河長制“一河一策”方案編制關鍵問題及實施建議

袁靜 王濂 李煒欽

摘要： 為研究“一河一策”方案編制，對河流水資源保護、水域岸線保護、水污染防治、水環境綜合治理、水生態修復、任務措施等方面存在的關鍵問題進行了分析和總結，重點闡述了制定切實可行任務措施、河流管理考核指標體系和河長制長效管理制度的關鍵問題和解決方案。研究結果可為“一河一策”方案修編工作提供借鑒，并為“一河一策”方案的實施提出建議。

關鍵詞：河長制;一河一策;實施方案;關鍵問題;解決方案

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.05.010

文章編號：1006 - 0081（2021）05 - 0039 - 04

2018年6月底，中國31個省（自治區、直轄市）全面建立河長制，初步形成了河長制的組織體系、制度體系、責任體系，全面推行河長制進入新階段，而“一河一策”方案的制定是河長制工作精準施策的關鍵[1-2]。如何更高效地發現河流存在的問題并制定出切實可行的任務措施是面臨的難題之一[3]，目前，系統總結“一河一策”編制方案關鍵技術的研究并不多。筆者前期參與了多條河流“一河一策”方案的編制工作，根據經驗體會，嘗試從問題導向和制定切實可行的解決方案角度出發，對“一河一策”編制工作的重難點進行梳理，提高“一河一策”編制工作的效率。

1 編制原則

需要編制河長制“一河一策”方案的河流一般流域面積大于50 km2（包括全國水利普查河流和通俗認為的農村河道）;對于流域面積小于50 km2的河流，方案編制可予以簡化;對于高山區、無人區河流，或有類似水資源開發利用和保護治理任務的小河溝，方案亦可從簡編制，或者分類“打捆”編制。

“一河一策”方案原則上以河流為單元編制，應根據各級河長設置情況將治理目標、任務與措施等分解落實到每一個設置河長的河段;大型河流及流經多個市級行政區域的河流一般以河段為單元編制。編制時也應做好全河的協調銜接，形成全河統一成果。

方案編制時，要特別注意支流方案要與干流方案銜接，河段方案要與整條河流方案銜接，入庫河流方案要與水庫方案銜接，尤其是河流水功能區劃水質目標的制定方面，要協調干支流、上下游的銜接關系。因“一河（湖）一策”方案的實施周期較短，考核期不到3 a[3]，因此，本級河流的任務目標和控制性指標應根據上位規劃方案確定，重點考慮近期應達到的目標任務要求，目標宜采用量化指標。

2 現場調查

現場調查的步驟一般包括查勘前期準備、河段踏勘調查、資料核查和構建“一河一檔”。

查勘前期應先收集河流相關資料，重視水污染防治規劃、水利規劃、環保規劃、水資源保護規劃、水資源公報、環境質量報告書、水功能區劃、水環境功能區劃、最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案、用水總量控制方案，各地生態環境保護重點問題整改手冊，各地水利、環保、農業、國土、畜牧水產等行業的相關規劃成果及美麗鄉村等項目的實施進展，沿河涉及的自然保護區相關資料。根據前期資料收集，應初步了解所編制河流的基本情況和存在問題。

河段踏勘調查是現場調查重點，是對河流（道）概況、流域范圍內各類污染源、兩岸排污口、河道水質、各類環保基礎設施、涉河構筑物等進行的全面細致排查。水環境現狀及污染成因是科學制定“一河一策”的基礎，也是確保治理效果并使其得到長效保持的關鍵，因此應進行河流詳細勘查。現場調查時，應注意現場圖片采集，可采用“時光相機”等含有位置信息的圖片工具和奧維等手機應用隨時收集河流的問題信息。

對于山區河流，源頭區多為無人區，一般無供電設備，如果沿河發現電線等輸電設備，則應注意調查附近水域是否有礦業等開發行為;山溪性河流發生分流、決口、改道的情況較多;水土流失致河床淤高斷面增寬，改變行洪能力，多沙坡陡溪河易引起決口和改道。河道和斷面情況調查的主要內容應包括影響過水面積、水面比降及河床糙率變化等各項因素。

收集到的資料應多方比對，注意多口徑數據的一致性比較分析，對于不一致的信息需進一步核實、核查。

針對當前部分河流檔案存在內容（水質、水域、生態）及管理方面不完善的現狀，需要完善河流檔案管理體制，對流域地理、水文和水環境基本信息登記造冊，并簡要說明河流名稱、地理位置、所屬水系、跨行政區劃情況、起止斷面位置（經緯度），以文字、表格、圖片等形式建立檔案，以便掌握河流狀況，做到“一河一檔”。

