人民代表大會制度這樣走來

陳波

中國共產黨從成立之日起就以實現人民當家作主為己任，把馬列主義普遍真理同中國具體實際相結合，對國家政權的組織、活動等根本性問題進行實踐探索和理論思考，最終確立人民代表大會制度作為我國的根本政治制度。

習近平總書記深刻指出：“在中國實現人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造。”人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其形成和發展并非一蹴而就，而是在長期探索實踐中逐步建立起來的。

大革命時期：罷工工人代表大會和農民協會

大革命時期，中國共產黨領導的工農運動蓬勃開展，并開始了政權建設的最初探索。這些探索的目的，就是帶領人民翻身作主，掌握自己的命運。

1925年5月30日，上海英租界巡捕開槍打死游行學生、工人，制造了舉國震驚的五卅慘案。6月，廣州和香港爆發了規模宏大的省港大罷工，聲援五卅運動。為加強對斗爭的領導，中國共產黨發動香港、廣州沙面罷工工人選出代表，在廣州召開罷工工人代表大會。大會選舉產生省港罷工委員會，負責處理有關罷工事宜，執行了革命政權的一些重要職能。

1927年3月，上海工人舉行第三次武裝起義。起義勝利后，在周恩來同志領導下召開了上海市民代表會議，產生了市民代表會議主席和執行委員，通過了《上海特別市市民代表會議政府組織條例》，規定上海特別市以市民代表會議為最高權力機關。市民代表會議是中國共產黨領導人民在大城市創建人民政權組織形式的最初嘗試。

農民協會是在中國共產黨領導的早期農民運動中產生的。1921年9月，浙江省蕭山縣衙前鎮在共產黨員組織下召開了農民代表大會，選舉產生了農會執行委員會，成立了中國歷史上第一個新型農民組織。1925年5月，廣東省舉行第一次農民代表大會，成立了廣東省農民協會。農民協會發展到省一級。1927年5月，全國農民協會正式成立。

罷工工人代表大會和農民協會是中國共產黨帶領人民在政權建設方面的最初探索，是人民代表大會制度的萌芽。

土地革命時期：蘇維埃代表大會

1931年11月和1934年1月在江西瑞金召開的兩次全國蘇維埃代表大會，為人民代表大會制度形成和發展進行了初始的探索實踐，具有重大的歷史意義。

蘇維埃是俄文的漢語音譯，意為“代表會議”。1927年大革命失敗后，中國共產黨把建立工農兵蘇維埃政權制度作為一項重要任務正式提了出來。1928年6月，黨的六大明確提出“力爭建立工農兵代表會議（蘇維埃）的政權”。各革命根據地相繼召開各級工農兵蘇維埃代表大會，成立蘇維埃政府。

1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金葉坪村舉行。會議通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，選舉產生了中央執行委員會，宣告中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立。

1934年召開的中華蘇維埃第二次全國代表大會對《憲法大綱》作了修改，并明確規定：“中華蘇維埃政權所建設的，是工人和農民的民主專政國家。蘇維埃政權是屬于工人、農民、紅色戰士及一切勞苦民眾的。”根據《憲法大綱》，中華蘇維埃共和國實行工農兵代表大會制度的政體。通過召開各級工農兵代表大會，吸收工農兵群眾參加政權，行使自己的民主權利。工農兵代表大會包括鄉（市）、區、縣、省和全國五級。中華蘇維埃全國代表大會，由各省工農兵代表大會所選舉的代表組成，選舉產生中華蘇維埃共和國中央政府組成人員。各級工農兵代表大會閉會期間，由相應的各級執行委員會代行權力，對各級工農兵代表大會負責。工農兵代表大會制度具有人民代表大會制度的基本特征，在中國共產黨領導的政權建設史上具有重要地位和重大意義。

抗日戰爭時期：以“三三制”為原則的參議會

抗日戰爭時期，為了挽救民族危亡，適應建立和鞏固抗日民族統一戰線的需要，中國共產黨將邊區的工農民主專政性質的政權轉變為抗日民族統一戰線性質的政權，陜甘寧邊區實現了以“三三制”為原則的參議會制度。

