美國地方政府債務危機處置機制與典型案例

孫大海

摘要：在長期實踐中，美國探索建立起一套地方政府債務危機處置機制。其中，底特律市和杰斐遜郡債務危機處置案例是美國地方政府債務危機處置的典型案例。美國地方政府債務危機處置機制主要遵循商業性債務關系處理原則和基本公共服務保障原則。聯邦政府、州政府、聯邦破產法院在危機處置中各自發揮不同的作用。近年來，美國地方政府債務危機處置的主要經驗受到歐洲國家的關注，即明確建立地方政府債務危機處置機制、建立地方政府債務重組的法律體系、對地方政府債務危機堅持“先問責、再干預”的原則。

關鍵詞：地方政府債務 ?處置機制 ?債務重組 ?早期干預

美國是地方債的發源地，地方債市場發展已有200年的歷史。在長期實踐中，美國探索建立起一套地方政府債務危機處置機制，代表了市場經濟條件下地方政府債務危機處置的典型模式。2008年國際金融危機爆發后，亞拉巴馬州杰斐遜郡和密歇根州底特律市先后爆發美國迄今為止規模較大的兩起地方政府債務危機，進一步檢驗和推動了美國地方政府債務危機處置機制的完善。

美國地方政府債務危機處置機制的基本框架

（一）美國地方政府債務危機處置機制的結構及其遵循的基本原則

美國地方政府（州以下）債務危機處置機制涉及地方政府、州政府、聯邦破產法院和聯邦政府四方主體，在危機應對過程中各方扮演著不同的角色。其中，地方政府是“當事人”;州政府是地方政府債務危機的“早期干預者”，在地方政府因債務危機申請破產前，州政府主要負責進行早期干預;聯邦破產法院是地方政府債務危機的“最終處置者”，州政府的早期干預失敗后，地方政府向聯邦破產法院申請破產，由聯邦破產法院主導進行后期最終處置;聯邦政府是“旁觀者”，無權以上級政府身份干預地方政府債務危機處置，但目前正從應對系統性風險的角度研究以第三方身份介入地方政府債務危機的處置和應對。

美國地方政府債務危機處置主要遵循兩條基本原則。一是商業性債務關系處理原則。即按照處理債務關系的一般性商業原則處理地方政府債務危機，地方政府作為債務人應履行相應債券發行方的責任，而投資者作為債權人應承擔相應的投資風險，雙方應根據權益和責任等實際情況具體分擔損失，不應過度保障任何一方的利益。二是基本公共服務保障原則。鑒于當地居民享有的基本公共服務權利，無論是州政府的早期干預，還是聯邦破產法院處置地方政府債務危機，都應以保障基本公共服務為底線。

（二）聯邦政府在地方政府債務危機處置中的作用

美國實行聯邦體制，聯邦權力由州權讓渡而來，凡是聯邦憲法中未列舉的權力均屬于州權。因此，聯邦政府對各州及以下地方政府的舉債行為和債務風險既沒有監督管理權，也沒有救助責任。在美國國內地方政府破產案件處置中，聯邦政府基本上未進行干預或救助1。但自2008年國際金融危機爆發以來，美國聯邦政府從防范系統性風險的角度出發，日益重視并研究介入地方政府債務危機的應對。底特律市的債務危機一度有擴散風險，杰斐遜郡政府在債務危機處置過程中曾經主動向美國財政部申請救助，但并未得到其救助，這使得聯邦政府進一步關注和考慮干預地方政府債務風險處置。

2011年，美國財政部首次在部內設立州和地方政府債務辦公室，強化地方政府債務風險監控和危機應對處置職能，其政策研究團隊也將上述職能列入主要的政策議題。初步研究認為，在現行法律框架下，聯邦政府可以第三方的身份介入地方政府破產處置，包括以提供資金為條件要求地方政府進行整改、收購地方政府資產以支持重組等。在未來地方政府債務危機處置中，聯邦政府必須在充分證明地方政府債務危機構成了系統性風險的情況下才可以介入危機處置，否則難以獲得國會的同意。如果再發生比底特律市債務危機規模更大的地方債務危機，那么可能倒逼美國形成聯邦政府干預的先例。

