不動產統一登記與土地利用分類標準探析

喻稀 郭艷

【摘要】不動產統一登記實施后因登記標準的統一，原分散登記出現的兩證用途不一致的矛盾凸顯。不動產登記用途是不動產交易繳稅、學區劃分、營業執照辦理等工作的重要依據，與人民群眾的生活密切相關。在日常管理工作中，土地資源、城鄉規劃、房屋管理等工作因不動產特性不斷地深入融合，由于管理方向、技術標準等不同，形成了融合后的矛盾和差異。為了妥善化解矛盾，亟需對相關分類標準進行分析研究，合理認定，保障不動產權利人權益，提高政府治理效率和水平。

【關鍵詞】不動產統一登記;土地利用分類;規劃用途

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.011

1、土地登記用途認定依據及標準

我國土地利用分類體系進行了多次更新與完善，經歷了從萌芽、探索、磨合、發展及新時代階段。（1）1961 年建工部組織編制的《城鄉規劃》將城市用地分為居住、工業、對外交通等10大類用地。（2）1984年國家頒布了《土地利用現狀及分類含義》，實現了對土地系統分類和明確定義，為土地利用總體規劃工作提供了參考，具有開創性作用。（3）1986年國家頒布《土地管理法》，組建國家土地管理局，實現城鄉地政統一管理 ;1990年，國家頒布《城市規劃法》《土地管理法》，打破了城鄉用地分割的界限，將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類。（4）2007年國家出臺《土地利用現狀分類》，標志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統一的國家標準。之后又兼顧農林水等監管部門對土地利用分類需求進行了修訂，出臺了2017版《土地利用現狀分類》， 12個一級類、72個二級類。（5）2018年以來，為了落實生態文明戰略，自然資源部組織開展了以三生空間為核心的空間規劃分類體系研究與探索。

現階段，2017版《土地利用現狀分類》在不動產登記、土地調查、規劃、審批、供應、整治、執法、評價、統計及信息化等自然資源管理中應用廣泛。該分類體系已在第三次全國土地調查中全面應用，主要特點是強調對自然資源的保護、強化農林水復合利用及細化建設用地等。該時期土地和規劃相關工作所用分類的銜接性明顯提高，用地類別注重民生服務與社會安全，充分體現以人為本發展理念。

2、房屋登記用途認定依據及標準

50年代我國就開始了城市土地房屋登記工作，當時是房地合一登記制度，土地房產所有權證上并無房屋用途，較為相近的意思體現為“種類”。1987年首部有關房屋登記的《城鎮房屋所有權登記暫行辦法》頒布，87版房屋所有權證出現，但當時房地產市場經濟并不活躍，因此在此版本中無房屋用途內容。1997年我國開始實行住房商品化、社會化，房屋用途價值日益攀升，房屋權利人對登記意識明顯增強，房屋所有權證該證增加了“設計用途”。2009年新版權證將原“設計用途”調整為“規劃用途”。

房屋用途登記以規劃用途為準，主要依據是規劃部門核準的建設工程規劃許可證。房屋登記的用途是在規劃用途基礎上根據《房產測量規范》和《房地產統計指標解釋（試行）》中房屋用途類型來確定。2000年實施的《房產測量規范》，針對城鎮的所有房屋建筑，將房屋用途分為8個一級類別、28個二級類別，基本能滿足對房屋用途分類要求。

3、現行幾種分類的差異與融合

現行土地利用現狀分類使用《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017），城鄉規劃用地分類使用《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），房屋用途分類使用《房產測量規范》（GB/T17986.1-2000）。土地利用現狀分類、城鄉規劃用地分類、房屋用途在劃分方式、深度和地類含義等方面有差異，存在“一對多”、“多對一”、“交叉”等情況。