陜甘寧邊區以“三三制”為原則的參議會制度，是特定歷史階段的產物。其主要內容是：在各級參議員和政權機關人員構成中，共產黨員、非黨的左派進步分子、中間分子各占1/3。在政權機構設置上，邊區、縣、區實行代議制，每級均設參議會、政府和法院，分別行使立法權、行政權和審判權，參議會既是民意機關，也是最高政權機關，政府和法院由它產生、對它負責、受它監督，在參議會閉會期間，由選出的常務議員或駐會議員辦理日常事務;鄉一級實行議行合一制，由參議會代行鄉政府的各項職權，不另設行政機構。

1939年1月，陜甘寧邊區第一屆參議會第一次會議在延安召開。此后，晉冀魯豫邊區臨時參議會、晉西北臨時參議會、晉察冀邊區參議會等相繼召開，從內容到形式均以陜甘寧邊區“三三制”參議會制度為樣本。

陜甘寧邊區以“三三制”為原則的參議會制度，為鞏固發展抗日民族統一戰線、奪取中國革命勝利作出了重大貢獻，為人民代表大會制度的形成和發展奠定了基礎。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，在總結抗日民族統一戰線政權建設經驗的基礎上，提出了建立人民代表大會制度的理論構想。

1940年1月，毛澤東同志在《新民主主義論》中首次提出“人民代表大會”概念，指出“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府”。1945年4月在《論聯合政府》中他進一步指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。”1948年1月他在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中強調：“在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應當由各級人民代表大會選舉。”

解放戰爭時期：人民代表會議和華北臨時人民代表大會

抗日戰爭勝利后，大片新解放區的土地改革還未進行，人民還沒有被充分地組織起來，召開普選的人民代表大會的條件還不成熟。考慮到這一點，中國共產黨將地方各界人民代表會議作為人民代表大會的雛形和準備，積極推進民主政權建設。

1945年9月，陜甘寧邊區參議會和政府決定先將鄉參議會改為鄉人民代表會議。1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過《陜甘寧邊區憲法原則》，確定邊區、縣、鄉人民代表會議為人民管理政權機關。解放區的政權組織形式開始由參議會向人民代表會議過渡。東北、內蒙古、華北、晉綏等解放區紛紛召開了人民代表會議。

1948年8月，華北臨時人民代表大會在石家莊召開，這是新中國成立前以“人民代表大會”命名的最高層次的區域性權力機構，從會議組織、程序、功能等方面看，具有新中國成立后人民代表大會的主要特征。董必武同志在大會開幕詞中說：“我們華北臨時人民代表大會宣布開幕了。它是一個臨時性的，也是華北一個地區的，但是，它將成為全國人民代表大會的前奏和雛形。因此，它是中國民主革命歷史中劃時代的一次大會，在中國民主革命歷史上將占有光榮的篇章。”

新中國成立后：人民代表大會制度的正式建立

1949年10月1日，毛澤東同志在天安門城樓上莊嚴宣告中華人民共和國成立。此前的9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開。會議通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》，確立了新中國人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。

《共同綱領》規定，中華人民共和國的國家政權屬于人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府，國家最高政權機關為全國人民代表大會。在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權;在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步代行人民代表大會職權。

至1952年底，人民代表會議已經形成一項經常性的制度，在全國各地自下而上地建立起來。地方各界人民代表會議由地方各界人民代表組成，分為特邀代表、政府代表、民主黨派、人民團體、機關、部隊的代表和按地區產生的代表，有的由各界人民按單位自行推選，有的由地方人民政府邀請。通過建立并實行人民代表會議制度，人民群眾的民主素質得到培養，黨在民主政治建設方面也積累了寶貴經驗。

1953年1月，中央人民政府委員會決定進行普選，召開由人民普選產生的地方各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會。1953年2月，中央人民政府委員會通過了全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法，成立了中央選舉委員會。全國范圍的普選和地方各級人民代表大會的召開，為全國人民代表大會的成立奠定了組織基礎。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重舉行。9月20日，大會通過了《中華人民共和國憲法》，即1954年憲法。這是新中國歷史上的第一部憲法，它以國家根本法的形式，肯定和確認了適合我國國情、保證人民行使國家權力的人民代表大會制度。1954年憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”自此，人民代表大會制度作為新中國根本政治制度在全國范圍建立起來。

（本文根據《人民當家作主：人民代表大會制度的運行和發展》《人民代表大會制度從這里走來》等書籍資料整理）