美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制與典型案例

孫大海

摘要：在長(zhǎng)期實(shí)踐中，美國(guó)探索建立起一套地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制。其中，底特律市和杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)處置案例是美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置的典型案例。美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制主要遵循商業(yè)性債務(wù)關(guān)系處理原則和基本公共服務(wù)保障原則。聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦破產(chǎn)法院在危機(jī)處置中各自發(fā)揮不同的作用。近年來，美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置的主要經(jīng)驗(yàn)受到歐洲國(guó)家的關(guān)注，即明確建立地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制、建立地方政府債務(wù)重組的法律體系、對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)堅(jiān)持“先問責(zé)、再干預(yù)”的原則。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) ?處置機(jī)制 ?債務(wù)重組 ?早期干預(yù)

美國(guó)是地方債的發(fā)源地，地方債市場(chǎng)發(fā)展已有200年的歷史。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，美國(guó)探索建立起一套地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制，代表了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府債務(wù)危機(jī)處置的典型模式。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，亞拉巴馬州杰斐遜郡和密歇根州底特律市先后爆發(fā)美國(guó)迄今為止規(guī)模較大的兩起地方政府債務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步檢驗(yàn)和推動(dòng)了美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制的完善。

美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制的基本框架

（一）美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制的結(jié)構(gòu)及其遵循的基本原則

美國(guó)地方政府（州以下）債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制涉及地方政府、州政府、聯(lián)邦破產(chǎn)法院和聯(lián)邦政府四方主體，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中各方扮演著不同的角色。其中，地方政府是“當(dāng)事人”;州政府是地方政府債務(wù)危機(jī)的“早期干預(yù)者”，在地方政府因債務(wù)危機(jī)申請(qǐng)破產(chǎn)前，州政府主要負(fù)責(zé)進(jìn)行早期干預(yù);聯(lián)邦破產(chǎn)法院是地方政府債務(wù)危機(jī)的“最終處置者”，州政府的早期干預(yù)失敗后，地方政府向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)，由聯(lián)邦破產(chǎn)法院主導(dǎo)進(jìn)行后期最終處置;聯(lián)邦政府是“旁觀者”，無權(quán)以上級(jí)政府身份干預(yù)地方政府債務(wù)危機(jī)處置，但目前正從應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度研究以第三方身份介入地方政府債務(wù)危機(jī)的處置和應(yīng)對(duì)。

美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置主要遵循兩條基本原則。一是商業(yè)性債務(wù)關(guān)系處理原則。即按照處理債務(wù)關(guān)系的一般性商業(yè)原則處理地方政府債務(wù)危機(jī)，地方政府作為債務(wù)人應(yīng)履行相應(yīng)債券發(fā)行方的責(zé)任，而投資者作為債權(quán)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)，雙方應(yīng)根據(jù)權(quán)益和責(zé)任等實(shí)際情況具體分擔(dān)損失，不應(yīng)過度保障任何一方的利益。二是基本公共服務(wù)保障原則。鑒于當(dāng)?shù)鼐用裣碛械幕竟卜?wù)權(quán)利，無論是州政府的早期干預(yù)，還是聯(lián)邦破產(chǎn)法院處置地方政府債務(wù)危機(jī)，都應(yīng)以保障基本公共服務(wù)為底線。

（二）聯(lián)邦政府在地方政府債務(wù)危機(jī)處置中的作用

美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦體制，聯(lián)邦權(quán)力由州權(quán)讓渡而來，凡是聯(lián)邦憲法中未列舉的權(quán)力均屬于州權(quán)。因此，聯(lián)邦政府對(duì)各州及以下地方政府的舉債行為和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既沒有監(jiān)督管理權(quán)，也沒有救助責(zé)任。在美國(guó)國(guó)內(nèi)地方政府破產(chǎn)案件處置中，聯(lián)邦政府基本上未進(jìn)行干預(yù)或救助1。但自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)聯(lián)邦政府從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，日益重視并研究介入地方政府債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對(duì)。底特律市的債務(wù)危機(jī)一度有擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，杰斐遜郡政府在債務(wù)危機(jī)處置過程中曾經(jīng)主動(dòng)向美國(guó)財(cái)政部申請(qǐng)救助，但并未得到其救助，這使得聯(lián)邦政府進(jìn)一步關(guān)注和考慮干預(yù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置。