（三）州政府在地方政府債務危機處置中的作用

美國的州與地方的關系不同于聯邦與州的關系。美國建國后，地方不斷向州讓渡權力，形成地方自治權服從于州權的局面。例如，各州有權在州內新建郡級政府，各地方的權力事項有限且采取列舉的方式，而州的權力范圍還包括未被列舉的其他事項。因此，州政府對地方政府的財政活動具有管理監督權和救助責任。但鑒于聯邦破產法院能夠為破產城市的基本公共服務提供充分保障，州政府不會不計代價地投入資源進行干預，地方政府也希望訴諸破產法律程序，不愿意為換取救助而接受州政府的苛刻整改條件。因此，在實踐中，各州對地方政府債務危機干預的范圍和程度都非常有限，一般不實施資金救助。各州的法律框架、危機成因和后果等情況不同，其早期干預的程度也存在差異，有的甚至放棄干預。例如，在2013年底特律市申請破產前，密歇根州政府的早期干預較多，而在2011年杰斐遜郡申請破產前，亞

（四）聯邦破產法院在地方政府債務危機處置中的作用

美國憲法明確規定，聯邦負責制定關于破產的法律，將破產事務管轄權從各州上收到聯邦。1978年美國重新制定第五部破產法，專設第九章對地方政府和公共機構破產作出制度安排。迄今地方政府（不包含學區等政府性法人實體）整體破產案件已有7例。美國建立了獨立的聯邦破產司法體系，在各地設有幾十個聯邦破產法院，專職審理破產訴訟。聯邦破產法院介入分為受理和審理兩個階段，程序設計均體現了商業性債務關系處理原則和基本公共服務保障原則。

第一階段是聯邦破產法院受理地方政府的破產申請。聯邦破產法院在收到地方政府的破產申請后，同時啟動兩項法律程序。一是啟動破產保護程序，凍結地方政府的所有資產、債權和債務。目的在于防止地方政府轉移資產和個別官員私下交易謀求私利，同時防止債權人不當獲取地方政府的資產，避免因地方政府繼續償還債務而妨礙基本公共服務的提供。二是啟動破產資格審查程序，裁決是否受理地方政府的破產申請。破產資格審查主要遵循兩個標準：第一，地方政府的財政狀況是否已經惡化到危及最低限度的基本公共服務提供，這一標準體現了基本公共服務保障原則;第二，地方政府在申請破產前是否已經竭盡全力改善財政狀況，防止地方政府惡意訴諸破產以脫責賴賬，體現了商業性債務關系處理原則。聯邦破產法院決定受理地方政府破產后，將指定一名法官作為主審法官進行審理，主審法官可另行指定一名法官作為獨立調解人，專門負責協調市政府與債權人就債務重組方案進行談判。

第二階段是聯邦破產法院審理地方政府破產案件階段。進入審理階段后，聯邦破產法院的職責是主持雙方按照破產法規定的談判規則協商達成債務重組方案，法院無權直接制定債務重組方案，也無權清算處置地方政府的資產，其角色類似于體育比賽中的裁判，僅通過主持規則以確保產生公平的結果。破產法規定的談判規則是地方政府破產機制的精髓與核心，平衡賦予地方政府和債權人的談判權利，使雙方具有平等的議價能力，確保談判結果合理反映各方利益，防止任何一方惡意勒索對方以獲取不當利益。這一套談判規則能夠基本上保證大多數破產糾紛順利通過自主協商解決。但是談判規則也存在失效的特殊情況：一是雙方按照談判規則仍無法達成協議，特別是某方惡意拖延要挾;二是雖然雙方自愿達成協議，但債務重組方案明顯未公正處置某方的利益。針對這兩種情況，破產法就聯邦破產法院的權力進行特殊安排，授權主審法官可視情況更積極、主動地發揮作用以破解僵局。聯邦破產法院不僅享有干預談判進程的特定授權，而且享有自由裁量權來批準或駁回地方政府與債權人達成的債務重組方案，以此為抓手有效調節談判節奏和把控談判結果。

審理階段的基本程序即由上述談判規則和法院干預構成，也充分體現了商業性債務關系處理原則和基本公共服務保障原則。審理程序具體包括三個環節。第一步是按照債權優先順序對債權人進行分組。地方政府獨享債權人分組方案的提議權，可以自由擬定將債權人細分為多少組。作為制衡措施，破產法要求每組內債權人所享有的債權類型必須相同或標準相近，同一分組內不能隨意混合不同類型的債權人，否則主審法官將駁回分組方案。第二步是主審法官主持地方政府與各組債權人分別協商債務重組方案。主審法官有權選擇地方政府與各組債權人分別協商的順序，并總體掌控不同組債權人在債務重組方案中的利益分配比例。地方政府與某一組債權人的代表就債務重組方案達成初步意向后，必須由該組債權人按照少數服從多數原則投票決定是否同意該方案，防止地方政府與少數債權人代表串通并損害該組其他債權人的利益。第三步是主審法官對地方政府破產債務重組方案作出最終裁決。即使地方政府未與所有組的債權人就債務重組方案達成協議，甚至即使大多數組的債權人反對債務重組方案，但只要有一組債權人同意接受債務重組方案，并且該組債權人的債權在債務重組方案中已作減債處理，那么主審法官就有權獨立裁決批準債務重組方案，方案即時生效并且對所有組的債權人具有完全約束力。上述“三步走”機制一方面限制地方政府通過操縱債權人分組從而左右債務重組方案的投票結果，保護債權人的利益，另一方面允許地方政府通過細化分組以獲得至少一組債權人同意債務重組方案，從而為主審法官獨立批準債務重組方案創造條件，防止債權人要挾要價。

