基于史密斯模型的我國政府購買公共體育服務政策執行路徑研究

李樂虎 高奎亭 廖磊

摘 要：政府購買公共體育服務政策的有效執行是體育治理能力和治理能力現代化提升的關鍵。運用文獻資料法、專家訪談法、邏輯分析法、實地調研法，借鑒史密斯政策執行模型分析我國政府購買公共體育服務的政策執行現狀。研究認為，我國政府購買公共體育服務政策執行存在問題：政策文本系統性缺失，操作性不足;政策執行主體差異化突出;執行客體的逐利性和短視行為;政策的執行環境不良以及執行機制不暢。政策執行的優化路徑需要完善頂層設計，強化政府購買公共體育服務的政策體系;強化能力，提升執行主體的責任意識;增強公共服務意識，提升目標群體的大健康素養;拓寬政策執行資源，優化政策的執行環境;完善政策執行機制，提升政策執行效率。

關鍵詞：公共體育服務;政府購買;政策執行;史密斯模型

中圖分類號：G80-051 ? 文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2021）02-0023-08

Abstract：The effective implementation of the policy for government purchasing public sports services is the key to the modernization of sports governance ability and governance ability. By using the method of literature， expert interview， logical analysis and field research， this paper analyzes the current situation of policy implementation of Chinese government's purchase of public sports services by referring to the policy implementation model of Smith. According to the research， there is a systematic implementation.

Key words：public sports services; government purchases; policy enforcement; Smith Model

通過梳理建國以來我國政府出臺的公共體育政策文本發現，政府購買公共體育服務的“政策文本”最早可追溯到2006年國家體育總局制定的《“十一五”群眾體育事業發展規劃》。其中指出“政府要通過公共財政滿足群眾體育公共服務需求，同時社會和市場也要提供準公共體育物品和私人物品參與其中”。“十一五規劃”之后隨著我國居民生活質量的提高和體育事業的不斷發展，群眾公共體育服務的供需矛盾進一步突出，政府購買公共體育服務的政策逐漸呈現。2013年黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議明確提出：“政府要積極鼓勵社會組織承擔相應的公共服務。”同年，國務院辦公廳正式出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，隨后，2014年《國家體育總局關于加強和改進群眾體育工作的意見》、2016年《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《全民健身計劃（2016—2020年）》、《體育發展“十三五”規劃》、2019年《體育強國建設綱要》等相繼對“政府購買體育公共服務的實施辦法”提出了要求。目前，政府購買公共體育服務在多項政策的支持下雖然取得了很多的成績，但是仍無法緩解我國公共體育服務供給的主要矛盾。有學者認為政策不執行或者執行不力比沒有政策更糟糕，政策執行是國家政策落地生效的關鍵舉措[1]。因此，政策本身以及政策執行的具體過程必將引起學術界和實踐界的廣泛關注。李屹松（2019）從協同學視角分析了公共體育服務政策執行過程的各執行主體之間的協同不足;張明（2017）從利益博弈的視角分析了公共體育服務政策執行過程中利益主體之間為了爭奪“利益”而產生的執行困境和執行缺失;謝正陽（2015）從政府治理的視角認為基層體育部門的資源要素不足，政府和公民的體育意識缺失是公共體育服務政策執行失真現象的原因。由文獻梳理可知，前人的研究成果對公共體育服務政策執行的整體研究成果相對集中，但是對公共體育服務政策執行中的變量關注過于分散，研究視域相對狹窄，尤其是針對“政府購買”的政策執行研究極度缺乏。政府購買公共體育服務是涉及政府、社會、市場、民眾等多個系統的綜合性實踐，單純借助某理論或者實踐恐難以理清其中的相互關系，如果能夠借鑒固定且成熟的理論模型呈現和詮釋政策執行的整個過程，將有助于系統探查影響政策執行的主要因素和存在的主要問題，進而為優化政策執行過程提供理論借鑒。鑒于此，本文認為可通過史密斯的政策執行模型對政府購買公共體育服務政策執行困境以及現實致因進行分析，并為提升政策執行的效果提供相關的對策。