2011年，美國(guó)財(cái)政部首次在部?jī)?nèi)設(shè)立州和地方政府債務(wù)辦公室，強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和危機(jī)應(yīng)對(duì)處置職能，其政策研究團(tuán)隊(duì)也將上述職能列入主要的政策議題。初步研究認(rèn)為，在現(xiàn)行法律框架下，聯(lián)邦政府可以第三方的身份介入地方政府破產(chǎn)處置，包括以提供資金為條件要求地方政府進(jìn)行整改、收購(gòu)地方政府資產(chǎn)以支持重組等。在未來地方政府債務(wù)危機(jī)處置中，聯(lián)邦政府必須在充分證明地方政府債務(wù)危機(jī)構(gòu)成了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情況下才可以介入危機(jī)處置，否則難以獲得國(guó)會(huì)的同意。如果再發(fā)生比底特律市債務(wù)危機(jī)規(guī)模更大的地方債務(wù)危機(jī)，那么可能倒逼美國(guó)形成聯(lián)邦政府干預(yù)的先例。

（三）州政府在地方政府債務(wù)危機(jī)處置中的作用

美國(guó)的州與地方的關(guān)系不同于聯(lián)邦與州的關(guān)系。美國(guó)建國(guó)后，地方不斷向州讓渡權(quán)力，形成地方自治權(quán)服從于州權(quán)的局面。例如，各州有權(quán)在州內(nèi)新建郡級(jí)政府，各地方的權(quán)力事項(xiàng)有限且采取列舉的方式，而州的權(quán)力范圍還包括未被列舉的其他事項(xiàng)。因此，州政府對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)具有管理監(jiān)督權(quán)和救助責(zé)任。但鑒于聯(lián)邦破產(chǎn)法院能夠?yàn)槠飘a(chǎn)城市的基本公共服務(wù)提供充分保障，州政府不會(huì)不計(jì)代價(jià)地投入資源進(jìn)行干預(yù)，地方政府也希望訴諸破產(chǎn)法律程序，不愿意為換取救助而接受州政府的苛刻整改條件。因此，在實(shí)踐中，各州對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)干預(yù)的范圍和程度都非常有限，一般不實(shí)施資金救助。各州的法律框架、危機(jī)成因和后果等情況不同，其早期干預(yù)的程度也存在差異，有的甚至放棄干預(yù)。例如，在2013年底特律市申請(qǐng)破產(chǎn)前，密歇根州政府的早期干預(yù)較多，而在2011年杰斐遜郡申請(qǐng)破產(chǎn)前，亞

（四）聯(lián)邦破產(chǎn)法院在地方政府債務(wù)危機(jī)處置中的作用

美國(guó)憲法明確規(guī)定，聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定關(guān)于破產(chǎn)的法律，將破產(chǎn)事務(wù)管轄權(quán)從各州上收到聯(lián)邦。1978年美國(guó)重新制定第五部破產(chǎn)法，專設(shè)第九章對(duì)地方政府和公共機(jī)構(gòu)破產(chǎn)作出制度安排。迄今地方政府（不包含學(xué)區(qū)等政府性法人實(shí)體）整體破產(chǎn)案件已有7例。美國(guó)建立了獨(dú)立的聯(lián)邦破產(chǎn)司法體系，在各地設(shè)有幾十個(gè)聯(lián)邦破產(chǎn)法院，專職審理破產(chǎn)訴訟。聯(lián)邦破產(chǎn)法院介入分為受理和審理兩個(gè)階段，程序設(shè)計(jì)均體現(xiàn)了商業(yè)性債務(wù)關(guān)系處理原則和基本公共服務(wù)保障原則。

