我國治理食品摻假的相關法律法規體系研究

吳煒亮，張朵，楊朝慧，王敏，楊晨，謝杭澄，楊杏芬*

(1.南方醫科大學 公共衛生學院，食物安全與健康研究中心，廣東省熱帶病研究重點實驗室，廣州 510515；2.廣東瀛雙律師事務所，廣東 佛山 528299)

食品摻假，也稱經濟利益驅動型食品摻假(economically motivated adulteration, EMA)是一個全球性的話題，是世界各國在食品安全領域共同面臨的一個重要挑戰[1]。隨著食品供應鏈日益全球化、復雜化以及食品工業的快速發展，食品摻假行為時有發生，如我國2008年的“三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件”、2013年席卷歐洲多國的“牛肉摻假事件”、國際上常發生的“橄欖油和蜂蜜摻假事件”等[2-4]。頻發的食品摻假事件不僅威脅著消費者的身體健康和生命安全，干擾著食品行業的正常秩序和國際貿易，也容易誘發嚴重的信任危機和社會公共危機[5-9]。

關于食品摻假的概念，美國食品藥品監督管理局(US FDA)在2009年將其定義為“為了提高產品的外觀品質、降低生產成本而欺騙性地、故意地在產品中添加或者替代某種物質”[10]。通過對大量文獻的梳理，課題組將食品摻假定義為“為獲得更高的經濟利益，蓄意對食品、食品添加劑和食品包裝、標識進行非法添加、替代、稀釋、假冒、篡改和仿制等行為，對公共健康具有已知或者潛在的危害”[11]。和發達國家食品摻假事件多數為“真實性”問題不同，我國的食品摻假除了“真實性”問題外，還有“安全性”問題。我國一直在不斷完善食品安全領域的法律法規[12-15]，在一定程度上遏制了食品摻假特別是惡性事件的發生。目前鮮有文獻對我國法律法規體系下與食品摻假有關的內容進行分析，我國治理食品摻假的相關法律法規有哪些，現狀怎樣，存在哪些不足，這些問題的解決對于更好地治理我國的食品摻假問題具有重要意義。

1 我國治理食品摻假的相關法律法規框架

我國的法律法規框架體系主要包括法律、法規(行政法規和地方性法規)、規章(部門規章和地方政府規章)和一些行政規范性文件(見圖1)。目前我國還沒有專門針對食品摻假的法律法規及規范性文件，但現有的食品安全法律法規體系中在一定程度上有涉及食品摻假的內容。按照法律地位及效力由高到低的邏輯順序，本研究重點對食品摻假治理相關的法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章進行梳理和總結。

圖1 我國法律法規框架體系Fig.1 The framework system of laws and regulations in China

1.1 相關法律

我國治理食品摻假相關的法律主要由三部分組成：憲法、基本法和專門法。其中，《憲法》是我國的根本大法，《刑法》、《民法》和《刑事訴訟法》等法律組成的基本法是保障，《食品安全法》為主導的專門法是核心，監管主體涉及市場監督管理、農業農村、衛生健康、商務、公安、海關等多個部門。在治理食品摻假有關的專門法中，《食品安全法》是針對所有食品安全問題的通用法，《農產品質量安全法》覆蓋食用農產品的質量安全，本質上從屬于《食品安全法》；《農業法》、《畜牧法》、《動物防疫法》和《漁業法》均在不同環節有涉及防止食品摻假的內容，其目的是為了促進種養殖等各產業的健康可持續發展；《產品質量法》、《進出口商品檢驗法》和《標準化法》等是保障產品質量的通用法，包括農產品和食品；《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《廣告法》和《商標法》等主要從保護消費者和維護市場秩序的角度對產品的真實性、包裝、廣告和商標等做了規定。以上法律從不同角度涉及到食品摻假的內容，為我國治理食品摻假行為提供了堅實的法律支撐(見表1)。

表1 我國涉及食品摻假治理的專門法Table 1 The specialized laws concerning food adulteration in China

1.2 行政法規

根據以上法律，為更好地行使行政權，履行行政職責，國務院從農產品種養殖、食品生產加工、流通、銷售、進出口檢驗等不同角度制定了各種與食品衛生、質量安全有關的行政法規。這些行政法規中均不同程度地涉及到食品摻假治理的內容。例如，《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》、《產品質量監督試行辦法》和《中華人民共和國商標法實施條例》等進一步細化了上述專門法的內容；《進出口貨物原產地條例》涉及到國際上常見的魚類和酒類食品的原產地造假問題；《突發公共衛生事件應急條例》中包含企業摻假引發食品安全問題后的應對措施；《乳品質量安全監督管理條例》、《食鹽專營辦法》、《農業轉基因生物安全管理條例》和《糧食流通管理條例》等分別對各類具體食品的摻假行為作出相關規定(見表2)。