底特律市債務危機處置案例分析

（一）密歇根州政府對底特律市債務危機的早期干預

密歇根州政府對底特律市債務危機的早期干預較多，采取了州政府警告、派駐調查組、派駐專家咨詢委員會、全面接管底特律財政事務等階段性措施。州政府于2013年3月任命財政專員接管底特律財政事務后，財政專員與各債權人協商解決債務危機沒有結果，于是向州長申請并獲批準，于當年7月向聯邦破產法院申請破產。

密歇根州政府對底特律市債務危機早期干預較多的原因有以下三方面。一是密歇根州法律規定，州政府可直接任命財政專員，強制接管地方政府財政，且地方政府向法院申請破產前，必須獲得州政府的批準。這使得州政府的干預動機較強，否則將承擔不作為責任。二是底特律市債務危機后果嚴重。底特律市違約債務規模超過200億美元，比排名第二的杰斐遜郡多150億美元，并且債權人結構復雜，潛在系統性金融風險較大。三是底特律市債務危機的形成有外在的客觀原因，其中一個重要原因是產業布局調整導致底特律市汽車產業衰落、人口流失和稅基萎縮。鑒于產業衰落并不能歸咎于底特律市政府，密歇根州政府必須承擔更多的干預責任。

此外，債務危機的發生與底特律市政府主觀上的失誤有關。第一，政府雇員養老金管理失誤。政府雇員數量與總人口數量之比高達1：50，政府雇員享有的養老金待遇居高不下，導致政府雇員養老金缺口巨大。第二，金融衍生交易決策失誤。為彌補養老金缺口，底特律市政府發行了14.4億美元的市政債，并開展了利率掉期交易2，以確保在未來利率上升時償債成本不會上升，但2008年國際金融危機爆發后利率下降，底特律市政府由此蒙受重大損失。

（二）聯邦破產法院審理底特律破產案

底特律破產案體現了主審法官積極主導城市破產案處置的模式。底特律市政府官員多次更迭，與債權人談判的能力很弱，所以聯邦破產法院發揮了主導作用，積極使用破產法賦予主審法官的自由裁量權和干預權，采取合理的審理策略，在堅決維護和保障基本公共服務的基礎上，有效平衡債權人與市政府的利益，迅速達成了破產債務重組方案。

底特律破產案的審理分為四個步驟。第一步是聯邦破產法院將具有重要公共價值的資產從破產訴訟中剝離，以保護歷史文化遺產不受政府破產的影響。第二步是聯邦破產法院主持底特律市與美國銀行和瑞銀集團就原有利率掉期交易合同達成重組協議。主審法官認為，美國銀行和瑞銀集團作為利率掉期交易方，與底特律市政府的利益關系清晰，易于率先達成重組協議，可以促使其他債權人盡快與底特律市政府達成協議。主審法官還從維護底特律市利益的角度出發，駁回了底特律市政府與美國銀行和瑞銀集團第一次達成的協議，責令雙方重新談判后達成最終協議，將市政府償付金額從2.3億美元降至0.85億美元。第三步是聯邦破產法院主持底特律市政府與政府雇員協商養老金問題。政府雇員社保的參保者和養老金的領取者堅決反對削減養老金待遇，但在美國銀行和瑞銀集團都同意簽署協議后，政府雇員不得不轉變態度同意妥協。第四步是聯邦破產法院主持底特律市政府與市政債購買者達成債務重組方案。保險公司為底特律市政債的購買者提供了保險服務，代表債券購買者的利益，在債務重組談判中要價很高、立場強硬，一直拒絕債務重組方案，但最終仍無法阻止主審法官獨立判決債務重組方案生效。