第一階段是聯(lián)邦破產(chǎn)法院受理地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)。聯(lián)邦破產(chǎn)法院在收到地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)后，同時(shí)啟動(dòng)兩項(xiàng)法律程序。一是啟動(dòng)破產(chǎn)保護(hù)程序，凍結(jié)地方政府的所有資產(chǎn)、債權(quán)和債務(wù)。目的在于防止地方政府轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和個(gè)別官員私下交易謀求私利，同時(shí)防止債權(quán)人不當(dāng)獲取地方政府的資產(chǎn)，避免因地方政府繼續(xù)償還債務(wù)而妨礙基本公共服務(wù)的提供。二是啟動(dòng)破產(chǎn)資格審查程序，裁決是否受理地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)。破產(chǎn)資格審查主要遵循兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，地方政府的財(cái)政狀況是否已經(jīng)惡化到危及最低限度的基本公共服務(wù)提供，這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了基本公共服務(wù)保障原則;第二，地方政府在申請(qǐng)破產(chǎn)前是否已經(jīng)竭盡全力改善財(cái)政狀況，防止地方政府惡意訴諸破產(chǎn)以脫責(zé)賴賬，體現(xiàn)了商業(yè)性債務(wù)關(guān)系處理原則。聯(lián)邦破產(chǎn)法院決定受理地方政府破產(chǎn)后，將指定一名法官作為主審法官進(jìn)行審理，主審法官可另行指定一名法官作為獨(dú)立調(diào)解人，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)市政府與債權(quán)人就債務(wù)重組方案進(jìn)行談判。

第二階段是聯(lián)邦破產(chǎn)法院審理地方政府破產(chǎn)案件階段。進(jìn)入審理階段后，聯(lián)邦破產(chǎn)法院的職責(zé)是主持雙方按照破產(chǎn)法規(guī)定的談判規(guī)則協(xié)商達(dá)成債務(wù)重組方案，法院無權(quán)直接制定債務(wù)重組方案，也無權(quán)清算處置地方政府的資產(chǎn)，其角色類似于體育比賽中的裁判，僅通過主持規(guī)則以確保產(chǎn)生公平的結(jié)果。破產(chǎn)法規(guī)定的談判規(guī)則是地方政府破產(chǎn)機(jī)制的精髓與核心，平衡賦予地方政府和債權(quán)人的談判權(quán)利，使雙方具有平等的議價(jià)能力，確保談判結(jié)果合理反映各方利益，防止任何一方惡意勒索對(duì)方以獲取不當(dāng)利益。這一套談判規(guī)則能夠基本上保證大多數(shù)破產(chǎn)糾紛順利通過自主協(xié)商解決。但是談判規(guī)則也存在失效的特殊情況：一是雙方按照談判規(guī)則仍無法達(dá)成協(xié)議，特別是某方惡意拖延要挾;二是雖然雙方自愿達(dá)成協(xié)議，但債務(wù)重組方案明顯未公正處置某方的利益。針對(duì)這兩種情況，破產(chǎn)法就聯(lián)邦破產(chǎn)法院的權(quán)力進(jìn)行特殊安排，授權(quán)主審法官可視情況更積極、主動(dòng)地發(fā)揮作用以破解僵局。聯(lián)邦破產(chǎn)法院不僅享有干預(yù)談判進(jìn)程的特定授權(quán)，而且享有自由裁量權(quán)來批準(zhǔn)或駁回地方政府與債權(quán)人達(dá)成的債務(wù)重組方案，以此為抓手有效調(diào)節(jié)談判節(jié)奏和把控談判結(jié)果。

審理階段的基本程序即由上述談判規(guī)則和法院干預(yù)構(gòu)成，也充分體現(xiàn)了商業(yè)性債務(wù)關(guān)系處理原則和基本公共服務(wù)保障原則。審理程序具體包括三個(gè)環(huán)節(jié)。第一步是按照債權(quán)優(yōu)先順序?qū)鶛?quán)人進(jìn)行分組。地方政府獨(dú)享債權(quán)人分組方案的提議權(quán)，可以自由擬定將債權(quán)人細(xì)分為多少組。作為制衡措施，破產(chǎn)法要求每組內(nèi)債權(quán)人所享有的債權(quán)類型必須相同或標(biāo)準(zhǔn)相近，同一分組內(nèi)不能隨意混合不同類型的債權(quán)人，否則主審法官將駁回分組方案。第二步是主審法官主持地方政府與各組債權(quán)人分別協(xié)商債務(wù)重組方案。主審法官有權(quán)選擇地方政府與各組債權(quán)人分別協(xié)商的順序，并總體掌控不同組債權(quán)人在債務(wù)重組方案中的利益分配比例。地方政府與某一組債權(quán)人的代表就債務(wù)重組方案達(dá)成初步意向后，必須由該組債權(quán)人按照少數(shù)服從多數(shù)原則投票決定是否同意該方案，防止地方政府與少數(shù)債權(quán)人代表串通并損害該組其他債權(quán)人的利益。第三步是主審法官對(duì)地方政府破產(chǎn)債務(wù)重組方案作出最終裁決。即使地方政府未與所有組的債權(quán)人就債務(wù)重組方案達(dá)成協(xié)議，甚至即使大多數(shù)組的債權(quán)人反對(duì)債務(wù)重組方案，但只要有一組債權(quán)人同意接受債務(wù)重組方案，并且該組債權(quán)人的債權(quán)在債務(wù)重組方案中已作減債處理，那么主審法官就有權(quán)獨(dú)立裁決批準(zhǔn)債務(wù)重組方案，方案即時(shí)生效并且對(duì)所有組的債權(quán)人具有完全約束力。上述“三步走”機(jī)制一方面限制地方政府通過操縱債權(quán)人分組從而左右債務(wù)重組方案的投票結(jié)果，保護(hù)債權(quán)人的利益，另一方面允許地方政府通過細(xì)化分組以獲得至少一組債權(quán)人同意債務(wù)重組方案，從而為主審法官獨(dú)立批準(zhǔn)債務(wù)重組方案創(chuàng)造條件，防止債權(quán)人要挾要價(jià)。

