雙循環格局下城鎮化高質量發展實現路徑

■楊飛虎 張玉雯 龔子浩

為應對當前國際國內的嚴峻形勢，我國提出構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局要堅持擴大內需這個戰略基點，而推進以人為核心的新型城鎮化則是內需最大潛力所在。要以城鎮化建設為主線，暢通城鄉循環和國內大循環，并在此基礎上聯通國內外，實現國內國際雙循環的良性互動。雙循環新發展格局下，城鎮化高質量發展要創新質量變革、完善效率變革和加強動力變革等方面的制度設計，唯有如此才能為城鎮化高質量發展打下穩固基礎。

一、問題的提出

2020年是《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》收官之年，但我國城鎮化高質量發展之路方興未艾。2018年習近平總書記指出，當今世界正處于百年未有之大變局。當前，國際政治經濟環境日益復雜，加之2020年初暴發的新冠肺炎疫情，全球經濟形勢在未來一段時期將面臨較大的不確定性。為應對當前國際國內的嚴峻形勢，習近平總書記在2020年5月召開的中央政治局會議上提出，要構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局（以下簡稱“雙循環新發展格局”），以新型城鎮化帶動投資和消費需求。2020年7月召開的國務院常務會議明確指出，推進以人為核心的新型城鎮化是內需最大潛力所在和“兩新一重”建設的重要內容。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要完善新型城鎮化戰略、提升城鎮化發展質量。

雙循環是綜合國際形勢和我國不同發展階段需求而提出的新發展格局。新發展格局主要表現在五個方面：一是中國特色社會主義進入新時代，基于此提出的“雙循環”被賦予了新的時代意義，必須遵循新發展理念；二是我國國際影響力得到新提升，由國際規則接受者轉為了國際規則制定者，已經從世界舞臺邊緣走向了舞臺中央；三是我國經濟發展水平取得新成就，2019年人均國民總收入首次突破1萬美元大關，達到10410美元；四是經濟增長新動能已經形成，2019年數字經濟產值占GDP比重超過30%，經濟發展的主要驅動力已由要素驅動轉向創新驅動；五是國際環境發生新變化，以美國為首的西方國家欲推動逆全球化和去中國化進程。

當前，為激發國內經濟持續穩定健康發展的內生動力，實現以經濟內循環為主體的雙循環新發展格局，我國必須堅定不移地以城鎮化高質量發展為抓手，充分發掘和釋放城鎮化帶動國內投資和消費雙需求，從而推進產業升級的巨大動力和潛力。從城鎮化率來看，2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為44.4%，至少還有15～25個百分點的上升空間。參照國際經驗可知，我國城鎮化發展拉動的產業結構和消費結構升級都還有很大的提升空間。因此，如何貫徹新發展理念推動城鎮化高質量發展，如何利用城鎮化建設推動雙循環新發展格局？對上述問題進行深層次探析，不僅有助于城鎮化建設的高質量開展，還有助于雙循環新發展格局的形成。

二、雙循環格局與城鎮化高質量發展

雙循環新發展格局是順應我國擴大內需演進進程的必然選擇。［1］程實等認為，雙循環的內在深層邏輯，是以產業升級為先導，以激活消費升級為目標，在供給側和需求側兩端同步開啟內循環的自我強化，并最終實現以內循環重塑外循環。［2］錢學鋒和裴婷認為，雙循環形成的關鍵是要有效擴大內需，即轉變經濟發展方式、優化經濟結構、以科技創新助推經濟高質量發展以及擴大對外開放水平。［3］

然而，現階段我國的內需規模與內需體系建設都留有較大發展空間。當前的挑戰主要表現在有供給無需求導致的產能過剩、低效率供給體系對有效需求的抑制、高質量產品供給能力不足所引起的需求流失、內需驅動發展動力不足等方面。［4］為有效擴大內需，推動內循環實現，國內學者認為必須高效推進城鎮化發展進程以應對上述挑戰。如：張楊波指出，擴大內需和消費升級與城鎮化之間是相互促進、相互影響的良性循環過程。［5］黃群慧指出，要推動國內經濟循環，需要加快構建完整的內需體系，進一步釋放內需潛力，而消費體系作為擴大內需的牽引力，需要加快推進城鎮化進程。［6］姚樹潔和房景指出，我國長期存在區域和城鄉發展不平衡問題，高質量城鎮化發展是未來實現可持續發展的潛在動力。［7］

