對縣域法人金融機構(gòu)考核評價機制的探討

薛軍

為加大縣域法人金融機構(gòu)在屬地的信貸資金投入，發(fā)揮好地方性中小銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的主力軍作用，2010年，中國人民銀行牽頭、原銀監(jiān)會參與下發(fā)了《關(guān)于鼓勵縣域法人金融機構(gòu)將新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的考核辦法（試行）》（銀發(fā)〔2010〕262號），并于2011年開始施行。從近年來運城市縣域法人考核的實施效果來看，考核達標率未出現(xiàn)明顯增長，考核并未有力地促進縣域法人金融機構(gòu)在屬地的信貸資金投入，地方性中小銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力有所弱化。我們對運城轄內(nèi)縣域法人金融機構(gòu)2010～2020年考核的基本情況及考核效果進行了專項調(diào)研，認為縣域法人考核的評價機制對金融機構(gòu)制約性不強、考核機制不夠完善以及地方政府、銀保監(jiān)部門參與積極性不高是達標率沒有明顯提升的主要原因，并提出加大宣傳、零活設(shè)置考核標準和取數(shù)規(guī)則以及完善考核評價機制等建議。

縣域法人考核的基本情況

縣域法人考核以在金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)中報數(shù)滿26期且法人在縣域的銀行業(yè)存款類金融機構(gòu)為考核對象。當機構(gòu)可貸資金與當?shù)刭J款同時增加且年度新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例大于70%（含），或可貸資金減少而當?shù)刭J款增加，考核結(jié)果為達標。從近年來的結(jié)果看，達標率并未出現(xiàn)明顯增長，考核并未有力地促進中小地方法人金融機構(gòu)將本行的新增存款用以支持當?shù)匕l(fā)展。

總體達標率未出現(xiàn)明顯增長。隨著運城轄內(nèi)地方法人金融機構(gòu)逐漸增加，參與考核的商業(yè)銀行也逐年增多，從2010年的12家增長到2020年的22家。但是，考核總體達標率呈波動下降趨勢，近4年在55%左右。

村鎮(zhèn)銀行達標率低于農(nóng)信機構(gòu)。運城轄區(qū)主要有兩類機構(gòu)參與考核，分別為農(nóng)信機構(gòu)（農(nóng)信社與農(nóng)商行）和村鎮(zhèn)銀行。參與考核的農(nóng)信機構(gòu)數(shù)量近年來穩(wěn)定在12家（每縣一家），達標率在60%左右。村鎮(zhèn)銀行在2013～2016年間僅有一家參加考核，且考核結(jié)果均為達標;2017年新增兩家村鎮(zhèn)銀行參與考核，但只有一家達標，致使考核率急劇下降。隨后，隨著考核機構(gòu)數(shù)量的增加，考核結(jié)果達標數(shù)量也逐步增加，達標率呈逐年上升態(tài)勢，2020年上漲至50%，但仍低于農(nóng)信機構(gòu)。

地區(qū)經(jīng)濟情況制約機構(gòu)考核結(jié)果。運城轄內(nèi)目前有12個縣（市），因改制對農(nóng)商行考核結(jié)果影響較大，故我們先剔除剛改制完成的新絳農(nóng)商行與萬榮農(nóng)商行的考核結(jié)果。根據(jù)其余縣（市）考核平均結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值較高地區(qū)的新增貸款與新增可貸資金比例相對高于地區(qū)生產(chǎn)總值較低的地區(qū)。尤其是轄內(nèi)唯一的國家省級貧困縣——平陸縣，考核結(jié)果均值僅為29%。

縣域法人考核達標率未出現(xiàn)明顯增長的原因分析

縣域法人考核達標率未出現(xiàn)明顯增長，表明考核并未充分發(fā)揮督促縣域法人金融機構(gòu)在當?shù)氐男刨J資金投入的功能。經(jīng)過調(diào)查分析，我們認為主要是由于地方法人金融機構(gòu)達標動力不強，考核機制不夠完善，以及政府、銀保監(jiān)部門參與積極性不高等三方面原因造成的。