底特律市債務(wù)危機(jī)處置案例分析

（一）密歇根州政府對(duì)底特律市債務(wù)危機(jī)的早期干預(yù)

密歇根州政府對(duì)底特律市債務(wù)危機(jī)的早期干預(yù)較多，采取了州政府警告、派駐調(diào)查組、派駐專家咨詢委員會(huì)、全面接管底特律財(cái)政事務(wù)等階段性措施。州政府于2013年3月任命財(cái)政專員接管底特律財(cái)政事務(wù)后，財(cái)政專員與各債權(quán)人協(xié)商解決債務(wù)危機(jī)沒有結(jié)果，于是向州長(zhǎng)申請(qǐng)并獲批準(zhǔn)，于當(dāng)年7月向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)。

密歇根州政府對(duì)底特律市債務(wù)危機(jī)早期干預(yù)較多的原因有以下三方面。一是密歇根州法律規(guī)定，州政府可直接任命財(cái)政專員，強(qiáng)制接管地方政府財(cái)政，且地方政府向法院申請(qǐng)破產(chǎn)前，必須獲得州政府的批準(zhǔn)。這使得州政府的干預(yù)動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，否則將承擔(dān)不作為責(zé)任。二是底特律市債務(wù)危機(jī)后果嚴(yán)重。底特律市違約債務(wù)規(guī)模超過200億美元，比排名第二的杰斐遜郡多150億美元，并且債權(quán)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜，潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)較大。三是底特律市債務(wù)危機(jī)的形成有外在的客觀原因，其中一個(gè)重要原因是產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整導(dǎo)致底特律市汽車產(chǎn)業(yè)衰落、人口流失和稅基萎縮。鑒于產(chǎn)業(yè)衰落并不能歸咎于底特律市政府，密歇根州政府必須承擔(dān)更多的干預(yù)責(zé)任。

此外，債務(wù)危機(jī)的發(fā)生與底特律市政府主觀上的失誤有關(guān)。第一，政府雇員養(yǎng)老金管理失誤。政府雇員數(shù)量與總?cè)丝跀?shù)量之比高達(dá)1：50，政府雇員享有的養(yǎng)老金待遇居高不下，導(dǎo)致政府雇員養(yǎng)老金缺口巨大。第二，金融衍生交易決策失誤。為彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，底特律市政府發(fā)行了14.4億美元的市政債，并開展了利率掉期交易2，以確保在未來利率上升時(shí)償債成本不會(huì)上升，但2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后利率下降，底特律市政府由此蒙受重大損失。

（二）聯(lián)邦破產(chǎn)法院審理底特律破產(chǎn)案

底特律破產(chǎn)案體現(xiàn)了主審法官積極主導(dǎo)城市破產(chǎn)案處置的模式。底特律市政府官員多次更迭，與債權(quán)人談判的能力很弱，所以聯(lián)邦破產(chǎn)法院發(fā)揮了主導(dǎo)作用，積極使用破產(chǎn)法賦予主審法官的自由裁量權(quán)和干預(yù)權(quán)，采取合理的審理策略，在堅(jiān)決維護(hù)和保障基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效平衡債權(quán)人與市政府的利益，迅速達(dá)成了破產(chǎn)債務(wù)重組方案。