國內學者在城鎮化高質量發展方面提出了很多有創新性和前瞻性的政策設想，對今后城鎮化高質量發展有重要的借鑒意義。如：楊飛虎和孟祥慧指出，公共投資是新型城鎮化建設的關鍵驅動力量，并提出了促進新型城鎮化建設的公共投資政策設想。［8］劉愛梅和陳寶生基于城鄉共享體制建設的視角，提出了協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略的對策。［9］唐剛指出，基于“特色小鎮”模式發展具有地域特色的文化、旅游等特色商業，有助于新型城鎮化建設目標的實現。［10］蔡昉指出，城鎮化高質量發展需要高質量產業體系作為支撐，應以產業結構升級為抓手，促成國內國際雙循環相互促進的新局面。［11］左鵬飛等認為，產業優化升級不僅是城鎮化建設中的重要一環，同時還是聯通國內國際兩大市場的堅實橋梁，產業結構升級的核心是堅持貫徹執行供給側結構性改革。［12］楊棟旭和周菲研究指出，戰略性新興產業是產業結構升級的主陣地，應大力發展戰略性新興產業，將國內稀缺要素和資源有效配置到新興產業，提升產業國際市場競爭力。［13］總體而言，當前國內學者針對雙循環新發展格局與產業升級優化、城鎮化建設的關系等展開了前期研究，明晰了城鎮化建設在雙循環新發展格局中的關鍵作用，但針對城鎮化建設推動雙循環新發展格局的路徑鮮有探討。因此，本文將基于此進行理論探索，以期為雙循環新發展格局下城鎮化高質量發展政策設計提供參考。

三、高質量城鎮化建設推動雙循環格局的路徑分析

城鎮化建設可以有效拉動內需，是推動國內大循環高效運轉的強大引擎。為確保城鎮化建設的穩步推進，要基于資源、人口、資本三大要素構建城鄉循環體系，形成資源流動、人口流動、資本流動的良性互動局面。從資源流動上看，在城鎮化發展過程中，城鎮優質的醫療、養老、教育、先進技術等資源的引進和完善將極大地改善農村居民“看病難、養老難、上學難”等問題，而農村土地資源的流動也將緩解城鎮人均建設用地不足的窘境。從人口流動上看，當前戶籍制度、農村土地制度等因素限制了城鄉融合，阻礙了人口流動，城鄉人口“雙向流動”需求普遍存在：一方面，每年有大量的農民外出尋找就業機會，甚至為享有更好的醫療、教育等公共服務而想方設法遷入城鎮，但受戶籍制度的影響，生活在城市的非城鎮戶口農民難以平等享有醫療、養老、教育等市民基本權利；另一方面，城鎮居民有著對田園美好生活的向往，農村優質的生態環境吸引了城鎮居民到農村居住生活，但受制于制度約束，想返遷農村戶口無果的城鎮居民面臨著回村無地的現象，從而無法享有農村戶口所帶來的當地鄉村集體福利。隨著新型城鎮化發展和鄉村振興戰略的推進，上述狀況將會有所改善。從資本流動上看，城鎮資本注入農村不應是單純地依靠政府投入，當地鄉鎮企業還可以通過招商引資吸引外來資本的注入，拓展資金來源渠道的多元化。一些鄉鎮企業通過改制上市為城鎮提供了更多的投資機會，并通過吸納社會資金順利進入城鄉資本循環。綜上所述，高質量城鎮化建設所推動的資源流動、人口流動和資本流動將促進城鄉循環，實現城鄉融合發展（見圖1）。

圖1 城鄉循環路徑圖

進一步地，城鄉協調發展、生態文明建設、產業優化升級等將推動經濟高質量發展，最終形成“高質量城鎮化——經濟高質量發展”互動推進的國內大循環。從生態文明建設視角看，加強生態文明建設是高質量城鎮化建設的著力點之一。生態城鎮建設為人民群眾創造了良好的環境，提高了人們生產生活的質量，提升了居民的幸福感，人口和資本流入會進一步刺激內需擴大，從而促進經濟高質量發展。從產業優化升級視角看，城鎮化建設促進了專業化分工和現代產業集聚，推動技術創新，為產業優化升級提供了有力支撐。一方面，高質量城鎮化對原有產業發展模式提出了更高的要求，倒逼部分粗放型企業退出，進而優化產業結構；另一方面，在高質量城鎮化建設過程中人力資本和創新動能的積累通過提升對產業鏈關鍵環節的掌控能力，促進產業向高級化、現代化發展，實現產品升級，進而提升經濟發展質量。與此同時，經濟高質量發展為城鎮化建設奠定了堅實的物質基礎，逐步縮小城鄉間公共服務供給和基礎設施建設等方面的差距，并以先進知識技術創新驅動城鎮化發展，實現高質量城鎮化建設的目標。