1 模型解讀：史密斯政策執行模型的結構與應用

“政策執行”的研究興起于西方國家對公共事業管理的改革，并于1973年掀起了“公共政策執行”的研究風潮。政策執行研究的各種模型開始顯現，例如霍恩和米特提出的“米特-霍恩政策執行模型”，E.巴德克提出的“博弈論政策執行模型”，M.麥克拉夫林提出的“互動理論模型”等，其中在具體的實踐中被證明最具成效的當屬馬特蘭德提出的“模糊-沖突模型”和托馬斯 · 史密斯提出的“政策執行過程模型”。由于我國特殊的政治體制和社會環境，馬特蘭德提出的“模糊-沖突模型”對民主、自由的過度關注顯然無法完全適用于我國公共政策執行的大環境，因此本文選取“政策執行過程模型”分析我國公共體育政策執行過程中的影響因素和主要問題。

托馬斯 · 史密斯認為一些欠發達的、處于發展中的第三世界國家在制定公共政策時習慣性地制定一些宏觀的、缺乏執行標準的政策，而地方政府面對這些宏觀政策時缺乏執行的能力或者在執行過程中根據實際情況處于保護自身利益的目的經常出現執行阻滯或者變相執行。因此，他在著作《政策執行過程》中針對政策的執行過程進行了全方位的論述，進而構建了政策執行的理論框架，并首次提出政策執行的四因素理論（圖1）[2]。（1）理想化政策（ideal policy），由權威部門根據實際情況制定的可行的、合法的、有效的政策文本。（2）執行主體或者執行機構（implementation agency），主要包含政策執行的主要參與人、政府、社會組織、社會團體等。（3）目標群體（target group），主要指政策執行的最終受益人或者體驗政策執行效果的人，例如群眾、社會組織等。（4）執行環境（environmental factors）主要包含影響政策執行的政治、經濟、文化、意識形態等因素。史密斯認為政策的有效執行是政策得以發揮效果的關鍵[3]，影響政策執行的四因素之間存在密切的聯系，而且形成了完整的執行體系，執行過程中的任何問題都可以通過相應的主體反饋到政策制定者手中，進而為改進政策提供保障。

目前在我國體育領域對史密斯模型的運用還不成熟，具有代表性的成果包括潘凌云（2015）對學校體育政策執行的研究，姜南（2017）對校園足球政策執行的研究，唐大鵬（2019）對學校體育執行過程的研究等。探究政策執行的影響因素，從理論與實踐層面大體包括三個方面，影響政策執行的因素有哪些，這些因素是如何影響的，怎樣消除消極因素、創造積極因素。因此，將史密斯模型運用到我國政府購買公共體育服務政策執行中主要包含：（1）政策文本是核心，確定政府購買公民共體育服務的核心政策，并確保其合理性、合法性、科學性、權威性。（2）執行主體是關鍵，政府“出錢”購買公共體育服務，執行主體是政府，各級政府尤其是基層政府對“購買”的理解程度決定了購買實踐。（3）執行客體是根本，人民群眾、體育社會組織是被執行者，人民群眾是公共體育服務的受益者，體育社會組織是政府的購買對象，是實際服務的提供者，因此，人民群眾是否真正受益，體育社會組織是否真正有能力承接服務是政策是否有效執行的根本。（4）執行環境是保障，政府購買公共體育服務是民生工程，受到政治、經濟、人文環境因素的干擾，良好的環境是政策有效執行的保障。在政策執行過程中，“政策文本”是其他因素的軸心，執行主體與執行客體之間存在“利益博弈”，執行環境影響執行主客體之間的博弈程度。四大因素間會通過互動形成一種張力，這種張力會導致政策執行如果沒有按決策者所預想的進行，這就會引起政府的注意并把信息反饋給執行者和制定者，支持或反對政策進一步的執行，進而達到完善政策，提高政策執行效果的目的。

2 我國政府購買公共體育服務政策執行現狀——基于史密斯模型的分析

2.1 政策文本系統性不足、操作性不強

2.1.1 政策本身存在缺失，系統性不足

政府購買公共體育服務是在群眾體育供需矛盾進一步突出，以及政府職能轉變的背景下提出的，尤其是2013年國務院出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》之后我國相繼進入政府購買公共體育服務的進程進入了加速期，除了各省市地方政府相繼出臺了“政府購買公共體育服務政策”之外，國家層面的體育政策也多有提及，本文收集了2006—2020年所有涉及政府購買公共體育服務的政策文本（表1）。