底特律破產(chǎn)案的審理分為四個(gè)步驟。第一步是聯(lián)邦破產(chǎn)法院將具有重要公共價(jià)值的資產(chǎn)從破產(chǎn)訴訟中剝離，以保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)不受政府破產(chǎn)的影響。第二步是聯(lián)邦破產(chǎn)法院主持底特律市與美國(guó)銀行和瑞銀集團(tuán)就原有利率掉期交易合同達(dá)成重組協(xié)議。主審法官認(rèn)為，美國(guó)銀行和瑞銀集團(tuán)作為利率掉期交易方，與底特律市政府的利益關(guān)系清晰，易于率先達(dá)成重組協(xié)議，可以促使其他債權(quán)人盡快與底特律市政府達(dá)成協(xié)議。主審法官還從維護(hù)底特律市利益的角度出發(fā)，駁回了底特律市政府與美國(guó)銀行和瑞銀集團(tuán)第一次達(dá)成的協(xié)議，責(zé)令雙方重新談判后達(dá)成最終協(xié)議，將市政府償付金額從2.3億美元降至0.85億美元。第三步是聯(lián)邦破產(chǎn)法院主持底特律市政府與政府雇員協(xié)商養(yǎng)老金問題。政府雇員社保的參保者和養(yǎng)老金的領(lǐng)取者堅(jiān)決反對(duì)削減養(yǎng)老金待遇，但在美國(guó)銀行和瑞銀集團(tuán)都同意簽署協(xié)議后，政府雇員不得不轉(zhuǎn)變態(tài)度同意妥協(xié)。第四步是聯(lián)邦破產(chǎn)法院主持底特律市政府與市政債購(gòu)買者達(dá)成債務(wù)重組方案。保險(xiǎn)公司為底特律市政債的購(gòu)買者提供了保險(xiǎn)服務(wù)，代表債券購(gòu)買者的利益，在債務(wù)重組談判中要價(jià)很高、立場(chǎng)強(qiáng)硬，一直拒絕債務(wù)重組方案，但最終仍無法阻止主審法官獨(dú)立判決債務(wù)重組方案生效。

杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)處置案例分析

（一）亞拉巴馬州政府對(duì)杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)的早期干預(yù)

亞拉巴馬州政府對(duì)杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)的早期干預(yù)較少，有三方面原因。一是亞拉巴馬州法律規(guī)定州政府無權(quán)強(qiáng)制接管地方財(cái)政，地方政府向法院申請(qǐng)破產(chǎn)前也無需獲得州政府的批準(zhǔn)，這減輕了州政府的責(zé)任。二是杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)影響可控。杰斐遜郡從美國(guó)南方煤炭和鋼鐵中心成功轉(zhuǎn)型為醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)中心，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，稅收來源穩(wěn)定，自我恢復(fù)能力較強(qiáng)。三是債務(wù)危機(jī)主要由該郡政府的主觀失誤所致，州政府若介入過深極易引起其他地區(qū)的不滿。2000年后，在杰斐遜郡建設(shè)污水處理項(xiàng)目發(fā)行市政債期間，受摩根大通的鼓動(dòng)和操縱，杰斐遜郡政府以較高的利率和融資規(guī)模（超過其真實(shí)資金需求規(guī)模的四倍）發(fā)債。摩根大通不僅親自購(gòu)買了大量債務(wù)，而且提供了利率掉期交易。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后利率下降，導(dǎo)致杰斐遜郡政府損失慘重，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

（二）聯(lián)邦破產(chǎn)法院審理杰斐遜郡破產(chǎn)案

杰斐遜郡破產(chǎn)案體現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)城市破產(chǎn)案的模式。在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，新一屆杰斐遜郡政府剛剛組建，沒有歷史包袱，采取了正確的談判協(xié)商策略，直接與債權(quán)人就債務(wù)重組方案進(jìn)行協(xié)商達(dá)成最終協(xié)議。在此期間，聯(lián)邦破產(chǎn)法院未作積極干預(yù)，僅著力確立談判規(guī)則。在杰斐遜郡破產(chǎn)案處置過程中，該郡政府選擇摩根大通作為首先協(xié)商債務(wù)重組方案的突破口。摩根大通在杰斐遜郡債務(wù)危機(jī)形成過程中犯有嚴(yán)重過錯(cuò)，所以愿意向郡政府作出較大讓步，盡快達(dá)成債務(wù)重組方案。摩根大通作為杰斐遜郡市政債的主要持有者和違約掉期交易的提供者，與郡政府率先達(dá)成債務(wù)重組方案，對(duì)其他債權(quán)人產(chǎn)生帶動(dòng)和示范作用，其他債權(quán)人相繼同意簽署債務(wù)重組協(xié)議。在談判過程中，郡政府官員為了獲得選民支持以求連任，竭力維護(hù)和改善基本公共服務(wù)，從效率原則出發(fā)，將經(jīng)營(yíng)不善的公立醫(yī)院和污水處理項(xiàng)目進(jìn)行私有化處理，不僅提高了醫(yī)院和污水處理項(xiàng)目的公共服務(wù)水平，而且改善了該郡政府的財(cái)務(wù)狀況。