國內循環與國際循環兩者是相互聯系、相互影響、相互促進的。一方面，暢通國內循環將進一步推動我國進出口貿易自由流動，進而助推國際循環。在經濟高質量發展與高質量城鎮化內部循環下，以創新驅動為核心，將引發內需擴大、供給升級，國內需求的增加不僅可以提高國內供給能力，還可以擴大進口，進口規模的擴大又進一步為擴大出口創造條件，實現進出口貿易的雙向流動，最終推動國際循環。此外，國內市場產品需求的不斷升級會促進產業鏈、供給鏈、創新鏈的升級，良性循環持續進行，國際循環也將持續得到優化。另一方面，國際循環也為國內循環注入更多新活力。國際循環的實現將引入外商投資乃至外企入駐，這將為我國市場帶來更多的新鮮“血液”，改善國內經濟形勢，提高就業水平，緩解就業壓力，進一步擴大內需；國際循環還能夠引進國際市場上先進的技術和人力資本，通過示范效應，帶動產業升級，優化國內產業結構。由此可見，雙循環的實現在于內需和供給兩大關鍵因素，在其作用下國內循環與國際循環相互影響、相互促進，共同為我國高質量城鎮化建設和國內經濟高質量發展提供動力與保障。

四、雙循環格局下城鎮化高質量發展的思路

（一）秉承新發展理念

在當前復雜的國際國內新形勢下，高質量城鎮化建設在擴大有效需求和增加優質供給兩個方面具有突出表現。習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中明確指出：“完善城市化戰略……使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。”黨的十九屆五中全會指出：“要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。”當前，我國具備了以城鎮化高質量發展促進國內大循環發展的基礎和條件，但仍存在不完全城鎮化、城鎮化發展不夠包容等問題，這離高質量城鎮化的標準仍有差距。在雙循環新發展格局下，必須秉承創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動城鎮化高質量發展。可見，基于新發展理念的城鎮化高質量發展已成為雙循環新發展格局的重要抓手，是推動我國經濟社會高質量發展的主要驅動力量之一。

（二）破除體制機制頑疾

當前，由于戶籍制度、農村土地制度、住房制度等方面的不健全，生產要素不能在城鄉之間高效自由流動，導致城鄉居民在收入、基本公共服務等方面存在較大的差距。高質量城鎮化建設要堅持績效導向的理念，摒棄政績導向和形式主義，要以高效、包容和可持續的理念推動城鎮化建設。當前突出的落戶意愿與落戶門檻之間的矛盾，其實質是城鎮化建設沒有秉承以人為本的理念，沒有把落戶農民的利益訴求放在首要位置，這導致城鎮化建設的供給與需求利益格局出現了嚴重的偏離和不匹配。因此，在雙循環新發展格局下，必須破除影響城鎮化高質量發展的體制機制頑疾，避免城鎮化高質量發展成為新的政績生產工具。

（三）加快發展現代產業體系

城鎮化高質量發展要基于現代產業體系，要以數字產業化帶動國內傳統產業轉型升級，努力發展高端制造業和戰略性新興產業，構建和完善功能齊備、競爭有序的現代產業體系。國內市場規模擴大和功能提升可以引導國際資本參與國內市場，為國內產業優化升級提供物質保障和技術支持。國內企業也可以通過“干中學”和技術引進實現技術創新，提升產業的技術標準和國際競爭力，從而為城鎮化高質量發展提供支撐。如5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設可以促進數字經濟、智能經濟和綠色經濟發展，通過新市場和新產業的培育來進一步推動城鎮化高質量發展。

五、雙循環格局下推進城鎮化高質量發展的政策設想

（一）創新城鎮化高質量發展的質量變革制度設計

雙循環新發展格局下，城鎮化高質量發展應高度關注城鎮化所提供的產品和服務質量及群眾的滿意度。城鎮化高質量發展的質量變革需將重點放在加快農業轉移人口市民化進程上，為此需從以下三個方面進行制度創新。

1.戶籍制度創新。合理設置城市準入門檻，放寬人口遷移限制，最終實現公民遷移自由。鑒于我國目前城鄉差別、地區差別較為懸殊的現狀，人口遷移政策的放寬應采取梯度推進的方式。非特大型城市應全面放開落戶限制，對于特大型城市，在劃定核心功能區空間的基礎上，除限制核心區域落戶外，其他區域應逐步取消落戶限制，并以居住登記制度為核心，推動常住人口享受同等基本公共服務。

