重慶市深化農村宅基地改革的困境與對策

李佳

隨著我國工業化和城鎮化的穩步推進，大量農民離開農村向城市遷移，導致農村大量農房、宅基地常年閑置，農村宅基地成了“沉睡的土地資產”。但與此同時，“由于我國農村土地資源總量有限，且在實施最嚴格的耕地保護政策下，要推動鄉村振興發展，土地要素成為了一個重要的制約因素。”[1]在此背景下，2018年中央農村工作會議提出了完善產權與要素市場配置的要求，關注市場和生產要素在激活農村閑置宅基地與農房問題中的重要功能。重慶市作為西部地區唯一直轄市和全國首個統籌城鄉綜合配套改革實驗區，大城市、大農村、大山區、大庫區特征明顯，城鄉區域間差異較大，生態保護、脫貧攻堅任務艱巨，如何真正以改革為契機，釋放改革紅利，盤活農村資源，如何完整準確理解農村宅基地“三權分置”（所有權、使用權、資格權）政策，并結合重慶實際探索有效的實現方式、完善相應的體制機制，成為當前重慶市縮小城鄉差距、推動鄉村社會經濟發展的重要課題。

一、重慶市農村宅基地改革試點的實踐考察

2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，重慶市大足區被列為試點區域。[2]在試點過程中，該區先后就農村宅基地的三權分置、流轉等工作，制定出臺了《重慶市大足區農村宅基地“三權分置”改革試點實施方案》《重慶市大足區農村宅基地管理辦法（試行）》《重慶市大足區農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》等規范性文件，對宅基地“三權分置”，特別是宅基地自愿有償退出、流轉以及使用權等做了明確規定。

“資格權”作為宅基地“三權”中最具爭議的“增設權利”，繼2018年中央農村工作會議中明確表述后，便引發了法律界、實務界的廣泛關注和激烈爭論，而“資格權”的界定以及實現路徑正是宅基地三權分置的難點。

“資格權”的初次問世，是為了確保農村宅基地作為農民農村住房保障性功能的初衷，是為了給自愿退出宅基地的農民吃下一顆“定心丸”，特別是針對無法長期在城市生存下去的部分進城務工的農村人口，最終在城市，不至于“居無定所”而設置的保留性權利。但目前對于“資格權”的實現路徑，普遍存在爭議。重慶市大足區在《重慶市大足區農村宅基地管理辦法》第十條中明確規定，通過轉讓、入股（聯建）、租賃、贈與等方式流轉宅基地使用權或有償退出農村宅基地的，申請農村宅基地不予批準。大足區對“資格權”的實現路徑，結合重慶實際采用了相對穩妥謹慎的態度。

二、重慶市深化農村宅基地制度改革面臨的主要困境

在大足區改革試點基礎上，重慶市正按照中央決策部署繼續深化農村宅基地制度改革，但在此過程也面臨一些實踐困境。

（一）多頭政策疊加觀望導致不愿退地

農村宅基地“三權分置”是近年來提出的概念，但在重慶市范圍內涉及農村宅基地的相關政策已經實行很長時間。從2010年8月15日開始，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內正式施行。2010年《重慶市人民政府辦公廳關于推進重慶市戶籍制度改革有關問題的通知》明確指出：“為了確保轉戶居民實現平穩過渡，重慶市戶籍改革政策中對轉戶居民承包地和宅基地的退出設定了3年過渡期，允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權。過渡期結束后，可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。”[3]

根據2010年《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）的通知》規定，“轉戶居民可按有關規定流轉其農村宅基地使用權及房屋所有權、承包經營權，也可按本辦法規定自愿退出并獲得補償。”[4]另根據《重慶市地票管理辦法》規定，“宅基地及其附屬設施用地復墾，由農戶自愿提出申請;申請宅基地復墾的農戶應當有其他合法穩定住所;農戶的宅基地復墾后，不得新申請宅基地;確因法定情形需新申請宅基地的，應當以有償方式取得。”[5]

