國(guó)土空間規(guī)劃體系下市縣級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建探索

【摘要】建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。目前，各地市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制已啟動(dòng)，而專項(xiàng)規(guī)劃作為涵蓋行業(yè)最廣的一項(xiàng)工作，其在國(guó)土空間規(guī)劃體系中標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建亟待進(jìn)一步規(guī)范。本文以國(guó)家及湖南省國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建相關(guān)文件為基礎(chǔ)，從專項(xiàng)規(guī)劃定義、作用、編制與審批主體、一張圖管控、編制時(shí)序等方面對(duì)進(jìn)行解讀，分析得出專項(xiàng)規(guī)劃存在的問題，并針對(duì)以上問題對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建提出編制及實(shí)施建議，提出國(guó)土空間規(guī)劃市縣專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建表。旨在為市縣級(jí)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審批與實(shí)施提供參考。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;專項(xiàng)規(guī)劃;規(guī)劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.010

1、引言

2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）（簡(jiǎn)稱《若干意見》），正式確立了“五級(jí)三類”新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并將其作為國(guó)家空間發(fā)展的指南及各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的核心抓手。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，其中，專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是專門性，可在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)層面進(jìn)行編制。

2、相關(guān)文件對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃要求的解讀

2.1 定義及作用

一直以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃缺乏清晰定位，直至2019年5月，《若干意見》明確提出專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背國(guó)土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。明確了專項(xiàng)規(guī)劃的空間屬性及其在國(guó)土空間規(guī)劃體系中起著協(xié)同、傳導(dǎo)的重要作用。

2.2 編制與審批主體

2020年9月，中共湖南省委 湖南省人民政府印發(fā)《關(guān)于建立全省國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》（簡(jiǎn)稱《湖南意見》）提出自然保護(hù)地、生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國(guó)土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批;涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。明確了跨區(qū)域或流域以及某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的編制主體。要求省自然資源廳根據(jù)國(guó)家和省有關(guān)要求制定國(guó)土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃審查要點(diǎn)及技術(shù)要求，報(bào)經(jīng)省人民政府同意后實(shí)施。明確了專項(xiàng)規(guī)劃的審批主體。

2.3 “一張圖”管控要求

《若干意見》提出相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。明確了規(guī)劃“一張圖”的重要性以及規(guī)劃成果入庫(kù)的嚴(yán)肅性。

2.4 規(guī)劃編制時(shí)序

《湖南通知》要求2020年底前，省自然資源廳會(huì)同省發(fā)展改革委制定省級(jí)涉及國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單，基本完成省級(jí)自然保護(hù)地、交通、水利、能源等專項(xiàng)規(guī)劃編制，2021年底前全面完成省級(jí)其他專項(xiàng)規(guī)劃編制。各地根據(jù)實(shí)際確定與總體規(guī)劃同步編制的專項(xiàng)規(guī)劃，并明確完成時(shí)間。對(duì)不同類型專項(xiàng)規(guī)劃的編制時(shí)序做出了不同要求。

2.5 編制目錄清單

《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》要求省自然資源廳會(huì)同省發(fā)展改革委編制涉及國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單，報(bào)省人民政府同意后實(shí)施。市州、縣市結(jié)合本地自然地理與人文歷史實(shí)際，參照省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單制定本級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單。除國(guó)家和省有明確要求外，未納入專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單的，原則上不得編制和批準(zhǔn)實(shí)施有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。明確了專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單的重要性。

3、專項(xiàng)規(guī)劃存在問題剖析

3.1 領(lǐng)域覆蓋廣、涉及行業(yè)多

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的專項(xiàng)規(guī)劃突破了原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)專項(xiàng)規(guī)劃聚焦城市內(nèi)部的局限，也突破了土地規(guī)劃體系聚焦國(guó)土職能內(nèi)部的范圍，其數(shù)量多、行業(yè)多、領(lǐng)域廣。因此，需要以國(guó)土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)一引領(lǐng)和共同依據(jù)，建立統(tǒng)一的專項(xiàng)規(guī)劃源頭管控機(jī)制。

3.2 規(guī)劃層次多、深度不統(tǒng)一

專項(xiàng)規(guī)劃的層次不明確、規(guī)劃深度不一、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃底板，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃間、專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃間相互沖突，在總體層面各專項(xiàng)空間需求缺乏保障，在細(xì)部層面專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容難以落實(shí)。因此，在專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建中，需要理清專項(xiàng)規(guī)劃編制層次，以更好的落實(shí)總體規(guī)劃引導(dǎo)和管控要求，將專項(xiàng)空間訴求傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃加以落實(shí)。