考核對中小銀行的制約性不強

在多年基層的縣域法人考核實踐工作中發(fā)現(xiàn)，近年來考核達標率沒有明顯增長的部分原因在于考核對縣域法人金融機構(gòu)的制約性不強。一是縣域法人金融機構(gòu)對該項考核了解度不高，每年進行考核結(jié)果核查時均需重新解釋該項工作的考核內(nèi)容及激勵政策;在要求金融機構(gòu)對近年來考核情況進行分析時，部分銀行甚至不了解本行近些年的考核情況。二是部分參與考核的商業(yè)銀行對考核并不重視，下發(fā)結(jié)果時某些機構(gòu)不能認真核查數(shù)據(jù)，即使本行可能存在核銷等其他影響考核結(jié)果的因素，也不愿與當?shù)厝嗣胥y行溝通。三是金融機構(gòu)并未將該考核納入日常管理，通過調(diào)查了解到，金融機構(gòu)在制定新一年的工作目標或考核文件時均未納入縣域法人考核這一項目。

考核評價機制設(shè)置不夠完善

考核達標率多年固定不變。自2010年縣域法人考核實施以來，達標率一直固定為70%，并不能適應(yīng)縣域?qū)嶋H情況、經(jīng)濟環(huán)境以及地方法人金融機構(gòu)類型的變化。一是隨著近兩年縣域的經(jīng)濟環(huán)境變差，資金需求也隨之減少。由于近兩年農(nóng)副產(chǎn)品行情不佳，農(nóng)戶投資減少，造成用信減少，很多人不愿意申請授信、貸款，致使授信減少。再加上縣域年輕人員、勞力外出務(wù)工逐年上升，即使有用信需求，但由于其常年在外，無法對其進行授信。二是部分農(nóng)民的信用意識較差，致使授信受阻。農(nóng)村信用體系建設(shè)基礎(chǔ)較差，使農(nóng)民不能意識到信用行為的重要性，在貸款無法歸還時，不積極尋求解決辦法，反而通過逃廢債務(wù)或者合同違約等方式逃避還款。三是近幾年參與考核的村鎮(zhèn)銀行增加，村鎮(zhèn)銀行相對于國有大行、農(nóng)商行來說，金融科技服務(wù)落后，手機銀行、網(wǎng)上銀行等金融科技服務(wù)缺失，因信息科技系統(tǒng)落后導致業(yè)務(wù)開展范圍受限，村鎮(zhèn)銀行存、貸款業(yè)務(wù)95%以上來自農(nóng)村，縣城范圍內(nèi)的老百姓往往以銀行卡不會用、網(wǎng)上銀行不通等原因不愿與村鎮(zhèn)銀行發(fā)生業(yè)務(wù)往來。

考核指標數(shù)據(jù)采集不夠合理。考核辦法規(guī)定，“縣域法人考核結(jié)果以機構(gòu)可貸資金與當?shù)刭J款同時增加且年度新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金比例為準”。但在實際考核工作中，因金融統(tǒng)計監(jiān)測管理信息系統(tǒng)無法獲取當?shù)刭J款余額信息，故以扣除準備金的各項存款新增數(shù)據(jù)代表年度新增可貸資金;以年度新增的各項貸款數(shù)據(jù)代表當?shù)刭J款的新增數(shù)據(jù)。在日常報數(shù)過程中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)商行發(fā)放的貸款并不全部用于當?shù)兀缈h、跨地市的社團貸款占用了農(nóng)商行的部分資金。從對農(nóng)信機構(gòu)發(fā)放社團貸款的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)商行跨區(qū)域的社團貸款金額逐年攀升，2017～2019年的社團貸款余額分別為30.56億元、54.29億元和102.03億元，這部分貸款并沒有用于當?shù)兀珔s包含在考核工作內(nèi)，導致考核不能準確反映縣域中小銀行信貸用于當?shù)匕l(fā)展的情況。

考核達標激勵政策不夠。考核辦法中激勵政策不夠，激勵效果不明顯，導致金融機構(gòu)達標動力不強。考核辦法規(guī)定，“達標機構(gòu)的存款準備金率可以低于同類金融機構(gòu)1個百分點。達標且財務(wù)健康的銀行可以以優(yōu)惠利率根據(jù)其新增貸款的一定比例申請再貸款”“達標的機構(gòu)新設(shè)分支機構(gòu)和開辦新業(yè)務(wù)時，監(jiān)管部門可優(yōu)先批準”。這些激勵政策對于有著充裕的資金和保守的業(yè)務(wù)經(jīng)營風格的中小地方法人商業(yè)銀行來說“動力”并不強。

