東西部扶貧協作的輻射帶動與“溢出”效應研究

郭春甫

東西部協作和定點幫扶是脫貧攻堅的重要舉措，為助力打贏脫貧攻堅戰發揮了重要作用。我國如期實現脫貧攻堅目標任務，當前已經進入了全面推進鄉村振興的新階段。此時，中央為何仍要強調繼續堅持和完善東西部協作和定點幫扶工作？東西部扶貧協作是具有中國特色的貧困治理體系的制度創新。新中國成立以來，在黨和政府的統籌協調大力推動下，東西部協作歷經對口支援、東西部扶貧協作等不同發展歷程，逐步建立起一套系統協同、協調靈活、整合適應的區域平衡發展協作機制。東西部扶貧協作推動了脫貧攻堅的高質量發展，并持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，為全球反貧困事業貢獻了中國智慧，提供了中國方案，展現出中國貧困治理的獨特價值。此外，東西部扶貧協作在經濟發展、城鄉統籌、區域發展等方面持續發揮輻射作用，帶動經濟社會發展產生“溢出效應”，助推東西部扶貧協作向東西部協作高質量發展轉型。

一、東西部扶貧協作的歷史價值與實踐貢獻

在習近平總書記精準扶貧精準脫貧方略指引下，東西部協作政策不斷發展和深化，協作范圍逐漸拓展，協作體制機制不斷健全和完善，為新時代實現東西部協作治理現代化提供保障。

（一）制度基礎不斷夯實

自1996年7月國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，正式部署了由北京、天津、上海等9個東部省市和4個計劃單列市與西部10個省區開展對口幫扶以來，黨和國家多次在相關法律法規和政策文件中強調東西部協作扶貧的重要意義，將東西部扶貧協作作為扶貧開發重點工程之一，予以部署和推進。黨的十八大以來，特別是黨的十九大以來，在國家治理現代化改革目標的指引下，面對面廣量大的減貧任務，黨和國家對東西部扶貧協作給予了更高重視，相繼出臺了多部專項政策強化東西部扶貧協作管理辦法，明確開展東西部扶貧協作的任務要求和責任劃分。實踐證明，在中央及各地黨委政府大力引導和推動下，東西部扶貧協作的頂層制度設計不斷完善，制度基礎不斷夯實。這些制度規范和政策方針對新時期推動實現東西部扶貧協作治理現代化，不斷提高東西部扶貧協作治理水平，解決區域貧困等問題起到了重要作用。

（二）治理技術持續創新

20世紀70年代末正式啟動對口支援工作至今，在中央的統籌規劃協調之下，東西部各相關省區市黨委和政府始終秉持“兩個大局”和“共同富?！钡挠^念，認真落實和推進東西部扶貧協作，在實踐中進一步豐富了東西部扶貧協作的時代內涵。這些變化主要體現在以下幾個方面：首先，在協作領域層面，東西部扶貧協作不斷擴容，從幫錢幫物“輸血”到圍繞基礎設施、產業發展、信息技術、干部交流、人才培養、教育援助等幫扶重點精準發力，著重提升西部貧困地區“造血能力”。其次，在協作形式層面，由最初單純的給予物質、資金、技術等單方面援助，拓展為現在的對口支援雙方互惠互利、共同發展、合作共贏。再次，在協作主體層面，強調政府發揮主導作用，鼓勵企業、社會組織、志愿者個體積極參與，強化了協作治理機制的可持續性。結成幫扶關系的地市在協作扶貧過程中，不斷開發新思路，創新協作模式，引入多元主體參與，形成了多層次、多形式、全方位的扶貧協作格局，為減貧“中國方案”不斷注入新的時代內涵。

（三）工作體系不斷完善

從改革開放之初的對口支援到東西部扶貧協作，東西部扶貧協作的工作體系不斷完善。主要表現在以下幾方面：首先，東西部扶貧協作機制的領導組織方式不斷健全。國務院扶貧開發領導小組主要負責東西部扶貧協作的組織協調、工作指導和考核督查。國務院相應部門按照職責分工，對東西部扶貧協作和對口支援工作提供指導和支持。此外，審計機關和紀檢監察機關分別對扶貧政策落實情況、扶貧資金的審計監督以及扶貧領域監督執紀問責。開展扶貧協作的相關省份根據中央要求，先后成立專門工作領導小組，負責東西部扶貧協作任務、項目的協調落實。其次，強調考核評估機制精準。2017年國務院扶貧開發領導小組印發《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》，該辦法從考核目標、考核內容、考核對象、考核組織、考核步驟等五個層面對東西部扶貧協作考核作了更為詳細的規定。再次，協作單位間構筑順暢的溝通交流渠道，如高層聯席會議制度、縣縣對接機制等，及時就工作中出現的問題探討新的解決方案，促進協作雙方信息互通，進一步推動了相關部門的協作積極性。