美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制的主要經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)地方債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制有其特定的制度背景，特別是典型聯(lián)邦制的財(cái)政體制等。美國(guó)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于單一制國(guó)家和非典型聯(lián)邦制國(guó)家的借鑒意義不在于其具體做法，而在于其背后的若干基本處理原則。近年來，歐洲國(guó)家較為關(guān)注美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制的以下三方面經(jīng)驗(yàn)。

（一）明確建立地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制

美國(guó)在實(shí)踐中重視事先建立地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制，特別是債務(wù)重組機(jī)制，不僅沒有縱容地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累增長(zhǎng)，反而能以事先明確的處置規(guī)則消除地方政府對(duì)外部救助的不當(dāng)預(yù)期，遏制機(jī)會(huì)主義行為。

（二）建立地方政府債務(wù)重組的法律體系

地方政府債務(wù)危機(jī)處置涉及各市場(chǎng)參與方的利益，特別是地方政府與債權(quán)人的關(guān)系較為復(fù)雜。聯(lián)邦政府屬于密切利益相關(guān)方，不宜直接參與仲裁和處理地方政府與債權(quán)人的關(guān)系，否則既容易被地方政府“綁架”，又容易提高債權(quán)人的要價(jià)期望值，不利于以較低的成本達(dá)成合理的債務(wù)重組方案，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。通過法律手段平衡地方政府與債權(quán)人的利益、解決地方政府債務(wù)危機(jī)，可以有效提高處置效率，為聯(lián)邦政府集中有限資源重點(diǎn)應(yīng)對(duì)重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。

（三）聯(lián)邦政府對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)堅(jiān)持“先問責(zé)、再干預(yù)”的原則

自2008年以來，美國(guó)一系列地方政府破產(chǎn)案件再次表明，地方政府債務(wù)危機(jī)的背后往往是地方政府的重大決策失誤和嚴(yán)重的腐敗行為。其普遍規(guī)律是，初期地方政府由于項(xiàng)目決策失誤或項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制存在財(cái)政可持續(xù)性漏洞，產(chǎn)生巨大的債務(wù)缺口，后期地方政府為應(yīng)急彌補(bǔ)債務(wù)缺口冒險(xiǎn)參與高風(fēng)險(xiǎn)金融交易，交易失敗導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。在底特律市和杰斐遜郡的債務(wù)危機(jī)處置中，對(duì)債務(wù)危機(jī)成因的問責(zé)直接關(guān)系到上級(jí)政府的干預(yù)程度和力度，充分體現(xiàn)了“先問責(zé)、再干預(yù)”的原則。

注：

1.迄今為止，美國(guó)聯(lián)邦政府只有在波多黎各破產(chǎn)事件中鑒于其作為海外特別領(lǐng)地的特殊地位，對(duì)其提供了財(cái)政救助。

2.地方債的利率掉期交易是指地方政府向購(gòu)買者發(fā)售地方債后，與第三方（利率掉期交易的對(duì)手方）簽訂利率掉期交易合同。合同規(guī)定，無論未來市場(chǎng)利率如何變化，地方政府均按照約定的固定利率向利率掉期交易的對(duì)手方支付地方債的利息，而利率掉期交易的對(duì)手方則負(fù)責(zé)按照市場(chǎng)利率向地方債的持有人支付利息。在利率上升時(shí)，這一安排可為地方政府節(jié)省資金;但在利率下降時(shí)，地方政府必須仍按照原來約定的利率向利率掉期交易的對(duì)手方支付利息，利率降幅越大，地方政府的損失越大。

作者單位：財(cái)政部政策研究室

責(zé)任編輯：劉一楠 ?印穎 ?鹿寧寧