鄉村治理“三治合一”的內在邏輯、現實困境與優化路徑

摘? ? ? 要：構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，既是我國鄉村社會轉型發展的內在要求，也是實現國家治理現代化的重要基礎。自治、法治、德治具有自身的特點和內在的聯系，然而在實踐中，鄉村治理“三治合一”面臨村民自治主體缺失、村民利益表達不暢、新鄉賢作用發揮有限等一系列現實問題。因此，應充分發揮基層黨組織引領作用，以自治為核心賦予鄉村治理主體自治空間，以法治為保障促進鄉村治理規范化，以德治為基礎推動鄉村文化建設，借助信息化提供的科技支撐，使鄉村治理“三治合一”融為一體，從而實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

關? 鍵? 詞：鄉村治理;“三治合一”;鄉村治理主體;鄉村治理規范化;鄉村文化建設

中圖分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）07-0068-08

收稿日期：2020-04-26

作者簡介：王艷，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）行政科學研究所研究員，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系2021年吉林省社科基金建黨百年專項課題“新中國成立以來中國共產黨領導鄉村治理的實踐歷程與經驗研究”的階段性成果，項目編號：2021B15;吉林省委黨校一般課題“加快推進吉林省城市治理體系和治理能力現代化研究”的階段性成果，項目編號：2020YB11。

中國特色社會主義進入了新時代，能否在實現全面建成小康社會宏偉目標的基礎上向第二個百年目標——新中國成立100年時建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化國家順利邁進，鄉村振興尤為重要。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，同時強調，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。[1]黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。[2]鄉村治理“三治合一”來自于基層實踐，為實現鄉村治理體系和治理能力現代化提供了實證經驗，對于實現鄉村基層有效治理的目標具有重要的理論價值和現實意義。

一、鄉村治理“三治合一”的內在邏輯

改革開放以來，農村改革從經濟領域向政治社會領域快速邁進。但隨著經濟社會發展加速轉型，農村基層治理環境呈現出明顯變化，鄉村治理碎片化、治理結構失衡等問題不斷出現，構建新的鄉村治理格局、實現“三治合一”成為必然選擇。“三治合一”來源于浙江桐鄉取得的基層治理成功經驗。2013年，桐鄉市高橋鎮建立了三支植根于民間的團隊——百姓參政團、道德評判團、百事服務團，逐漸形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理新格局。經過多年的探索和實踐，這種治理方式發展成為自治、法治、德治相結合（“三治合一”）的基層治理模式。黨的十九大從頂層設計的層面肯定了浙江桐鄉的成功經驗。因此，厘清自治、法治、德治之間的內在關系是實現鄉村治理“三治合一”的前提。

在“三治”中，自治是核心。村民自治是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）規定的鄉村治理最為重要的方式，也是鄉村治理的核心。這種自治是在法律規定范疇內的自治，其中包含著法治的方式和德治的內容，是在村民自治的基礎上實現鄉村治理的法治和德治。在治理過程中，廣大村民是鄉村治理的主體，法治和德治是為了更好地實現村民的有效治理。因此，在推動自治的過程中，應與法治的約束和保護作用以及德治的教育作用相結合，進而實現鄉村有效有序治理和村民素質整體提升。

在“三治”中，法治是保障。無論是自治還是德治都需要在法治的框架下進行，自治主體需要依靠法治的規范對鄉村事務進行有序參與，進而實現有效治理。反過來，這種對于法律的理解和運用也能夠提升自治主體的法律意識和道德素養，進而提高自身的治理能力和治理水平，以更好地實現村民自治。因此，依靠法律文本和規范對于鄉村進行治理，是“三治”之中的有形規則，是鄉村的“硬治理”，也是鄉村治理“三治合一”的保障。同時，通過法治實現鄉村有序治理，依靠有形的法律規范對鄉村事務進行監督管理和決策，能夠對鄉村治理主體和村民選舉出來的鄉村治理代理人進行有效約束，提高自治主體的法治意識和能力。

在“三治”中，德治是基礎。與鄉村治理的有形規則——法治相比，德治屬于鄉村治理的無形要求，是鄉村的“軟治理”。在鄉村治理過程中，德治往往以村規民約、道德規范、文明村風等形式存在。雖然德治不具有硬約束力，但不斷地對村民進行德治教育，不僅能夠更大程度地發揮村規民約的作用，提升村民自我道德規范能力，也能夠明晰在鄉村治理過程中普遍認同的治理規則和規范。而法治為德治提供了明確的規范框架，為德治起到了保駕護航的作用。道德規范和德治水平既能夠為村民自治提供良好的土壤和環境，也能夠提升自治主體的道德素養和文化水平，促進鄉村治理良性運行和健康發展。可以說，“三治”是治理的內容，而“合一”是治理的方法，只有各自發揮作用又實現相互之間的融合，才能助力于鄉村治理現代化目標的實現。