表2 食品摻假治理相關的行政法規Table 2 The administrative regulations on food adulteration

1.3 部門規章

部門規章是國務院各部委及直屬機構根據法律和行政法規制定的規范文件，也是我國法律體系的重要組成部分。根據相關法律和行政法規，食品藥品監管總局、農業部、衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局、質監總局、海關總局、安全生產總局、發改委、商務部等多個部門發布了各種類型食品行業通用的部門規章，很多與食品生產經營、網購和外賣食品、生鮮乳、轉基因食品、進出口食品、供港食品、食品添加劑、農獸藥和“三品一標”食品有關的規章涉及到食品摻假的內容，例如《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》、《網絡食品安全違法行為查處辦法》、《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》、《食品召回管理辦法》、《生鮮乳生產收購管理辦法》、《食品標識管理規定》和《食品添加劑新品種管理辦法》等。

1.4 地方性法規和地方政府規章

在我國特色社會主義法律體系中，除了國家層面的法律法規，還有地方層面的法規規章。地方性法規和地方政府規章在所管轄的范圍內具有約束力，也是我國法律體系不可或缺的重要有機體。地方性法規指的是省級和設區的市人大及常委會依據法定權限和程序制定的條例、辦法和規定，與食品摻假有關的有《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》、《甘肅省查處生產銷售假冒偽劣商品行為條例》等。另外，地方人民政府制定的地方規章有《上海市食品安全信息追溯管理辦法》、《海南省食品生產加工小作坊監督管理辦法》等。在北大法寶數據庫中，將標準化、檢驗檢疫有關的內容歸為食品安全，將特殊食品標志、標識和食品質量、真實性有關的內容歸為食品摻假，篩選并統計出的與食品安全、食品摻假有關的部門規章、地方性法規和地方政府規章見表3。

表3 基于“北大法寶”數據庫的食品安全、食品摻假相關的規范性文件統計Table 3 Statistics of normative documents related to food safety and food adulteration based on “Peking University Laws”database

另外，與食品摻假相關的其他規范性文件也是遏制食品摻假行為的重要依據。其中，全國打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治領導小組根據原衛生部(現國家衛生和計劃生育委員會)等九部門的相關規定陸續發布的六批《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單》(又稱“黑名單”)在震懾食品企業非法添加行為方面發揮了重要的作用。

續 表

續 表

2 我國治理食品摻假相關法律法規體系存在的問題

2.1 相關法律法規體系的針對性不強

食品作為一種特殊產品，既涉及食品安全又關系到食品質量，因此食品摻假既可能會導致不同程度的食品安全問題，例如摻入有毒有害物質、非食用物質等，進而對消費者的身體健康造成風險或者損害；也可能會引發產品的質量問題，例如采用稀釋的手段降低生產成本、使用更廉價的食品原料、食品原產地和品種欺詐等，這類食品摻假行為雖不會引發食品安全問題，但卻可能導致營養缺乏等健康風險。多數情況下，食品摻假是質量問題，主要受經濟利益的驅動。食品安全和食品摻假既有聯系又有區別，但是我國現有的法律法規體系沒有對食品安全和食品摻假作出有效區分，多是在食品安全相關的法律框架下或與農業、食品產業發展相關的法律法規中涉及部分食品摻假治理的內容，食品摻假作為一類重要的食品質量安全問題未被作為獨立的概念納入到法律監管體系中，其內涵和類型也沒有被界定清楚，因此有些食品摻假行為很難找到對應的法律進行監管。例如，部分農戶在豆芽的生產過程中違法使用的植物生長刺激劑到底是農藥還是食品添加劑目前還沒有一個定論，若屬于農藥，歸農業農村部管，若屬于添加劑，則歸衛生部門管，界定不清導致了監管混亂，現實中還有很多類似的困境有待解決。