3 方案編制

“一河一策”主要關注河流水資源保護、水域岸線保護、水污染防治、水環境綜合治理、水生態修復和執法監督管理等方面的問題，其主要內容和實施范圍見表1。

3.1 河湖水資源保護

河湖水資源保護主要關注最嚴格水資源管理制度中“行政區域用水總量控制、用水效率控制、入河湖排污總量控制”等3條紅線管理情況，包括節水制度、節水設施建設是否完善，水功能區劃是否劃定，監管是否到位，取排水口情況、排污總量限制措施是否嚴格落實以及水源涵養區及飲用水源保護措施是否到位等方面。

我國人均水資源量僅為世界人均水平的1/4，資源環境瓶頸制約加劇，資源約束趨緊。因此，在河湖水資源保護任務措施中，可考慮雨洪資源、過境水量的利用和污水資源化利用等措施，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”和中水回用系統，結合實際解決城市缺水問題。對于流經縣鄉的河流，應重點關注農業用水效率和農業用水總量控制指標落實情況。

3.2 水域岸線管理保護

在水域岸線管理保護中，主要關注河道管理范圍是否明確;水域岸線是否劃定功能分區，分區管理是否嚴格;涉河項目是否嚴格按照批復建設，監管是否到位;采砂管理是否編制采砂規劃，采砂許可是否規范嚴格;以及是否實施采砂總量和許可采區雙控制度;是否存在棄渣垃圾、違法建筑侵占河道行為;旅游項目、圍網養殖是否落實河湖空間管控等方面。

河長制實施前，中國部分中小河流未劃定河道管理范圍，即河道藍線。對于這些河流，河長制負責的河道范圍也不明確。根據《水利部關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》（水河湖〔2018〕314號），劃定河道管理范圍邊界線大體分為堤防有規劃河段和無堤防無規劃河段，詳見圖1。部分河流監測數據缺乏，也可粗略地按年徑流量劃分管理范圍和保護范圍。各地可根據實際情況，劃定河道管理范圍和保護范圍。

岸線功能分區一般劃分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區4類。應參考河流的水資源保護規劃、水功能區劃和水環境功能區劃等規劃，細化河流岸線的功能分區。

特別要注意的是，根據中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》[1]，無水河道是全面推行河長制過程中被關注的重點，編制時要特別關注無水河道的亂占、亂采、亂堆、亂建現象，制定相關的整治工作計劃。

3.3 水污染防治

在水污染防治中，主要關注工業廢污水排放，農業化肥、農藥面源污染，畜禽水產污染，居民生活污水偷排入湖、垃圾直倒河道、污水入網，農村污水處理和垃圾入站等問題。

編制時，首先應在河湖調研基礎上進行細致入微的現場查勘，全面掌握目標河湖存在的主要問題，包括污染源、污水處理廠及其管網、河道排污口和各水功能區最大日負荷總量及污染總量控制方案，梳理突出問題，認真摸排城鎮生活污水、工礦企業廢水和農業面源三大污染源，做到摸排全、調查實、全覆蓋、無遺漏;明確污染類型和主要超標內容。然后，構建模型，預測各水環境功能區的污染物的水環境容量、最大允許排放量（允許環境容量）和最大日負荷總量，制定各水功能區最大日負荷總量和污染總量控制方案。分別針對工業污染、生活污染、農業污染等，明確實現研究區域水環境治理規劃目標的主要任務、重點工程和保障措施。優先安排飲用水源地等水環境敏感區以及水質超標區的入河排污口整治。

在水體污染嚴重或者入河污染物總量超限排放的河段，應改、擴建區域內污水處理廠;排污量大、對水功能區或者水環境敏感區具有嚴重影響的排污企業，應制定整改措施或關閉、搬遷。

若河道排污口采用暗渠形式排污，存在環境和安全隱患，應建議恢復明渠。農村面源污染防治時，應依托美麗鄉村建設，將任務措施與已有規劃相結合并進行優化，避免重復建設，同時可以解決資金來源問題。對于內源污染嚴重的河流，應制定內源污染控制措施，必要時提出河湖底泥清除方案。對于城市的河湖，要全面消除黑臭水體、連通城市水系，打造市民休閑游玩好去處;對農村河湖（道），要加大清淤疏浚、環境整治，結合農村垃圾、污水、廁所專項整治“三大革命”，減少線長面廣的點源污染。

3.4 水環境綜合治理

水環境綜合治理主要關注水功能區劃、水環境功能區劃和水功能區目標水質，同時關注水源保護區是否達標，對黑臭及劣Ⅴ類水體是否采取有效治理措施以及水源保護區是否存在違規排污、違法建筑等行為。

水環境功能區劃和水功能區劃可能存在不一致的問題，水功能區是從利用的角度，如工業用水區是指該區域的水可被工業企業所利用，因此將許多水庫定義為“飲用水源、工業用水區”;水環境功能區劃是從排放角度，故其工業用水區是指可以排污，因此將水庫排除在工業用水區以外。