從統計結果不難看出，目前從“十一五規劃”提出政府可出資購買公共體育服務以來，購買政策逐漸得到重視，但是依然存在諸多問題。第一，截止到2019年有13個文件提到“政府購買公共體育服務”，除了國務院辦公廳正式出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以及財政部下發的《政府采購工作要點》之外沒有任何國家級部門出臺專門的、權威性的指導辦法或者方案，頂層設計的缺失導致政策本身的依附性較強，碎片化比較嚴重，這也是“購買政策”多次出現在各種文件中的直接原因。第二，購買公共體育服務政策的延續性和銜接性缺失，例如2014年國務院下發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中提及“政府以購買服務等方式解決場館問題”，發改委2016年下發的《關于印發“十三五”公共體育普及工程實施方案的通知》中也提出“鼓勵社會力量建設體育設施，也可政府購買服務的方式解決”，在2016年發改委《全民健身計劃（2016—2020年）》中再次提及“通過政府購買服務鼓勵社會力量參與投資體育場館建設”。然而關于政府如何調動社會資金參與場館建設，通過何種形式購買服務，以及購買何種服務都沒有提及，具體政策規制的缺失導致政府購買公共體育服務政策的銜接性和延續性不足。第三，同一政策關鍵詞在不同文件中多次重復提及，一方面說明我國政府購買公共體育服務一直處于不斷的變化之中，另一方面說明政府購買公共體育服務的社會實踐難以推動，現實問題難以解決。

2.1.2 政策系統凌亂，操作性不強

政策系統除包含政策本身之外，還包括制定部門、執行者、被執行者、執行環境、考核機制等。政府購買公共體育服務是一個長期的、復雜的工程，政策執行必須要系統有序，并具有切實的指導意義。第一，從政策的實際來看，政策內部系統雜亂，出現了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局面，雖然國家出臺了《政府采購工作要點》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等，但是體育公共服務領域并沒有相關的政策指導，各地各省市的購買實踐具有一定的隨意性，缺乏科學的購買目錄，社會缺乏運動場地設施政府就“購買體育設施服務”，社會缺乏“健身指導”政府就購買“健身指導服務”，且同一時期的若干政策之間無法做到動態呼應。第二，政策的頒發部門或者牽頭部門較多，從統計結果不難看出在收集的13個文件中，6個來自國務院辦公廳，3個來自國家體育總局，2個來自發改委，1個來自政法司，1個來自23個部門。不同的牽頭單位對“政府購買公共體育服務”均有所涉及，但是對于目標單位以及考核主體均無明確指示，而且文件下發牽頭部門過多容易造成“上面千頭線底下一根針”的局面，造成政策執行效率低下，或者迫使基層政府疲于應付。第三，政策文本形式化，表述模糊不清。2016年國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見提出“進一步健全政府購買公共體育服務的體制機制”，2016年《體育發展“十三五”規劃》中要求政府“全面發揮政府購買公共體育服務在體育事業發展中的作用”，2019年《關于印發體育強國建設綱要》的通知中“全方位加大政府向社會力量購買公共體育服務的力度”中所使用的“進一步”“全面”“全方位”這種概括性詞語較多，缺乏能夠明確操作的指導性文件極易對地方政府的行為產生誤導，甚至造成政府購買公共體育服務出現異化或者阻滯。