二、東西部扶貧協作涓滴效應與輻射作用并現

東西部扶貧協作開展以來，通過扶貧協作點滴積累扶貧效果，在經濟發展、社會幫扶、人才交流等方面持續發揮輻射作用。

（一）東西部扶貧協作的雙向經濟帶動作用凸顯

魯渝扶貧協作是東西部扶貧協作重要的協作單元。魯渝扶貧協作一定程度上助推重慶市貧困地區經濟發展，也帶動了山東省企業調結構、轉動能，充分發揮了東西部扶貧協作的雙向經濟帶動作用。相較于重慶而言，山東企業在資金、信息、技術和人才等方面都具備一定優勢，同時，重慶自然資源相對豐富、市場潛力巨大、勞動力成本相對較低。通過實施東西部扶貧協作，可以吸引更多企業參與當地經濟發展與社會建設。具體而言，魯渝扶貧協作在雙向經濟帶動方面呈現如下特點：一方面，立足重慶區域發展特色，將山東省食品加工、糧食種植、機械生產、商貿物流等部分勞動密集型產業轉移到重慶市的貧困地區，在有效填補貧困地區產業空白，增強其自我造血能力的同時，加速實現山東地區企業向知識密集型和技術密集型層次轉變，提升發展質效;另一方面，通過實施勞務協作，轉移和安排大量的貧困人口到山東企業工作，增強了勞動力供給，優化了勞動力資源配置，降低了生產成本，提升了經濟效益。

（二）東西部扶貧協作的社會輻射功能逐步呈現

通過東西部扶貧協作，山東省對重慶市14個深度貧困區縣在產業經濟合作、基礎設施建設、健康教育發展、旅游開發、文化科技建設、干部人才支持建設等方面實施廣泛援助，減貧效果顯著，重慶地區人民群眾切實感受到了援助的良好效果，也進一步鞏固了雙方之間結下的深厚情誼，為今后長期的交流合作奠定了基礎。與此同時，大批企業、社會組織、志愿者等在山東省各級黨委政府的引導和號召下，積極參與到東西部扶貧協作中，通過投資建廠、物資捐贈、勞務協作、就業幫扶等多種方式，為重慶市扶貧開發工作提供了強大的支持，在奉獻的同時，進一步弘揚了社會主義核心價值觀和道德正氣，對形成社會治理人人參與良好局面，打造“共建、共治、共享”的社會治理格局而言意義重大。

（三）干部隊伍培養價值作用長遠

山東省較好地完成了對重慶市的幫扶任務，履行了政治義務，一方面得到了中央政府的認可，另一方面在扶貧協作中強化了組織能力，鍛煉培養了干部。通過開展干部掛職和人才交流，為重慶市脫貧攻堅提供智力支持的同時，也為山東干部思想素質、工作能力提升和職業晉升提供了機會。在脫貧攻堅的一線戰場上，下派到重慶市貧困區縣進行掛職鍛煉的扶貧干部扮演雙重角色，既是脫貧攻堅的“戰斗員、生力軍”，也是魯渝扶貧協作的“調查員、聯絡員、協調員、服務員”。在艱苦的環境下工作和生活，不僅能夠培養和提升解決問題能力和領導能力，磨練意志，錘煉作風，增強政治意識、責任意識和大局意識，同時對于其職業生涯發展也起到良好的推動作用。對于選派到重慶市負責魯渝扶貧協作的掛職干部，山東省政府除了從保障福利上給予關心之外，還從管理方式上進行創新，要求外派干部返崗后撰寫心得體會和經驗總結，進一步推動實現掛職成果轉化。此外，對在掛職期間表現優秀的干部給予物質或精神獎勵，特別突出者予以提拔。通過傳、幫、帶，提升了重慶本地干部的素質和能力;通過赴山東進行多種形式的培訓，開拓了本地干部的視野，鍛煉了干部隊伍，為重慶未來發展儲備了一批干部。從這個意義上說，東西部扶貧協作對于干部隊伍培養價值具有重要意義。

三、東西部扶貧協作的溢出效應呈現

2020年11月3日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“堅持和完善東西部協作和對口支援、社會力量參與幫扶等機制”。東西部扶貧協作向東西部協作轉化，東西部扶貧協作的溢出效應不斷呈現，持續發揮作用。