2.農村土地制度創新。土地流轉既推動了農民向農民工的轉變，又促進了農民工向市民的轉變。為此，農村土地制度創新的重點在于探索多種流轉模式，健全農村土地流轉機制。首先，要明確市場主體之間的產權關系，合理界定土地使用權主體的權利范圍，延長農村土地使用權期限，使自動續期合法化；其次，在保證農村土地承包權和收益權的前提下，拓寬土地流轉主體范圍，使之既可以采取轉包、轉讓、互換、出租和入股等多種形式，還可以根據流轉雙方的實際需要采取現行法律法規沒有明確禁止的形式進行農村土地流轉；最后，取消地方政府對建設用地市場準入的壟斷，建立城鄉統一的土地交易市場，健全經營性建設用地招標、拍賣、掛牌出讓制度。

3.住房制度創新。擴大住房保障制度覆蓋面，逐步將農民工納入城市住房保障體系；健全住房公積金制度，將農民工納入國家統籌范圍；推進廉租房制度改革，逐步讓符合一定條件的農民工同等享受政府提供的廉租房待遇；逐步將在城市長期生活、具有穩定工作的農民工納入城市經濟適用房范圍。

（二）完善城鎮化高質量發展的效率變革制度設計

雙循環新發展格局下，城鎮化高質量發展必須提高生產要素的使用效率，為此政府需進行投融資體制改革，構建可持續的資金投入保障機制，并在此基礎上建立績效評估制度、問責追責制度和腐敗預防制度。

1.拓寬政府收入來源，為城鎮化建設提供穩定的財源。地方政府財政汲取能力對公共服務供給水平有顯著的正向影響［14］，可以進一步改善稅收結構，通過逐步征收不動產稅、推廣“改良稅”和設計土地增值稅，保證收入穩定。不動產稅接近于一種對城市公共服務的收費，征收不動產稅不僅能夠拓寬地方政府收入來源，還能加大群眾對地方政府稅收使用情況的監督力度。

2.通過公私合作構建城鎮化可持續發展的資金投入保障機制。一方面，應允許符合條件的地方政府發行地方政府債券和城投債券，加大新型城鎮化進程中公共基礎設施建設的專項投入；另一方面，對于一些經營性公共服務設施，可采取公私合作，如PPP、PFI方式或以特許經營方式授權私人資本投入運營。

3.建立城鎮化發展績效評估制度。現階段及今后很長一段時間，城鎮化建設資金絕大多數來自于政府財政資金，城鎮化發展中的多數投資項目具有公共投資項目的性質，因此應在國家層面上構建城鎮化發展績效評估制度，使有限的建設資金發揮最大效用。據此，各地應根據實際情況出臺可操作的細則，使城鎮化建設在規范的制度下高效運行。

4.構建城鎮化建設責任追究制度和預防腐敗制度。一些地方官員熱衷于上馬大項目，但對項目的經濟性、社會性和可持續性等缺乏科學詳盡的評估，且公共投資項目的經濟效益難以測量。因此，必須構建城鎮化建設責任追究制度、預防腐敗制度和重大決策終身追責制度，完善項目建設中決策透明機制、公眾參與機制、專家參與機制、全過程動態監管機制，限制官員的自由裁量權，最大可能地提升城鎮化建設質量，推動城鎮化高質量發展。

（三）加強城鎮化高質量發展的動力變革制度設計

1.發展城鎮特色產業集群。城鎮化發展必須以特色產業為依托，結合本地區城鎮化規模、城鎮化水平與城鎮化特點，制定具有指導性和控制性的詳細規劃，綜合考慮“空間、規模、產業”三大結構，確立具有當地特色和比較優勢的主導產業以及相關的輔助產業，避免產業結構同化，培育和建立具有區域特色的產業集群品牌，最終實現城鎮化發展與產業發展之間的良性互動。

2.打造產城融合發展模式。通過促進城鎮產業集群發展，提高城鎮對農村勞動力轉移人口的承載能力，同時注重不同規模城鎮間的協調發展以及城鎮對周邊農村的帶動作用，引導農村勞動力向城鎮及非農產業部門轉移，實現工業化與城鎮化協同發展。此外，完善各類公共服務設施，打造生產、生活、生態融合發展的產城融合發展模式。

3.堅持創新發展理念，提高城鎮化建設的智能化、網絡化、數字化。城鎮化高質量發展離不開現代產業體系和高質量充分就業，要以《中國制造2025》規劃為目標，建設戰略性新興產業，提高我國產業科技含量和國際競爭能力。因此，必須堅持創新發展理念，讓創新成為城鎮化高質量發展的主要驅動力。