地方政府與銀保監(jiān)局參與積極性不高。一是地方政府激勵政策落實不到位。考核辦法第十五條規(guī)定，“鼓勵地方政府根據(jù)本地區(qū)特點和自身能力，在法律允許的范圍內(nèi)對達標縣域法人金融機構(gòu)實施適當?shù)募钫摺！钡珜嶋H上地方政府并未落實相關(guān)專項政策，市縣兩級人民銀行每年都就此與政府進行溝通，但實施何種激勵政策以及是否實施的決定權(quán)仍在地方政府。部分縣支行曾就考核結(jié)果與地方政府進行過多次溝通，最終政府只是口頭表態(tài)，沒有落實具體的激勵措施。二是銀保監(jiān)部門未提出相關(guān)的監(jiān)管優(yōu)惠與激勵政策。考核辦法第二十二條規(guī)定，“人民銀行和銀監(jiān)會公布并實施達標機構(gòu)在貨幣、監(jiān)管方面享受的優(yōu)惠政策”。但在實際工作中，銀保監(jiān)部門只參與最終聯(lián)合下發(fā)考核結(jié)果文件這一項工作，并未出臺考核達標機構(gòu)在監(jiān)管方面的優(yōu)惠政策。

完善縣域法人金融機構(gòu)考核評價機制的相關(guān)建議

為切實提升縣域中小法人商業(yè)銀行的達標動力，加大其服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力，我們提出了提升社會各界政策認知度、完善考核機制及考核評價辦法等四點建議。

加大政策宣傳，提升社會各界認知度。各級人民銀行應(yīng)加強與地方政府、金融機構(gòu)和社會公眾的溝通交流，提高各部門對縣域法人考核政策認知的廣度和深度，創(chuàng)造良好的政策傳導氛圍。各級人民銀行可開展“提升縣域法人金融機構(gòu)考核質(zhì)量，助力縣域經(jīng)濟發(fā)展”等多種形式的宣傳活動，提升社會各界對考核政策的認知度。中國人民銀行總行可每年在官網(wǎng)公布縣域法人考核達標機構(gòu)名單，向社會公眾公告考核結(jié)果，鼓勵達標金融機構(gòu)廣泛宣傳，擴大影響力，吸引機關(guān)事業(yè)單位及轄區(qū)內(nèi)社會公眾存款。

規(guī)范數(shù)據(jù)采集方式，準確測算縣域法人考核結(jié)果。中國人民銀行可充分利用金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)助力考核工作。中國人民銀行總行于2020年7月正式下發(fā)《中國人民銀行關(guān)于建立金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度的通知》，并于8月開始試報送單位貸款數(shù)據(jù)。截至目前，單位貸款數(shù)據(jù)與個人貸款數(shù)據(jù)均已開始正式報送，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中有詳細記錄借款人所在地區(qū)字段，借助此字段，中國人民銀行可準確測算出年度新增當?shù)刭J款情況，以便更好地反映金融機構(gòu)支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況。

優(yōu)化考核標準設(shè)計，實施差別化考核政策。機構(gòu)類型與經(jīng)濟發(fā)展水平均對縣域法人考核結(jié)果均有不同程度的影響，所以中國人民銀行可以通過設(shè)定不同的達標率以減弱這兩種因素的影響。一方面，可根據(jù)縣域中小法人商業(yè)銀行機構(gòu)類型的差異設(shè)定不同的達標率。村鎮(zhèn)銀行因受制于網(wǎng)點少、人員少以及資金運營能力弱等因素，能承受的風險小，可以適當降低考核達標率。另一方面，根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不同設(shè)置差別化達標率。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況不同，致使信貸投放情況有所不同。因此可根據(jù)當年的地區(qū)生產(chǎn)總值，設(shè)計不同等級的達標率。

落實好考核激勵政策，提升機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。中國人民銀行、銀保監(jiān)會及地方政府應(yīng)形成合力，將縣域法人考核作為一項重要考核項目，加強正向激勵，切實提升機構(gòu)重視程度。中國人民銀行總行應(yīng)牽頭明確并落實好具體的獎勵標準、辦法、操作流程，切實將獎勵和服務(wù)掛鉤，使之規(guī)范化、制度化，加大對達標縣域法人機構(gòu)的獎勵。例如，地方政府每年拿出一定比例的財政資金存入考核達標的商業(yè)銀行，或者給予達標金融機構(gòu)一定的稅費優(yōu)惠;各級人民銀行發(fā)放再貸款再貼現(xiàn)時可優(yōu)先考慮達標機構(gòu)的申請，并給予其更大的額度和更優(yōu)惠的利率;銀保監(jiān)會對達標的金融機構(gòu)適當放寬監(jiān)管限制，如可以適當降低存貸比的限制等。對于未達標的地方中小銀行，可約談領(lǐng)導班子成員，了解其在經(jīng)營中存在的問題和困難，協(xié)助其解決好問題，切實提升地方中小商業(yè)銀行服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力。

（作者單位：中國人民銀行運城市中心支行）