二、當前鄉村治理“三治合一”面臨的現實困境

我國是農業大國，農業和農村的發展水平對于國家經濟社會整體發展至關重要。黨中央歷來十分重視農村的建設和發展，各地也結合自身的實際情況，聚焦人民群眾反映最集中、訴求最迫切的問題，創新鄉村治理方式方法，以推動鄉村治理現代化。隨著我國經濟社會發展進入新階段，城鄉發展不平衡不充分的問題日漸凸顯，亦導致鄉村治理“三治合一”面臨一些現實困境。

（一）農村空心化現象較為突出，村民自治主體缺失

我國《憲法》和《村民委員會組織法》規定，農村實行村民自治，村民是鄉村治理的主體。即廣大村民通過民主選舉選出鄉村治理帶頭人，帶頭人帶領廣大村民實行村民自治，而廣大村民通過民主監督對選出的帶頭人進行村務監督。由此可見，村民與鄉村治理帶頭人之間是代理與被代理的關系。然而，隨著新型城鎮化、農業現代化進程的不斷加快，原有相對封閉單一的鄉村社會結構被逐漸打破，開放性、流動性日漸成為現代鄉村社會的主要特征。依賴于傳統熟人社會和穩定社會結構的村民自治在實踐中面臨巨大挑戰。據國家統計局《2019年農民工監測調查報告》顯示，2019年全國農民工總量達到29077萬人，比上年增加241萬人。其中，本地農民工11652萬人，比上年增加82萬人;外出農民工17425萬人，比上年增加159萬人。另據國家統計局《2020年農民工監測調查報告》顯示，2020年，各地區各部門堅決貫徹黨中央決策部署，統籌疫情防控和經濟社會發展，有序推進復工復產，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，各項穩就業政策不斷落實落地，國民經濟持續穩定恢復，農民工就業保持總體穩定。2020年全國農民工總量28560萬人，比上年減少517萬人。其中，本地農民工11601萬人，比上年減少51萬人;外出農民工16959萬人，比上年減少466萬人。雖然2020年全國農民工總量較2019年有所減少，但農民工就業規模仍然很大。大量的農民工尤其是有能力、有學識的農村精英選擇到城鎮工作、學習或者定居，留在農村的往往是婦女、兒童和老人，農村空心化現象日漸嚴重。一方面，農村優質人才大量流失，城市人才反流到農村少之又少，導致鄉村治理精英循環不暢，村民自治主體嚴重缺失，而主體的缺失必然會導致鄉村治理失靈。在部分地區所舉辦的村委會換屆選舉中，參與選舉投票的人數無法滿足《村民委員會組織法》要求的村民民主選舉選民數量。在村委會日常工作中，更是缺乏來自于廣大村民的民主監督。留守的村民或因年齡問題、或因能力問題較少參與村集體事務的管理和監督，民主管理、民主監督和民主決策流于形式，部分地區還存在村干部“一言堂”的現象。另一方面，隨著農村空心化、老年化現象持續加劇，為了集中資源便于管理，基層政府推行村組改革，撤并原有行政村，使得現有行政村不斷擴大，這無疑加大了農村基層治理難度，村民對公共事務的知情權和監督權也難以得到保證。

（二）村委會行政化傾向明顯，村民利益表達不暢

鄉村治理方式在由“政府—人民公社”向“政府—村委會”演變的過程中，原有治理方式在新的治理結構中依然有所影響。“上面千根線，下面一根針”，行政事務過多的現實使得村委會社會治理的功能弱化，行政化傾向明顯，村民參與鄉村治理的廣度、深度不足。在現實中，出于成本、村民自治有效運行等因素的考量，實行的是村委會與村集體經濟組織為一體的運作模式。村委會既是村務治理的主體，承擔著來自于上級政府的行政任務，相對應地也擁有村集體經濟的分配權。這種村社一體、政經不分的基層治理方式使得村民自治在運行的過程中往往面臨多重責任和問題。村民的身份既同村民選舉選民資格相掛鉤，也同經濟利益相關聯。流動的農民、“不流動”的社會治理方式使得進入城鎮定居的村民無法真正脫離農村，而新流入農村的居民卻面臨著政治利益和經濟利益無法融入農村的矛盾局面。同時，伴隨著經濟社會的快速發展，村民的利益訴求日益增多，但缺少表達自身訴求的平臺和渠道，地方政府提供的政策和服務等公共產品與村民的真實意愿脫節，造成供需失衡。在現實生產生活中，這種單向的供給決策機制必然會導致供給低質、決策失效，損害村民的切身利益。久而久之，就會導致村民選擇較為偏激的方式表達訴求，從而出現鄉村治理失效的狀況。