可見，農村宅基地三權分置改革雖然是近年來的新提法，但該制度改革實際上與戶籍制度、土地復墾制度、地票制度等緊密相連。由于不同制度的制定初衷、制定政策的側重點不同，以及制定文件的社會背景不同等，導致農民在退出宅基地時，能獲得的經濟補償和社會保障政策也有所不同。這就容易導致部分群眾對相關政策一知半解，持觀望態度，進而在實踐操作中引發群體性事件。

（二）住房保障體系不完備導致不能退地

重慶大城市、大農村、大庫區、大山區并存，這使得重慶與東部發達地區不同。在這種客觀條件下，如果住房不能得到根本性的保障，就會使群眾產生強烈的不安全感。同時，也很難防止部分群眾在短期利益的驅動下，未經深思熟慮退出宅基地后，因為創業失敗、無處養老等因素，無法重回農村，從而導致嚴重的社會問題。這也使得部分群眾寧愿宅基地閑置，也不愿主動退出。

（三）宅基地經濟價值不足導致不想退地

另一個抑制農村宅基地退出和流轉積極性的因素是重慶市農村宅基地整體經濟價值尚未得到充分開發。雖然鄉村振興戰略中，對農村建設用地的需求增大，但由于重慶的特殊地理條件和區域位置，導致宅基地的經濟價值沒有得到充分體現。

（四）資格權缺乏明確范圍和實現路徑導致不敢退地

從重慶市農村宅基地制度改革實踐看，資格權作為“新增權利”，不僅在法律理論界引發了巨大爭議，各地結合本地實際所界定的資格權以及資格權的實現方式也有所不同。2019年《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》明確指出，要“穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計”。在這樣的政策背景下，包括地方政府在內的改革參與者，都抱持謹慎態度。同時，資格權和戶籍制度、集體經濟組織成員認定和利益、住房保障等農村群眾切身利益直接相關，如這一權利無法得到切實保障，則會嚴重影響農村宅基地制度改革的完善和發展。

三、重慶市深化農村宅基地制度改革的對策建議

（一）探索以人民利益為中心的宅基地制度改革政策

農村宅基地制度改革的價值取向有很多，包括進一步盤活農村集體資產，提高農村集體組織經濟收入，縮小城鄉二元化差距等。但要真正實現上述價值取向，獲得群眾認可，實現國家、集體、群眾的三贏，就應當建立以“人民群眾利益”為核心的改革制度。這一原則不應僅僅體現在制度表述上，更應當貫穿整個制度的構建和實踐操作，在政策制定過程中，要充分聽取群眾意見，并賦予農村集體組織充分的自治權。農村集體經濟組織作為農村宅基地的所有權人，在我國長期的土地制度下，管理權并沒有得到充分發揮，而其是本轄區所有集體經濟組織成員整體利益的代表，是真正了解當地特點、基本情況，掌握第一手資料的人。因此，應賦予集體經濟組織關于資格權的認定、宅基地分配、有償選位、補償機制等高度自治，在政府有序引導下開展工作，這樣才能代表廣大群眾的切身利益。資格權不僅僅是現有宅基地使用權人享有的初次享有宅基地分配權，還應包括宅基地流轉后再特殊情況下重新申請的期待權。而這種資格權的認定，不建議采用一刀切的方法，應當結合有房無房、其他房屋的人均居住面積、集體經濟組織成員資格認定、甚至是流轉原宅基地使用權后的年限，并綜合考慮繼承、分戶、婚嫁等自然因素來綜合認定。既要考慮現有農村建設用地的存量，也要考慮人口增長、耕地保護等因素。

（二）積極探索兼容性更強的農村宅基地改革政策

農村宅基地制度改革不是單一的孤立政策，而是與土地復墾、新農村建設、地票制改革等有交叉，更存在不同政策下經濟利益和社會利益的巨大差距。這種差距對專業從事此項工作的公職人員都屬于專業難點，更不用說對普通群眾，這使得群眾對參與改革的興趣不濃，甚至出現觀望、遲疑的態度。