（一）助力長江經濟帶發展

長江經濟帶依托長江，將我國東、中、西部三個發展位次與地理環境截然不同的區域發展模塊聯結起來，是解決貧富差別、城鄉差別、區域差別的宏偉設計。東西部協作是長江經濟帶規劃藍圖的區域平衡發展力量。東西部扶貧協作拓展為東西部協作，將從產業發展、城鄉統籌、生態保護等方面助力長江經濟帶建設。首先，東西部扶貧產業協作奠定東西部協作的基礎。通過先期扶貧協作開展的產業合作、產業轉移與承接等方面持續性的省際合作，構建起山海相連、良性互動的新發展格局。其次，東西部扶貧協作，極大地改善了城市與農村之間的不平衡問題，對于全面建成小康社會起到了重要作用。已有東西部扶貧協作經驗，轉化為東西部將持續推動城市群的建設、聚集，從空間要素提升城鄉一體化發展，帶動中西部發展的重要增長極，實現共同富裕。最后，東西部扶貧協作通過旅游扶貧等綠色產業改善了城鄉生態環境。長江經濟帶有湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等地區，上述各省基本上都位于長江上游，產業發展方向對于生態環境修復具有重要意義。通過東西部扶貧協作，各結對幫扶地區充分創新旅游扶貧、傳統手工業申遺等方式，促進了生產要素的合理流動，在發展新產業、培育新動能，全力推動經濟社會高質量發展提供了重要建設經驗，也是長江經濟帶進行生態環境修復的基礎。

（二）提升成渝地區雙城經濟圈建設發展質量

成渝地區雙城經濟圈建設是中央最新審議通過的國家發展戰略，已躍升為當前重要的國家戰略之一。成渝地區雙城經濟圈許多地區是東西部扶貧協作的對口支援地方。東西部扶貧協作為成渝雙城經濟圈建設確立了前期合作基礎。東西部協作在鞏固脫貧攻堅成果基礎上，充分利用成渝地區雙城經濟圈農業資源豐富、科技資源獨特、綠色產業領先、紅色基因優良的優勢特色，嘗試探索建立東西部協作——成渝地區雙城經濟圈建設復合交叉的協作機制，即以產業發展為關鍵，創新產業協同、利益聯結等體制機制，積極參與產業分工統籌承接產業轉移;聚焦人才培養體系，通過義務教育和繼續教育發展，提高人口素質，為成渝雙城經濟圈建設儲備人才;發掘綠色發展資源，充分利用已有東西部扶貧協作建立的旅游扶貧產業等，發展綠色無污染的生態循環經濟;建立防止返貧監測機制，為成渝地區雙城經濟圈建設提供穩固發展的基石，做到產業與生態、生產和生活的高度融合，推動協作發展相融互促共贏。

（三）實施新發展理念達成共同富裕

東西部扶貧協作和對口支援在制度建設、協作內容、協作方式、協作主體、體制機制等方面持續創新發展，為西部貧困地區改善貧困做出巨大貢獻，這是黨和國家做出的長遠戰略選擇，是習近平總書記關于東西部協作重要論述的實踐呈現。東西部協作在承接東西部扶貧協作經驗基礎上，拓展發展視野與發展領域，強調綠色發展理念下的旅游發展解決人與自然和諧問題、共享發展理念下的教育發展解決社會公平正義問題、創新發展理念下的產業創新與城市群解決發展動力問題、協調發展理念下的省際協作解決發展不平衡問題、開放發展理念下的一帶一路及陸海大通道解決內外聯動問題。東西部扶貧協作進入新階段，東西部協作在新發展理念引導下，準確內化東西部協作新形勢、新任務、新要求的基礎上，從國家治理現代化的戰略高度，強化東西部協作和對口支援工作，著力探討和創新東西部協作的治理機制，構建東西部協作治理新機制，引導和促進各成員共同發展，為2035年進入中等發達國家，共同富裕取得實質性進展奠定發展基礎。

基金項目：重慶市社會科學規劃項目“‘精準扶貧、精準脫貧背景下重慶市全面建成小康社會的貧困人口退出機制研究”（項目編號：2016DY05），西南政法大學“十九大”專項重點項目“深度貧困精準治理研究”（項目編號：2017XZZXZD-12）階段性研究成果。

作 者：西南政法大學政治與公共管理學院副教授，西南政法大學貧困治理與權利發展研究中心副主任

責任編輯：張 波