（三）整體上法律意識淡薄，鄉村治理缺乏法治保障

在傳統的農村社會，主要是以“人治”為主，以“血緣”作為聯系彼此的紐帶。改革開放以來，鄉村治理方式發生了巨大變化，但人們的生活圈依舊是以血緣和地緣為基礎而形成的。由于“官本位”“特權思想”較為嚴重，導致部分村干部法律意識淡薄，置村規民約甚至法律法規于不顧，依照自己的意愿行事;而村民受傳統思維、風俗習慣的影響，加之受教育水平偏低，法律意識較為淡薄，當利益受到損害時往往找不到正確的維權途徑，從而形成“法律無用論”的思維定式。雖然黨和政府通過建設司法行政工作室等方式推動法治工作機制向基層農村延伸，但很多村民并沒有意識到法律對自身生活產生的重要影響，部分村民對于法治鄉村建設不關心，參與度較低。在我國，農村基層專業法律人才嚴重不足，現有的針對鄉村治理的法律法規也相對較少，鄉村普法工作難以滿足村民掌握必要的法律常識、學習法律知識、培養法律意識的需要，因此，從某種程度上看鄉村治理缺乏法治保障。

（四）鄉村道德文化式微，新鄉賢作用發揮有限

社會主義市場經濟為我國經濟社會發展提供了強大動力，但在經濟快速發展過程中，道德文化建設卻相對滯后。在廣大農村地區，片面地追求經濟利益使得鄉村本土文化日漸衰落，道德文化式微，德治失去了重要的基礎和土壤。在傳統農村社會，往往是依賴樸素的民間道德觀念來約束村民的日常行為，從而形成穩定的社會秩序。其中，鄉賢是較為重要的道德力量。為此，我國在推進鄉村治理進程中十分重視培育“新鄉賢文化”。2016年，國家十三五規劃綱要提出培育新鄉賢文化;2018年中央一號文件明確提出積極發揮新鄉賢作用。“新鄉賢”不僅包括在農村具有較高威望的群體，還包括返鄉能人、外來精英。然而，現實中，新鄉賢并沒有充分發揮道德引領作用。原因在于：在我國傳統社會中，儒家的德治思想經過漫長的發展形成了完備的體系并嵌入經濟社會發展的方方面面，傳統的“鄉賢文化”是這種道德體系的直接體現。而現代德治的范疇、體系、運行方式等還處于探索發展階段，尚未同基層農村治理充分融合。實踐中，部分鄉村沒有將德治納入整體統籌范圍。德治的推進多是以口號式的宣傳為主，并未形成完整的體系，再加上鄉村道德文化式微、激勵機制不足，新鄉賢作用發揮相對有限。

三、鄉村治理“三治合一”的優化路徑

基層治理是國家治理的基礎，關系到普通百姓的切身利益和社會穩定。在新形勢下，基層治理尤其是鄉村治理面臨著諸多挑戰，“需要從戰略高度把握鄉村治理發展規律，從實踐角度對治理方式進行創新和總結”，做到“頂層設計與摸著石頭過河相結合”。[3]健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系不僅是構建現代鄉村治理體系的應有之義，也是實現鄉村振興的重要基礎。而“三治合一”是一項系統工程，不可能在短時間內一蹴而就。因此，應該從以下幾方面促進“三治”相互融合，進而推動鄉村治理現代化。

（一）充分發揮基層黨組織的引領作用

黨的領導是構建現代鄉村治理體系的前提，因此，應充分發揮黨組織統領全局、協調各方的作用，使之成為村民自治、依法治國和以德治國的重要保障。第一，增強服務意識。按照“圍繞發展抓黨建”的總體思路，致力于引領、服務、保障農業農村發展，形成創新基層黨建工作與農村改革發展相互促進、相得益彰的良好局面。牢固樹立“以人為本抓黨建”的理念，強化服務意識，把黨的建設與農民的愿望、農民的需求緊密結合起來，切實發揮基層黨組織的政治優勢，實實在在為農民辦事情、解難題。第二，創新組織設置格局。敢于突破行政區劃和行業系統等傳統界限，通過推行村村聯建、村企聯建、村社聯建、村協聯建等模式，探索橫向聯合組建、縱向垂直管理等方式，因地制宜地在農村民營企業、農村社區、農民專業合作社、農村服務業、產業協會等建立黨組織，使組織格局與經濟規模、經濟形式、黨員流向相適應，形成區域融合、全面覆蓋的農村基層組織網絡體系。第三，創新黨內民主途徑。緊緊圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個環節，充分發揮廣大黨員的作用。健全和完善黨組織領導下的村民自治制度，保障和引導廣大黨員有序參與村集體事務，以黨內民主示范帶動基層民主。全面推行村級黨務、政務公開，完善黨內情況通報、情況反映和重大決策征求意見等制度，健全政情民意互動機制，實現信息公開、透明。積極探索嘗試基層黨組織成員直接選舉辦法，試行開展黨代表任期制工作，進一步規范鄉村干部的權力，確保黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權。第四，創新干部選用辦法。著力抓好村級班子和隊伍建設，逐步推行村黨組織書記上劃縣級組織部直接管理或備案管理的新體制，積極探索優秀干部跨村任職、鄉鎮干部選派任職、機關干部下派掛職等新辦法，強化對村支書的選拔、管理和監督。加強村干部后備力量儲備，重點從致富能手、農民企業家、一村一名大學生、大學生村官、復員退伍軍人、大中專返鄉畢業生、外出務工返鄉農民工等群體中篩選確定，逐步解決部分村班子成員特別是村支書年齡偏大、能力偏低、后繼乏人等問題。

（二）以自治為核心，賦予鄉村治理主體自治空間

推動鄉村治理“三治合一”的核心是充分發揮自治作用。一方面，要不斷賦予鄉村治理主體自治空間，提升自治水平。充分發揮治理精英和治理組織在農民中的話語權，增加新鄉賢和新型農村合作組織的表達權。推動研究制定村委會工作事項清單，在減輕村委會行政負擔的基礎上實現村民自治與政府治理的有效銜接，形成政府、村委會和村民三者之間的良性互動。“在保障農村集體經濟組織成員合法權益的前提下，探索通過分擔籌資籌勞、投資集體經濟等方式，引導非戶籍居民更廣泛地參與民主決策。”[4]推動各地根據自身實際開展形式多樣的民主協商，不斷構建和拓展村民與村級組織、基層政府等主體協商議事的平臺，推動農村協商民主建設向制度化、法治化發展。另一方面，以農村社區建設為抓手，構建鄉村自治新格局。根據2015年中共中央、國務院辦公廳印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，在農村社區建設過程中，各個地區根據實際的地域范圍、人口數量、經濟社會發展水平、歷史傳統文化等因素劃定農村自治社區。社區內居住的全體居民可以不受原有的集體組織制度、產權制度、戶籍制度等限制，共同參加社區事務的管理，具有平等參與社區治理的權利。[5]在開放、流動的農村社會中，新社區打破了原有封閉、單一的社會治理方式，為社區內全體居民提供均等的公共服務，能夠實現社會治理方式與新的社會結構相結合。同時，以農村社區建設為契機，在條件允許的情況下，通過社區服務機構和服務人員下沉到基層農村社區的方式推進城鄉公共服務均等化發展。

（三）以法治為保障，促進鄉村治理規范化

法治是鄉村社會治理中的有形規則，其訴諸于法律條文和文本，是鄉村的“硬治理”。通過法治對超出規則邊界的鄉村事務進行管理，是為了保障自治的有效實施，彌補德治的不足。黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的總目標和推進基層治理法治化的現實要求。明確強調全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。[6]因此，要多措并舉，切實加快法治鄉村建設。一是要持續增強基層黨員干部依法辦事思維和能力。面對農村基層的矛盾糾紛，不僅要及時處理，更要有理有據有節。二是要加快構建農村社區立體化社會治安防控體系。在廣大農村地區大力推動農村平安社區建設，推動建立農村社區人口全覆蓋模式的動態管理機制，實現上下聯動快速反應、重心下沉突出服務。三是要不斷整合農村基層化解矛盾糾紛資源。構建人民調解、行政調解和司法調解相銜接的聯動調解機制，及時回應村民訴求，增強農村基層預防和處理矛盾糾紛的綜合能力。四是要大力提升村民的法治素養。法治建設不僅需要用硬性規范約束村民，也需要用軟性宣傳手段教育村民。通過加強普法宣傳、設立社區相關法治機構等方式，培育村民樹立法治觀念和依法參與鄉村公共事務治理的理念，這既是踐行村民自治“四個民主”的根本，也是破解現實社會中農村矛盾和問題的基礎。

（四）以德治為基礎，推動鄉村文化建設

習近平總書記十分重視德治的作用，多次強調必須堅持依法治國和以德治國相結合，推進國家治理體系和治理能力現代化。德治根植于傳統儒家思想，但又有本質區別。現代德治是把“以人民為中心”作為核心，包括個人道德、家庭美德、職業道德和社會公德在內的社會主義道德。德治是以鄉村文化為土壤和基礎而形成的村民高度認同的行為規范，是約束村民行為的內在規則。因此，要不斷推動鄉村文化建設，改善農民精神面貌，不斷提高鄉村社會文明程度。一方面，以農村社區人居環境改善為抓手，推動新時代鄉村文明建設。改善農村社區人居環境不僅包括村民居住條件的改善，也包括生態環境的改變和鄉村文化建設。要實現人居環境整治與鄉村文化建設同頻共振，構建生活環境不斷改善、人與自然和諧相處、文明程度不斷提高、農村居民素質整體提升的新時代農村社區。另一方面，不斷形成具有本地區特色的農村社區文化。國家治理體系和治理能力現代化的根本是實現“人”的現代化，國家發展最終靠的是人的素質的全面提升。村民自治本身具有自我管理、自我服務和自我教育的作用。當社會治理功能同集體經濟組織的功能合二為一后，自我教育的作用往往很難發揮。因此，在農村社區文化建設中，應以社會主義核心價值觀為引領，因地制宜大力發展具有本地區特色、村民普遍認可的社區文化，并以此為基礎開展多種形式的社區文化實踐活動。如和諧社區精神文明創建活動、最美家庭評選活動、身邊好人評選活動等。習近平總書記多次強調弘揚中華優秀傳統文化對于推動中國社會發展的重要意義。為此，應將弘揚中華優秀傳統文化嵌入到農村社區建設過程中，在廣大農村地區大力倡導和諧文化、鄰里守護、助人為樂、尊老愛幼等傳統美德和優良家風，增強村民對農村社區文化的認同度和歸屬感。

（五）借助信息化為“三治合一”提供科技支撐

在開放、流動的農村社會結構中，信息共享和傳播是實現鄉村社會有效治理的重要支撐。一方面，隨著新型城鎮化進程的加快以及進城定居農民數量的增加，農村空心村現象不斷出現，一些行政村被取消或者并入其他行政村，但在撤銷、合并過程中新產生的行政村往往地域范疇較大，這無疑加大了治理難度。在鄉村治理中引入信息化手段是解決行政村管轄范圍加大、治理難度提升等問題的重要方式。通過農村社區服務媒介化、治理信息化為廣大農村社區居民提供更加便捷的公共服務，既有助于推動政府公共服務向農村基層延伸，提升基層政府和村級組織治理效能，也有助于實現城鄉基本公共服務一體化的目標。另一方面，在村社分開、政經分離沒有完全實現之前，即便是離村的農民也同農村有著經濟、政治以及文化方面的聯系。如何使外出的農民及時了解村里的公共事務或參與重大事項的管理和監督，如何使離村的農民之間形成合力，在異地工作過程中相互幫助共同支撐，都是亟待解決的難題。以“互聯網+”信息化建設為契機，構建離村農民參與管理、自我服務的媒介通道，是解決快速流動的基層社會所面臨的治理難題的新思路和新路徑。

【參考文獻】

[1]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-18（01）.

[2]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-05（01）.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-15（01）.

[4]關于加強城鄉社區協商的實施意見[EB/OL].新華網，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/22/content_2900883.htm.

[5]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》[EB/OL].新華網，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/31/content_2871051.htm.

[6]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

（責任編輯：高? 靜）

On the Internal Logic，Practical Dilemma and Optimization Path of

“Three Governance in One” in Rural Governance

Wang Yan

Abstract：To build a rural governance system with the combination of autonomy，rule of law and rule of virtue is not only the internal requirement of China's rural social transformation and development，but also an important foundation for the realization of national governance modernization.Autonomy，rule of law and rule of virtue have their own characteristics and internal relations.However，in practice，the “three governance in one” of rural governance faces a series of practical problems，such as the lack of the main body of villagers' autonomy，the poor expression of villagers' interests，and the limited role of new rural sages.Therefore，we should give full play to the leading role of grass-roots party organizations，endow the main body of rural governance with autonomy as the core，promote the standardization of rural governance with the guarantee of the rule of law，promote the construction of rural culture based on the rule of virtue，and integrate the “three governance in one” of rural governance with the help of scientific and technological support provided by informatization，so as to realize the modernization of rural governance system and governance ability.

Key words：rural governance; “three governance in one”;the main body of rural governance;standardization of rural governance;rural cultural construction