因此，要盡可能使我們的政策更接地氣，既符合法律的原則性規范，又要讓群眾清楚明了地掌握政策實際，并將政策的選擇權交到群眾手中，以方便群眾尋求利益的最大化。同時，要充分考慮重慶的地域特點，可分類實現劃片式政策，允許民族鄉因地制宜施策，真正建立起符合重慶市的政策制度。

（三）與“住有所居”同步推進的穩妥農村宅基地流轉制度

與東部地區不同，重慶市農村宅基地制度的住房保障功能還很強，特別是由于重慶市屬于人口流出地，外來務工人員的人員雖多，但流動性較強，外來務工人員與農村的黏度還很高。同時，在農村留守的老年人還很多。因此要在充分保障“住有所居”的前提下穩妥推進，要充分發揮政府的引導作用，構建多元化的住房保障措施，將宅基地的制度改革和新農村建設、移民搬遷、保障性住房供給、脫貧攻堅、危房改造等政策方針有機結合起來。防止部分群眾因對政策沒有全面掌握，同時受短期利益的引導，從而導致后續的一系列社會問題。如與城區臨近的區塊，可采用融入城區，通過鼓勵購買商品房，符合條件的申請廉租房和公租房，甚至直接參照征地標準進行住房安置等方式，保障家庭住房;如對偏遠山區居住分散的農戶，采用位置調換、集中搬遷等方式，實現空間的優化。

（四）科學靈活開辟農村宅基地經濟價值實現路徑

一是多措并舉激發改革參與者的熱情。農村宅基地所有權、使用權是掌握在農村集體經濟組織和廣大農村群眾手中的巨大的隱形資產，能否實現經濟價值的最大化，實現改革紅利的最大釋放，直接影響著改革參與者的積極性并決定著改革的成敗。一方面，建議關于新宅基地以成員身份實現有償獲取、退出機制;另一方面，“為壯大發展集體經濟有償使用機制以及創新宅基地權能活化機制，建議推動有限制條件的宅基地和農房使用權流轉、融資。”[6]

二是搭建政府主導的農村宅基地的流轉平臺。在摸清底數精準確權的基礎上，對轉讓、入股聯建、租賃、贈與的受讓方實行分類施策等方式，最大程度規范流轉程序。在這一過程中，政府就流轉的方式、流轉的規范性操作、爭議解決等方面，作有效的引導，切實保障農村集體組織和群眾利益，消除其后顧之憂。

三是充分發揮農村集體經濟組織在宅基地所有權管理的作用。長期以來，由于重慶市部分集體經濟組織負責人思想和能力水平所限，重慶市農村集體經濟組織在宅基地管理，特別是收益、增值等方面的作用沒有得到充分發揮，導致“一戶多宅”、空間沒有得到合理優化、宅基地無法實現經濟效益等情況，在新一輪宅基地制度改革中，建議要借助改革東風，不斷強化農村集體經濟組織對宅基地所有權的行使力度，加強宅基地管理，探索宅基地置換、調配和集中管理，對具備建設開發、旅游開發的區域，充分發揮農村集體組織的主觀能動性，集約節約利用土地，從而實現振興農村集體經濟組織增收增效的效果。

參考文獻：

[1]夏松潔，黃明儒.農村宅基地“三權分置”改革的政策闡析與立法完善——基于中央農村工作會議精神的思考[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2019（05）：162-166.

[2]陳小君.宅基地使用權的制度困局與破解之維[J].法學研究，2019（03）：48-72.

[3]重慶市人民政府辦公廳關于推進重慶市戶籍制度改革有關問題的通知[J].重慶市人民政府公報，2010（19）：18-19+17.

[4]重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）的通知[J].重慶市人民政府公報，2010（15）：14-17.

[5]重慶市人民政府辦公廳關于地票管理辦法[J].重慶市人民政府公報，2015（19）：18-19+17.

[6]汪明進，趙興泉，黃娟.農村宅基地“三權分置”改革的經驗與啟示——基于浙江省義烏市的實踐視角[J].世界農業，2019（08）：104-108.

作 者：重慶市長壽區司法局局長

責任編輯：劉小僑