水利項目PPP模式風險管理探究

雷 尚

(嶺南生態文旅股份有限公司，廣東 東莞 523000)

PPP模式是一種相對新穎的項目運作模式，是一種公私合作參與項目建設的模式，通過加強政府公共部門與私營部門的協作，提高單一主體行為模式下的建設成果。水利項目作為基礎設施建設項目，具備PPP模式的應用基礎，也是近年來PPP模式的重點適用領域之一。但是PPP模式在水利項目中的應用時間相對較短，一些細節尚未完善，對于客觀存在的風險的防范能力較差，以至于在PPP模式整體風險發生幾率增高，如何分散風險，采取有效手段防范風險成為當前必須探討和研究的問題。

1 水利項目PPP模式下的風險特點

1.1 PPP模式的特點

PPP模式是指一種用于公共領域、基礎設施建設中的合作模式，主要是政府與社會資本在項目中的一種協作模式。基本原理為社會資本負責完成設計、建設、維護、運營、管理等大部分的工作，而投資回報則主要通過經營收入和政府支付等形式實現，政府在項目中主要負責質量監督、服務監督、價格監督等。根據規定，PPP模式僅限于政府部門與社會資本的合作，其中社會資本包括了國企、民企、私企、外企、合資企業等所有符合我國企業制度的主體，所以在根本上PPP模式屬于一種政府管理模式的一種創新。PPP模式追求的是參與主體的多贏結局，有效解決公共建設和基礎設施項目的成本壓力，并且增強項目建設的效益性，提高公共服務的水平。對于社會資本方而言則增強了投資與收益的保障性，提升盈利能力[1]。因此PPP模式的特點為：實現政府與社會資本方的利益求同，實現了項目參與主體間的平等協作，降低項目運行難度；更好地完成項目建設，提升了區域公共服務的水平，保障了公眾利益；參與主體在項目中有各自的任務，同時需要共同協作完成項目任務，可以實現風險分攤，從而降低單一主體的風險。

1.2 水利項目PPP模式下的風險特點

根據實踐經驗分析可知，水利項目PPP模式的風險特點為：可預見性，適用PPP模式的水利項目，在項目運營流程方面與其他同類項目具有高度相似性，需要經過招投標、采購、建設、維護、運營等環節，因此同樣會產生財務、管理、技術等個房間的風險，而這類風險可以被提前預見并制定風險清單；可量化性，無論是水利項目的傳統風險還是因PPP項目而產生的新風險，都可以通過計量手段進行量化，并通過權重評價風險的級別；分散性，雖然風險是基于項目而產生的，但是風險的影響因素和最終作用目標則相對分散，例如技術類風險與政策類風險規律是完全不同的，因此需要不同主體承擔不同的主要風險防范任務，即風險的分擔；復雜性，現代水利項目工程量大、工程復雜，風險具有高度多樣性，并且部分風險是隨機偶然發生的，風險因素之間的關聯性又相對較強，因此并不能完全防范，只能通過提高風險管理水平來應對。

2 水利項目PPP模式風險類型與評價

2.1 水利項目PPP模式的運作方式

PPP模式下有不同的運作方式，不同方式的特點具有一定的差異性，因此其風險的側重點也有所不同，具體分類主要有服務外包、特許經營、項目私有3大類型，基本情況如表1所示：

表1 PPP模式下不同運作方式概要

在上述3大類運作方式中，服務外包的主要風險由政府承擔，而社會資本方的風險相對較小；特許經營的風險理論上由政府與社會資本方共同承擔，項目移交后大部分風險暫時轉讓給政府部門；項目私有的風險主要由社會資本方承擔，但政府仍然需要承擔針對社會資本方的監督和管理等風險。因此，PPP模式下，參與主體實則需要全程承擔風險管理的任務，只不過不同的運作方式下不同主體承擔的主要風險類型和責任有一定的差異，風險的產生和發展，既受到項目本身屬性的影響，又受到參與主體屬性和訴求的影響[2]。

2.2 水利項目PPP模式的風險類型

在PPP模式下，水利項目主要分為可控性風險和不可控性風險。其中可控性風險分為：信用風險、完工風險、建設運營風險、環境風險等；不可控風險分為：政治風險、金融風險、法律風險、市場風險等。即凡是基于客觀環境下的風險項，為主體難以預見并無法更改的風險內容，則為不可控風險；基于主體能夠通過主觀行為進行優化、規避的風險則視為可控風險。風險的承擔主體主要為政府部門和社會資本方，此外考慮合理的風險規避策略，增加第三方金融機構(保險機構)為風險共同承擔人。其中政府部門在PPP模式中作為公共部門的唯一代表，需要參與行政管理、項目監督、協議制定、項目驗收等工作，可看做是水利項目的主導方；社會資本方作為水利項目投資的主體，與政府協商一致后進行項目建設，整個過程中需要經過投標、采購、承建、維護、經營、管理等多個環節，為了追求項目預期效益，必須妥善應對包含項目成本、安全、項目質量等方面的風險，所承擔的風險項目與政府部門基本相當，甚至在部分環節中所需要承擔的風險比政府部門更多；金融機構(保險機構)以風險被轉移人的身份參與水利項目，主要承擔的相對長期的資金類風險，如表2所示。

表2 水利項目PPP模式下3大主體承擔部分風險情況

2.3 水利項目PPP模式風險的評價

3 水利項目PPP模式下的風險管控措施

3.1 做好對接和配合工作

必須建立起合理的風險分擔機制，不同的合作主體應當根據自身的優勢進行風險預判，提出風險防治措施。在水利項目中，政府部門應及時告知社會資本方關于政治方面的風險表象和未來發展趨勢，如短期內可能出現的政策變動、法律法規調整等，提前做好應對安排。社會資本方在投資項目后的一系列行為中，應做好市場和環境調查，從技術、人員、資金、設備等方面做好準備工作，通過合同形式合法地將風險轉移給第三方，并且對于項目中出現的各類問題，應當及時上報。

3.2 加強財務管理

對水利項目存在的各項風險進行全方位，全過程的監控。 特別是在水利項目的投資方面，應對水利項目的投資風險進行全過程的風險監控，以此來對水利項目投資風險進行科學分析，為相關單位建立水利項目投資風險防范機制提供有效的參考數據，同時精簡不必要的水利項目投資項目風險評估的程序， 優化水利項目投資風險評估流程， 強化水利項目相關投資項目的有效性， 為水利工程建設企業謀求更高的利益，降低企業的水利項目財務風險[3]。

3.3 優化運行模式

基于PPP模式的水利工程建設特點，需要采用以下途徑來規避項目的風險： 轉變政府職能，加強政府對PPP 項目的宏觀引導作用和市場監督作用，確保項目規范運行；實行投資主體多元化，實現風險共擔，降低個體風險；進一步完善PPP模式水利項目建設體系和法律法規制度，以嚴格的約束力規避項目實施過程中的風險[4]；完善對項目建設團隊的激勵體制和考核體制，從而讓項目建設人員充分認識到風險管理與控制的重要性，從各個角度考慮水利項目可能存在的風險，并加以有效控制，降低整個項目的損失。

4 總 結

PPP模式作為水利項目的運作模式，不僅涉及到了項目的管理和運轉形式，同時也涉及到了融資模式和制度建設，其風險源較多，因此風險管控工作應當受到足夠的重視才能保障各方主體的利益。在此過程中，相關單位和人員應當通力協作，根據風險產生和發展的客觀規律設定科學的管理與規避措施。