杰斐遜郡債務危機處置案例分析

（一）亞拉巴馬州政府對杰斐遜郡債務危機的早期干預

亞拉巴馬州政府對杰斐遜郡債務危機的早期干預較少，有三方面原因。一是亞拉巴馬州法律規定州政府無權強制接管地方財政，地方政府向法院申請破產前也無需獲得州政府的批準，這減輕了州政府的責任。二是杰斐遜郡債務危機影響可控。杰斐遜郡從美國南方煤炭和鋼鐵中心成功轉型為醫療健康產業中心，產業基礎較好，稅收來源穩定，自我恢復能力較強。三是債務危機主要由該郡政府的主觀失誤所致，州政府若介入過深極易引起其他地區的不滿。2000年后，在杰斐遜郡建設污水處理項目發行市政債期間，受摩根大通的鼓動和操縱，杰斐遜郡政府以較高的利率和融資規模（超過其真實資金需求規模的四倍）發債。摩根大通不僅親自購買了大量債務，而且提供了利率掉期交易。2008年國際金融危機爆發后利率下降，導致杰斐遜郡政府損失慘重，引發債務危機。

（二）聯邦破產法院審理杰斐遜郡破產案

杰斐遜郡破產案體現了地方政府主導城市破產案的模式。在申請破產時，新一屆杰斐遜郡政府剛剛組建，沒有歷史包袱，采取了正確的談判協商策略，直接與債權人就債務重組方案進行協商達成最終協議。在此期間，聯邦破產法院未作積極干預，僅著力確立談判規則。在杰斐遜郡破產案處置過程中，該郡政府選擇摩根大通作為首先協商債務重組方案的突破口。摩根大通在杰斐遜郡債務危機形成過程中犯有嚴重過錯，所以愿意向郡政府作出較大讓步，盡快達成債務重組方案。摩根大通作為杰斐遜郡市政債的主要持有者和違約掉期交易的提供者，與郡政府率先達成債務重組方案，對其他債權人產生帶動和示范作用，其他債權人相繼同意簽署債務重組協議。在談判過程中，郡政府官員為了獲得選民支持以求連任，竭力維護和改善基本公共服務，從效率原則出發，將經營不善的公立醫院和污水處理項目進行私有化處理，不僅提高了醫院和污水處理項目的公共服務水平，而且改善了該郡政府的財務狀況。

美國地方政府債務危機處置機制的主要經驗

美國地方債務危機處置機制有其特定的制度背景，特別是典型聯邦制的財政體制等。美國的有關經驗對于單一制國家和非典型聯邦制國家的借鑒意義不在于其具體做法，而在于其背后的若干基本處理原則。近年來，歐洲國家較為關注美國地方政府債務危機處置機制的以下三方面經驗。

（一）明確建立地方政府債務危機處置機制

美國在實踐中重視事先建立地方政府債務危機處置機制，特別是債務重組機制，不僅沒有縱容地方政府債務風險積累增長，反而能以事先明確的處置規則消除地方政府對外部救助的不當預期，遏制機會主義行為。

（二）建立地方政府債務重組的法律體系

地方政府債務危機處置涉及各市場參與方的利益，特別是地方政府與債權人的關系較為復雜。聯邦政府屬于密切利益相關方，不宜直接參與仲裁和處理地方政府與債權人的關系，否則既容易被地方政府“綁架”，又容易提高債權人的要價期望值，不利于以較低的成本達成合理的債務重組方案，容易引發社會矛盾。通過法律手段平衡地方政府與債權人的利益、解決地方政府債務危機，可以有效提高處置效率，為聯邦政府集中有限資源重點應對重大系統性風險創造條件。

（三）聯邦政府對地方政府債務危機堅持“先問責、再干預”的原則

自2008年以來，美國一系列地方政府破產案件再次表明，地方政府債務危機的背后往往是地方政府的重大決策失誤和嚴重的腐敗行為。其普遍規律是，初期地方政府由于項目決策失誤或項目運行機制存在財政可持續性漏洞，產生巨大的債務缺口，后期地方政府為應急彌補債務缺口冒險參與高風險金融交易，交易失敗導致債務危機。在底特律市和杰斐遜郡的債務危機處置中，對債務危機成因的問責直接關系到上級政府的干預程度和力度，充分體現了“先問責、再干預”的原則。

注：

1.迄今為止，美國聯邦政府只有在波多黎各破產事件中鑒于其作為海外特別領地的特殊地位，對其提供了財政救助。

2.地方債的利率掉期交易是指地方政府向購買者發售地方債后，與第三方（利率掉期交易的對手方）簽訂利率掉期交易合同。合同規定，無論未來市場利率如何變化，地方政府均按照約定的固定利率向利率掉期交易的對手方支付地方債的利息，而利率掉期交易的對手方則負責按照市場利率向地方債的持有人支付利息。在利率上升時，這一安排可為地方政府節省資金;但在利率下降時，地方政府必須仍按照原來約定的利率向利率掉期交易的對手方支付利息，利率降幅越大，地方政府的損失越大。

作者單位：財政部政策研究室

責任編輯：劉一楠 ?印穎 ?鹿寧寧