《城市用地分類與規劃建設用地標準》用于土地利用總體規劃、城市規劃的編制，主要在管理過程的前半程使用;《土地利用現狀分類》主要在管理過程的后半程使用;房屋用途分類主要在權籍調查和登記中使用。由于使用的客體不同，《城市用地分類與規劃建設用地標準》和《土地利用現狀分類》主要作用于土地，房屋用途分類主要在登記中作用于房屋。因此《土地利用現狀分類》與《城市用地分類與規劃建設用地標準》銜接較緊密一些，分類方法和具體分類的內容存在相同之處;房屋用途分類則自成體系，三者各有偏重，實際上無法一一對應。

4、登記用途不一致原因

不動產統一登記后，兩證用途不一致的情況屢見不鮮，主要有三個方面的原因：

4.1 標準的制定在不斷完善規范

標準的制定經歷了從不規范到規范的發展過程，之前現場調查的用途、職能部門出具證明上的用途、規劃批準文件上的用途等均可作為房屋用途登記的依據。土地登記用途的認定與其類似，同樣經歷了從不規范到規范的發展過程。土地用途認定的標準從新中國成立后到目前先后經歷了五個階段，前后跨越近半個世紀。

4.2 不同管理部門認定標準不同

原分散登記時期，兩個不同部門對登記用途認定的標準不同。房產部門一般以規劃許可證和規劃核準圖上的規劃用途來確定用途，若規劃許可證上的用途難以歸口或超出現有類別時，會造成用途難以確定。土地部門在符合出讓合同對土地用途約定條件下，主要依據購房合同或房產證上房屋用途來認定對應的土地用途，當購房合同上的用途不準確或與實際不一致時，就會導致登記的土地用途與房屋登記用途不一致。

4.3 工作疏忽導致登記錯誤

在長期工作中也存在少量因為相關工作人員工作疏忽等原因將用途登記錯誤，而導致兩證用途不一致的情況。

5、登記用途不一致的處理方法及建議

根據自然資源部要求，登記簿中應記載規劃用途，規劃用途應填寫建設工程規劃許可證及其附圖件上載明的房屋用途，對于單套房屋記載的是房屋規劃核準圖上的用途，不動產權證上明確要求土地用途按土地利用現狀分類填寫二級分類，房屋、構筑物填寫規劃用途。

有的地方認為，按照規劃用途統一，不利于妥善解決矛盾。為了回避矛盾升級，減少管理工作的壓力，偏向采取保守的方法處理。例如，原房屋登記用途為商業，土地用途為城鎮單一住宅，處理后不動產證書上用途記載為“商業 / 城鎮單一住宅”，土地使用年限70 年。這種方法雖然可以確保登記工作平穩順利實施，但在向社會公示的過程中會引起歧義，影響不動產登記的公信力。另一方面，當土地使用年限到期需申請續期時，如何確定年限。此外，在辦理統一用途更正登記時，特別是用途變化對房屋價值帶來了不利影響，群眾無法接受，涉及訴訟或投訴的風險較大，給土地利用管理的后續工作帶來隱患。

而有的不動產登記部門會對不一致的情況進行核查，根據規劃用途統一認定后再進行不動產登記。筆者認為按規劃用途統一比較妥當，優勢在于對原兩證用途不一致的問題進行了統一規范清理，登記與規劃批準、實際使用情況一致，為土地管理的后續工作奠定基礎。雖然會面臨管理方面的壓力，但提前化解矛盾，能夠有效發揮不動產登記效力，準確的登記信息對加強不動產規范化管理，促進房地產市場健康平穩發展等奠定了堅實基礎。

結語：

目前國家機構及職責不斷整合深化，站在國土空間規劃的角度全面梳理制定統一的用途分類標準，進一步推進土地用途和規劃用途的融合統一，規范自然資源確權登記用途標準，為進一步推進產權制度改革、構建系統完整的生態文明制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力的保障。

參考文獻：

[1]于書倫，段娟莉，楊永波.空間規劃視角下土地利用現狀與規劃分類標準初探[J].資源信息與工程， 2019， 034（005）：68-71，75.

[2]張景成.淺談房地產登記用途與實際用途不一致的評估思路[J].中國房地產估價與經紀， 2017（1）：50-52.

[3]吳兆安.不動產登記制度對房地產統一登記的影響研究 [J].住宅與房地產，2019（12）：5.