3.3 編制主體多、管控難度大

因?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的職能、編制主體多元，而以往的專項(xiàng)規(guī)劃缺乏共同規(guī)劃依據(jù)的約束，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)年限、底圖底數(shù)差異較大，后續(xù)也難以協(xié)同實(shí)施。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃體系的構(gòu)建中，需要明確國(guó)土空間總體規(guī)劃的空間約束力，建立專項(xiàng)規(guī)劃全流程管控機(jī)制，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)控制。

4、專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建的策略及實(shí)施建議

4.1 統(tǒng)籌體系控制，合理分級(jí)分類

國(guó)土空間規(guī)劃的核心是空間權(quán)益的分配，在國(guó)土空間總體規(guī)劃層級(jí)需要加強(qiáng)對(duì)各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域空間需求的統(tǒng)籌和綜合平衡，保障其空間權(quán)。結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃管控內(nèi)容，嚴(yán)格遵守相關(guān)文件規(guī)定，根據(jù)領(lǐng)域、行業(yè)精簡(jiǎn)分類;針對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃，建議構(gòu)建“兩級(jí)六類”的專項(xiàng)規(guī)劃體系，詳見表1。

4.2 明確體系內(nèi)容，理順類別關(guān)系

在專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建中，需要重點(diǎn)理順以下幾類規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的關(guān)系：一是基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃：包括交通、市政、水利、能源、信息、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施;二是公共服務(wù)與公共安全專項(xiàng)規(guī)劃：包括文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施及消防、人防、防洪、公共衛(wèi)生安全等綜合防災(zāi)設(shè)施;三是自然資源保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃：涉及山水林田湖草的保護(hù)和利用、重在政策引導(dǎo)、底線控制、管理措施;四是生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃：包括國(guó)土綜合整治及生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃;五是歷史文化與特色風(fēng)貌專項(xiàng)規(guī)劃：包括城市風(fēng)貌、色彩、城市設(shè)計(jì)、歷史文化保護(hù)等;六是特定功能區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃：包括軍事設(shè)施、地下空間專項(xiàng)規(guī)劃等。

4.3 明確編制時(shí)序，界定編制區(qū)域

明確各類專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)序，對(duì)于對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃開發(fā)保護(hù)格局產(chǎn)生重大影響、在發(fā)改部門發(fā)展規(guī)劃中有重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)管控的綜合交通、水利設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃建議編制年限與國(guó)土空間總體規(guī)劃一致，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施等在國(guó)土空間規(guī)劃中規(guī)模指標(biāo)、布局引導(dǎo)較為明確的專項(xiàng)規(guī)劃，可在總體規(guī)劃編制后進(jìn)行編制。

4.4 對(duì)應(yīng)行政事權(quán)，明確管理規(guī)定

明確專項(xiàng)規(guī)劃編制清單后，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)在國(guó)土空間總體規(guī)劃的約束下編制，落實(shí)相關(guān)約束性指標(biāo)，不得違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。規(guī)劃編制體系確定后，需要明確各類型專項(xiàng)規(guī)劃編制牽頭部門及規(guī)劃編制大綱、數(shù)據(jù)庫(kù)要求，自然資源部門需理清各類專項(xiàng)規(guī)劃之間事權(quán)邊界，界定各層級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容與深度，保障各專項(xiàng)規(guī)劃的落地權(quán)，各專項(xiàng)規(guī)劃編制內(nèi)容需要與各部門事權(quán)相匹配。經(jīng)依法批準(zhǔn)后納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行規(guī)劃管控。

結(jié)語：

為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)思想，建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗”的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，中央一直在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作。該項(xiàng)工作是國(guó)土空間各類規(guī)劃體系的整體重構(gòu)，專項(xiàng)規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)與關(guān)鍵一步。本文是基于對(duì)國(guó)家及湖南省有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃體系的相關(guān)文件的解讀，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃存在的問題進(jìn)行了梳理，提出了專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建的建議，旨在交流學(xué)習(xí)，希望對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建有所裨益，提升專項(xiàng)規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性及可操作性。

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作者簡(jiǎn)介：

肖瀟（1988.12-），女，漢族，湖南長(zhǎng)沙人，本科，工程師，主要工作方向：規(guī)劃咨詢、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃。