武漢市環衛服務市場化問題研究

姜煥葉

【摘? 要】武漢市環衛服務市場化改革不斷推進，環衛行業在監管體制、運行機制、管理模式上都有較大改觀，初步實現政企分開。但在運行實踐中，還存在評估體系不完善、監管機制不健全、簽約過程問題較多、環衛工人權益受損等現象，這些問題必須得到有效解決。

【Abstract】The market-oriented reform of environmental sanitation service in Wuhan City has been continuously promoted. The regulatory system， operation mechanism and management mode of environmental sanitation industry have been greatly improved， and the separation of government and enterprise has been preliminarily realized. However， in the operation practice， there are also some existing phenomena such as imperfect evaluation system， imperfect regulatory mechanism， many problems in the signing process， and damage to the rights and interests of sanitation workers. These problems must be effectively resolved.

【關鍵詞】環衛;市場化;問題

【Keywords】environmental sanitation; marketization; problems

【中圖分類號】TU993.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）06-0150-02

1 引言

隨著環衛服務市場化改革的不斷推進，武漢市也在適應新形勢的需求下不斷開拓創新，環衛行業在監管體制、運行機制、管理模式上都有了較大改觀，并初步實現了政企分開。不斷在環衛服務中積極引入市場競爭，減輕環衛行業中的壟斷現象，各社會企業之間進行相互競爭，主動降低成本、提高效率與服務質量，形成多元化的競爭局面，調動了武漢市整個環衛行業的活力。實現參與者通過公開招標進行公平競爭，讓所有資質良好的社會企業在同一起跑線上進入市場，體現了競爭性服務外包模式的重要精髓。

根據有關統計數據，2020年我國環衛服務市場化城市排行榜中，全年招標環衛服務項目的簽約金額超過10億元的城市有10個，其中，北京、上海、深圳的服務金額最高，武漢位列第九，在未來的環衛服務市場還有很大的提升空間。

當環衛服務市場化改革步入轉型的關鍵期，武漢市各城區在逐步開展環衛服務購買工作并取得了成效的同時，各類問題、困難和阻力也接踵而至，阻礙了環衛市場化快速發展的進程。

2 評估體系不完善

武漢市購買環衛服務的評估體系主要是對提供服務的效率和質量進行評價，缺乏對承接者準入條件的具體評估。購買方處于評估的主導地位，在購買環衛服務過程中就有可能出現權力尋租及招標交易的不公平。而以匯報和檢查為主的評估主觀性較強，很難做到客觀公正。對于承接者前期資質審查的條件和程序、審查過程中的監管、提供虛假證明資質材料的處罰措施等也沒有詳細規定，在實際操作中，購買環衛服務的審查權往往不受控制，主觀隨意性較大。加之環衛服務難以度量的特性，沒有專業的評估辦法和標準、缺乏量化的科學指標、評估工作不規范、評估的過程往往流于形式，在選擇承接環衛服務的承接者時，難以作出最優化選擇。因此，建立一套科學合理的承接者評估體系，對完善評估工作機制、規范承接者評估工作十分重要。

3 監管機制不健全

武漢市環衛服務質量評價與考核標準是承接者的重要參照依據，但尚未形成一套科學有效的承接者行為監管體系，現有的績效考核評價對提供環衛服務的種類、數量與質量標準缺乏剛性約束，在日常的操作流程中每一個階段的環衛服務未建立起配套的可量化衡量標準，致使對承接者行為的約束力不足，購買的環衛服務無法達到預期效果。

環衛行業的人員到位率是行業發展的重要保障，若無法實現對人員到位率的有效監管，則大大降低了環衛保潔的效率和質量，或導致部分工人要承擔兩個人的工作任務，這就變相地加重了環衛工人的工作負擔。正是在沒有任何監管的條件下，承接者趨利的本質就愈發明顯，造成了環衛服務沒有保質保量，或是在保質保量的情況下環衛工人利益受到侵害。政府在將服務經營權轉移給公司后，應該對環衛行業實行更科學有效的管理和監督，確保市區環衛行業服務的有效供給，而不是在推行環衛服務市場化時，簡單地將政府的權力與責任推向市場。

4 簽約過程中存在的問題

4.1 購買服務不規范

在政府購買環衛服務的過程中，應該提高程序上的公開性、透明性，還有制定科學的競爭標準等。由于相應的規章制度與法律規范不到位，近年來武漢市向社會購買環衛服務的科學性和規范性不夠高，有時在開標中存在指定環衛服務供應商的現象。政府在社會上公開招投標時，一般而言環衛服務項目金額是比較大的。政府在考慮環衛服務質量和效率時，相關人員很有可能會選擇有實力、講信譽的大企業，或根據過去的經驗和價格要求為選擇標準，主觀隨意性較大。投標企業常常會與采購單位就服務的技術參數、要求標準、價格等達成協議，然后再走形式化的市場流程。在環衛服務項目申請過程中，購買環衛服務的資金預算、購買項目、服務評估、承接者的申請過程等方面也存在公開度低的現象。

4.2 購買過程中的圍標

招標過程中，部分社會企業為降低由競爭帶來的利潤損失，而自發形成一個利益共同體，他們協商好各自的投標價格一起去圍標，排擠市場上其他的競爭對手或者大面積控制環衛市場，最后結果無論哪家企業中標，一起圍標的企業將獲得的利潤一起分享。這種情況將喪失環衛服務市場化的競爭性，提高服務成本。而競爭性是環衛服務市場化具備高效和高質量的一個核心因素。依據公共服務民營化相關理論，市場競爭是民營化區別于單一的政府部門提供服務的關鍵因素。城市環衛服務市場化要的就是通過市場競爭來激發市場的潛在力量，降低環衛的成本支出，讓環衛服務的質量和效率得到提高，以節約環衛行業的財政支出。企業組團圍標是在減弱城區環衛服務的競爭性，環衛服務市場化的初衷和目的從根本上被破壞。

5 環衛工人權益受損

近年來，全國各地都在忙于爭創省級、國家級衛生城市，武漢市各級政府比較注重環境衛生達標與否、質量如何等方面，對環衛行業、中標企業用工規范程度，環衛工人權益是否得到了充分保障并沒有十分注重。最終的結果是環境衛生質量得到了提高，但工人應得的權益保障極易受到損害，有的損害較為嚴重。

5.1 專項資金投入不足

政府對環衛服務外包的資金投入不足在全國來說都是一個較為普遍的現象。武漢市在經過多年的發展，城區面積大幅增加，人口大量流入，市區人口數量也在逐年攀升，市區需要清掃的道路與面積越來越大，每年所需處理的生活垃圾也是大幅度上升，而相對的財政投入卻漲幅不足，相對市區的清掃面積，城市環衛服務的總投入一直水平不高。政府財政投入中，既包括環衛工人的權益保障，如工人的工資福利待遇等，還包括環衛設施改善、環衛作業工具，等等。實踐中，對環衛市場化重發展輕管理，資金投入明顯不足，環衛工人的工資福利待遇不理想，工資水平維持在居民最低工資標準上下，導致近年來沒有新生力量的加入，環衛隊伍嚴重老化。

5.2 作業安全無保障

作業安全是每個環衛工人的基本權利。安全保障對于穿行于車流中作業在馬路上的環衛工人尤為重要。街道幾乎每年都會發生環衛工人被撞事件，受傷較重的工人需居家休息數月才能復工。環衛工人的作業權、路權，作業時被碰撞后如何獲得賠償和補償的標準以及對肇事司機的處罰，都沒有明確的規定。《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》尚未將環衛工人的道路清掃作業權寫進相關的法律條文，也尚未對環衛工人的道路清掃作業提供特殊保障。

《城市市容和環境衛生管理條例》中雖有明文規定，侮辱、毆打市容和環境衛生工作人員或者阻撓其執行公務的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。但執行力度不大，大部分案件的處理結果不盡如人意，最終也不過私下調解或不了了之。

5.3 司法保護不足，維權渠道狹窄

我國《勞動法》雖然已經比較完善，但在環衛工人維權時，相關部門并未依照法律規定強制執行。在推進環衛市場化的大環境中，城市街道會直接與承接者簽訂承包合同，形成了“平等主體之間的合同”關系，非隸屬關系。而環衛工人則全部轉與承接者簽訂勞動合同，當發生勞動糾紛、事故糾紛時，往往由承接者自行解決，街道沒有起到監管作用。環衛工人權益受損找不到合理的中間調解機構，加之訴訟、仲裁程序煩瑣、時間跨度長，最終導致環衛工人選擇忍氣吞聲或采取罷工、到街道吵鬧等一系列過激的行為來維護自己的權益，可這些行為并沒有明顯的效果，不僅影響了正常的工作秩序，甚至有的環衛工人因此而丟了工作，得不償失。這種自發的、零散的、非法律保護性的維權行為并不能從本質上改變環衛工人的工作性質和不被承接者或街道保護的處境。

以上這些問題在武漢市環衛行業還不同程度地存在著。隨著社會經濟的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，人民群眾對環衛行業的要求和標準也會越來越高。這些問題也會得到應有的解決，以進一步激發武漢市環衛行業的活力。

【參考文獻】

【1】陳家建，趙陽.“低治理權”與基層購買公共服務困境研究[J].社會學研究，2019，34（1）：132-155+244-245.

【2】陳紹.分析城市環境衛生管理中存在的問題及應對措施[J].低碳世界，2018（6）：371-372.

【3】代旭，韓小威.公共服務市場化中政府監管問題探因[J].文教資料，2018（15）：90-91.

【4】鄧涵.公共體育服務市場化中的政府監管責任[D].重慶：西南政法大學，2019.

【5】韓錦.公共服務外包背景下環衛工人權益保障研究[D].西安：西北大學，2018.