2.2 對食品摻假行為的懲罰力度不足

由于多數食品摻假行為并不涉及食品安全問題，因此在我國現行的法律法規框架體系下，沒有充分重視生產和銷售假冒偽劣產品的危害[16]，涉嫌食品摻假的違法者多被處以民法領域的罰款，很少涉及行政處罰和刑事責任，違法成本偏低。以食品標簽和說明書造假為例，根據《食品安全法》第一百二十五條，僅會被處以二千元以下的罰款，并且執法的彈性比較大，根本不足以震懾不法分子。對食品摻假行為的懲罰力度不足導致我國現有的法律法規體系還不能有效地遏制食品摻假行為。

2.3 治理食品摻假的配套措施不夠健全

首先是食品安全風險預警體系缺乏時效性。目前我國食品安全預警監測系統的建設還處在初級階段，既存在食品安全監測數據分散、孤立、標準不統一、信息缺乏有效整合的問題，也存在基層監測能力不高、食品信息交流機制較為薄弱、信息通報機制不完善、信息發布不及時的問題[17-18]。其次是食品召回制度難以真正發揮作用。一是由于召回成本較高、流程復雜和部分生產經營者社會責任意識薄弱等原因，很多食品企業不愿意主動召回問題食品；二是我國實行的是責令召回制度，食品企業如果拒絕履行責令召回，政府部門有權對其進行處罰，若執行召回的成本遠高于接受處罰遭受的損失，那么食品企業很有可能拒絕召回；三是即使問題食品被成功召回，很多企業也不具備無害化處理的能力，問題食品很有可能被再次加工后流入市場[19-21]。再次是缺少覆蓋全程、全國統一的食品安全可追溯制度。目前全國各地區實施的食品安全可追溯制度各成一體，存在信息不共享、追溯成本較高、難以實現全程可追溯等諸多問題[22-24]。新修訂版《食品安全法》第四十二條規定國家要建立食品安全全程追溯制度，但是該條款并沒有相應的配套法規，沒有細化可追溯制度的覆蓋范圍、管理主體和技術標準等內容，缺乏可操作性。最后是食品安全信用體系還不夠完善。一是對建立食品安全信用檔案的規定比較抽象和模糊，缺乏具體的指導規定，實際操作難度較大；二是食品信用體系的落實存在困難，主要的原因是食品信用體系的建設成本較高，而且全國小微企業和個體經營戶數量龐大、流動性強，現有的食品安全信用監管機制覆蓋范圍有限；三是全國共享的食品安全信息共享平臺還未建立，而且政府公開的大多數是被刑事判決的食品安全嚴重失信者名單，對于日常例行監督檢查、產品檢驗抽驗等發現的失信信息公布還不夠及時[25-26]。

3 完善我國食品摻假法律法規體系的對策建議

3.1 修正《食品安全法》相關條款及內容

針對《食品安全法》在防范食品摻假行為方面的不足，建議將防范食品摻假提升至法律層面的高度，明確食品摻假的行為類型，并將其完整納入監管體系，同時還要補充和細化相關配套制度，具體的修改建議見表4。

表4 《食品安全法》修改建議

3.2 補充《食品安全欺詐行為查處辦法》(征求意見稿)

原國家食品藥品監管總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》(征求意見稿)(下文稱“辦法”)是法制層面作出的治理食品欺詐的一大嘗試。在完善《食品安全法》的基礎上，有必要提出一部專門的法規對食品摻假行為作細化規定。建議從部門規章提升到行政法規層面，修改為《食品安全欺詐行為管理條例》，并對關于治理食品摻假行為的條款進行修改和補充：第七條“產品欺詐”，第二項添加的物質補充“藥品、潛在過敏原”；新增一項為“模仿合法食品的名稱、包裝仿制的可能危害人體健康的食品”；用“使用可能危害人體健康的物質稀釋原有成分”替代第四款“營養成分不符合食品安全標準”的表述。第九條“標簽、說明書欺詐”中，在第一款補充“虛假標注食品原料的物種、原產地或來源”的內容，第五款用“虛假描述食品生產過程”進行總結。最后，依據法律責任章節的相應條款加大懲處力度。

3.3 完善相關配套措施

健全食品摻假相關的法律體系難以依靠一部法律或法規達成，需要多部門長期系統協作，不斷完善相關的配套措施。第一，在建立及時的信息通報和發布機制的基礎上，推進全覆蓋、全過程的食品安全追溯體系建設；第二，加強食品安全風險監測和預警，充分發揮風險分析的作用，建設動態、高效、聯合的快速預警機制；第三，明確食品召回中政府的責任，加大食品安全信用監管的覆蓋面和信用檔案的透明性，進一步探索精準治理食品摻假的防控體系。