水功能區劃中分近期與遠期執行目標，且執行標準類別有范圍幅度（如Ⅱ～Ⅳ類）;水環境功能區劃在水體的主導功能及國家環境質量標準不調整的情況下進行，而且只有一個水質目標，無范圍幅度。在編制“一河一策”方案時，應注意河流水環境功能區劃和水功能區劃的異同，仍未制定區劃的河流，應根據河流實際情況提出建議方案。

飲用水水源地應設置警示牌和標識牌，制定飲用水水源地安全達標建設方案。

制定任務措施時，污水處理要同步考慮污泥的處置，垃圾處理要同步配套滲濾液處置設施。既要治污，又要控源截污，落實“一河一策”中“清淤疏浚工程”;加強水環境監測與預警體系建設，進行“一河一測”，落實“一河一策”中的“水質動態監測工程”。

3.5 水生態修復

水生態修復主要關注生態基流是否得到滿足，湖泊是否出現萎縮，河流水系是否連通，向下游輸水的通道是否通暢，水土流失現象是否嚴重，水保專項規劃是否進行，水生生物生境是否破壞，自然保護區、水源涵養區、河流源頭區及生態敏感區是否存在生態惡化現象。

從任務和措施看，應關注城市水系對傳承城市歷史文化所起到的重要作用，落實“一河一策”中的“生態修復工程”。同時應避免河道過度硬化和渠化，構建生態友好型理念。

在條件允許的情況下，可考慮在北方無水河道實現生態補水，落實“一河一策”中的“引水補水工程”。對于連通不暢的河湖，應提出恢復水體的自然連通性。

3.6 任務和措施

應對“一河一策”的階段性目標進行細化與量化，使其具有可達性，要求任務和項目安排要與目標相匹配。

任務和措施應做到“兩個明確”，即“事和人”：首先要明確，“事”，即河湖管理、治理和保護的具體任務、目標，并把任務細化分解為措施。第二，要明確“人”，即是制定河湖治理和保護的責任人。明確建立“3個機制”：①責任機制。能把每條河流的治理保護責任分解到各級河長身上。②督察機制。要以務實管用為目標、以暗查為主要手段，形成全覆蓋的督察體系，以確保能查到真實問題，能夠保證獎罰分明，起到震懾作用。③公眾參與機制。河長制要長期推行，公眾參與十分必要，應暢通公眾參與渠道，引導和鼓勵公眾參與到江河湖泊治理和保護中去。現狀年以最近1 a為準，任務周期以2～3 a為限，制定出問題清單、目標清單、任務清單、措施清單和責任清單。特別注意：①應遵循治河先治污、先治河外后治河內、先支流后干流、先治污后生態的管護規律。②對生態良好的河湖，重點是預防和保護;對生態惡化的河湖，重點是源頭控制、水陸統籌、聯防聯控，側重加大治理和修復力度。③要落實要素，保障確保河湖管護人、財、物的投入，明確實現路徑，從工程措施、技術措施、管理措施等方面加以保障。④治理主體應該是市縣兩級，而日常管理主要由鎮（鄉）村兩級承擔。鎮（鄉）村層面不宜安排規劃性強、協調難度高的任務。⑤注重任務清單動態評估考核，河流乃至流域治理領域PPP模式盛行，按效付費一定程度上保證了施治效果的實現和保持，河長制水環境治理方案可參考其考核評價方法。⑥河長制實施的關鍵機制是部門聯動共治，保證是監督問責。

4 結 語

運用 “一河一策”方案梳理河湖保護問題時，應分輕重緩急，因河施策，提出針對性強、易于操作的措施。既要有考核指標，又要有實現目標的路徑，既要有總體路線圖，又要有具體方法論，要有能在后續的工作中逐步完善的工程建設及實施方案。在編制中應注意問題導向、因地制宜，著力解決河湖管理保護的難點、熱點和重點突出問題，制定河流治理保護與管控的行動路線圖。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳國務院辦公廳. 中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》的通知（廳字〔2016〕42 號）[R]. 北京： 中共中央辦公廳、國務院辦公廳，2016：1-6.

[2] 水利部、環境保護部. 水利部、環境保護部印發《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》（水建管函〔2016〕449 號）[R]. 北京：中華人民共和國水利部公報， 2016（4）：1-6.

[3] 吳志廣.? “一河（湖）一策”方案編制經驗淺析[J]. 中國水利， 2018， 848（14）：14-15，17.

（編輯：唐湘茜）

Abstract： In order to study the key points in the formulation of one river， one policy program，this article analyzes and summarizes some key issues in river water resources protection， water shoreline protection， water pollution control， comprehensive water environment management， water ecological restoration， task and measures， focusing on the key issues and solutions for formulating practical tasks and measures， river management evaluation index system and long-term management system for river chief system. It can provide reference for the revision of "One River， One Policy" program and its implementation.

Key words： river chief system; One river， One policy; key issues; solution