行等金融科技服務缺失，因信息科技系統落后導致業務開展范圍受限，村鎮銀行存、貸款業務95%以上來自農村，縣城范圍內的老百姓往往以銀行卡不會用、網上銀行不通等原因不愿與村鎮銀行發生業務往來。

考核指標數據采集不夠合理。考核辦法規定，“縣域法人考核結果以機構可貸資金與當地貸款同時增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例為準”。但在實際考核工作中，因金融統計監測管理信息系統無法獲取當地貸款余額信息，故以扣除準備金的各項存款新增數據代表年度新增可貸資金;以年度新增的各項貸款數據代表當地貸款的新增數據。在日常報數過程中我們發現，農商行發放的貸款并不全部用于當地，跨縣、跨地市的社團貸款占用了農商行的部分資金。從對農信機構發放社團貸款的調查中發現，農商行跨區域的社團貸款金額逐年攀升，2017～2019年的社團貸款余額分別為30.56億元、54.29億元和102.03億元，這部分貸款并沒有用于當地，但卻包含在考核工作內，導致考核不能準確反映縣域中小銀行信貸用于當地發展的情況。

考核達標激勵政策不夠。考核辦法中激勵政策不夠，激勵效果不明顯，導致金融機構達標動力不強。考核辦法規定，“達標機構的存款準備金率可以低于同類金融機構1個百分點。達標且財務健康的銀行可以以優惠利率根據其新增貸款的一定比例申請再貸款”“達標的機構新設分支機構和開辦新業務時，監管部門可優先批準”。這些激勵政策對于有著充裕的資金和保守的業務經營風格的中小地方法人商業銀行來說“動力”并不強。

地方政府與銀保監局參與積極性不高。一是地方政府激勵政策落實不到位。考核辦法第十五條規定，“鼓勵地方政府根據本地區特點和自身能力，在法律允許的范圍內對達標縣域法人金融機構實施適當的激勵政策。”但實際上地方政府并未落實相關專項政策，市縣兩級人民銀行每年都就此與政府進行溝通，但實施何種激勵政策以及是否實施的決定權仍在地方政府。部分縣支行曾就考核結果與地方政府進行過多次溝通，最終政府只是口頭表態，沒有落實具體的激勵措施。二是銀保監部門未提出相關的監管優惠與激勵政策。考核辦法第二十二條規定，“人民銀行和銀監會公布并實施達標機構在貨幣、監管方面享受的優惠政策”。但在實際工作中，銀保監部門只參與最終聯合下發考核結果文件這一項工作，并未出臺考核達標機構在監管方面的優惠政策。

完善縣域法人金融機構考核評價機制的相關建議

為切實提升縣域中小法人商業銀行的達標動力，加大其服務鄉村振興的能力，我們提出了提升社會各界政策認知度、完善考核機制及考核評價辦法等四點建議。

加大政策宣傳，提升社會各界認知度。各級人民銀行應加強與地方政府、金融機構和社會公眾的溝通交流，提高各部門對縣域法人考核政策認知的廣度和深度，創造良好的政策傳導氛圍。各級人民銀行可開展“提升縣域法人金融機構考核質量，助力縣域經濟發展”等多種形式的宣傳活動，提升社會各界對考核政策的認知度。中國人民銀行總行可每年在官網公布縣域法人考核達標機構名單，向社會公眾公告考核結果，鼓勵達標金融機構廣泛宣傳，擴大影響力，吸引機關事業單位及轄區內社會公眾存款。

規范數據采集方式，準確測算縣域法人考核結果。中國人民銀行可充分利用金融基礎數據助力考核工作。中國人民銀行總行于2020年7月正式下發《中國人民銀行關于建立金融基礎數據統計制度的通知》，并于8月開始試報送單位貸款數據。截至目前，單位貸款數據與個人貸款數據均已開始正式報送，基礎數據中有詳細記錄借款人所在地區字段，借助此字段，中國人民銀行可準確測算出年度新增當地貸款情況，以便更好地反映金融機構支持當地經濟發展的情況。

優化考核標準設計，實施差別化考核政策。機構類型與經濟發展水平均對縣域法人考核結果均有不同程度的影響，所以中國人民銀行可以通過設定不同的達標率以減弱這兩種因素的影響。一方面，可根據縣域中小法人商業銀行機構類型的差異設定不同的達標率。村鎮銀行因受制于網點少、人員少以及資金運營能力弱等因素，能承受的風險小，可以適當降低考核達標率。另一方面，根據地區間經濟發展水平的不同設置差別化達標率。各地區經濟發展情況不同，致使信貸投放情況有所不同。因此可根據當年的地區生產總值，設計不同等級的達標率。

落實好考核激勵政策，提升機構服務鄉村振興的能力。中國人民銀行、銀保監會及地方政府應形成合力，將縣域法人考核作為一項重要考核項目，加強正向激勵，切實提升機構重視程度。中國人民銀行總行應牽頭明確并落實好具體的獎勵標準、辦法、操作流程，切實將獎勵和服務掛鉤，使之規范化、制度化，加大對達標縣域法人機構的獎勵。例如，地方政府每年拿出一定比例的財政資金存入考核達標的商業銀行，或者給予達標金融機構一定的稅費優惠;各級人民銀行發放再貸款再貼現時可優先考慮達標機構的申請，并給予其更大的額度和更優惠的利率;銀保監會對達標的金融機構適當放寬監管限制，如可以適當降低存貸比的限制等。對于未達標的地方中小銀行，可約談領導班子成員，了解其在經營中存在的問題和困難，協助其解決好問題，切實提升地方中小商業銀行服務鄉村振興的能力。

（作者單位：中國人民銀行運城市中心支行）