2.2 政策執行主體的差異化突出

史密斯模型指出政策執行主體需具備完整的組織機構，同時執行人員要具有較強的綜合素質以及對政策的理解能力。政府購買公共體育服務的執行主體是政府，購買政策具體實施的主體是“基層政府”。經過對當前地方政府購買公共體育服務實踐的審視，政策執行主體逐漸出現差異化。第一，基層政府身份的差異化，政府購買公共體育服務是屬于公益性范疇，政府需要“出錢”，同時要維護自身的利益，那么基層政府就存在兩種身份，對上級政府而言是“理性經濟人”的角色，對于民眾而言是“權益代理人”的角色，身份的多重屬性，極易使得政府在購買公共體育服務中迷失。本文收集了我國部分地方政府近年來購買公共體育服務的相關文件（表2），通過對實施方案以及購買目錄梳理發現，地方政府多集中于購買體育賽事服務，承接主體基本為“市體育運動項目協會”，有些甚至沒有考評機制，部分地區購買了“第三方考核”，因此鑒于政府的雙重身份以及市級體育項目協會與體育部門的特殊關系，極易出現考核的“內部化”、形式化，作為“理性經濟人”的地方政府在政策執行中難免出現趨利避害之舉。實地考察湖南省購買公共體育服務實踐可知，2015年長沙市購買游泳健身服務以來，長沙市連續擴大購買面，涉及青少年體育培訓、體育場館開放、各種民間體育賽事等，截止到2019年單年度長沙市投資超6000萬元[4]。但是長沙的實踐并未對其他地區產生明顯的示范效應，湘西、湘西南等貧困地區的基層政府出資購買公共體育服務并不積極，甚至很多的體育活動流于形式，基層政府呈現出明顯雙重身份，進而產生“欺上瞞下”的購買行為。第二，政府對公共體育服務政策的認識程度差異化。公共體育服務作為公共事業的一部分，能否引起政府的重視非常關鍵。現在政府的政績考核雖然已經破除“唯GDP論英雄”的時代，但是經濟發展仍是政府關注的重點，而公共體育服務與經濟發展存在密切關系，如果政府足夠重視，那么購買政策的執行效果會相對較好，反之，容易出現變相購買以及表象執行進而出現購買阻滯。例如江蘇地區在購買公共體育服務方面已經成為全國的典范，并取得了積極的經驗，常州、無錫、徐州等進展順利，但是蘇北地區政府購買公共體育服務存在主觀懈怠和執行阻滯，存在明顯的“籠統性”購買傾向，例如鹽城市的購買內容設計13大類，年度購買中并沒有針對性的小類，財政來源僅為彩票公益金，政府性投資缺失，支出金額沒有固定的標準而是統一按照《鹽城市人民政府關于印發鹽城市市級政府集中采購目錄及限額標準的通知》執行[5]。第三，政府行政人員的執行能力不足。史密斯認為政策執行人的能力和素質非常關鍵，因此政府行政人員對政府購買公共體育服務政策要做到充分理解并具備可靠的執行力，例如要具備實地調研能力、總結分析能力、查擺問題能力，進而劃定適合本地區的購買邊界，避免無效購買，浪費資源。經調研可知當前我國體育系統基層人員的執行能力相對不夠，且人手不足。

2.3 執行客體的逐利性和短視行為明顯

史密斯模型中的執行客體主要是政策的最終受益者或者執行對象。政府購買公共體育服務的最終受益者是人民群眾，執行對象是體育社會組織。目前我國群眾體育的意識雖有提升但暫未完全覺醒，體育社會組織也依然羸弱，因此，民眾體育意識的失衡與體育社會組織的生存壓力極易引發客體逐利性和短視行為。第一，民眾體育權益的覺醒導致政府購買體育公共服務邊界模糊。（1）群眾的過度參與導致政府在調研過程中無法得出滿足絕對大多數民眾的服務類別;（2）民眾對自身體育利益的過度關注，必然促使政府購買力度加大，導致財政緊張，引發利益沖突;實地調研發現湖南省基層政府普遍存在購買失真的現象，基層政府購買目錄過于寬泛，且對群眾意見掌握不足，如岳陽市汨羅縣2019年購買公共體育服務沒有確定的目錄，隨機購買，群眾參與度較低，且影響力不足，群眾對購買的公共服務滿意度低，基層政府處于“出力不討好”的尷尬境地。政府購買范圍較廣、投入不變的情況，必然降低服務標準，損害群眾的體育權益。2017年無錫市籌資343萬元試行政府購買公共體育服務，其中包括3個大類，32個小項，其中體育賽事活動為20項，大多數賽事為“普遍性參與”賽事，耗時較長，人數眾多。對廣場舞比賽的負責人訪談得知，廣場舞參與人數3萬人，比賽場次200多場，經費20萬元，僅場地租賃費用就已經超支，比賽只能降低質量[6]。第二，政府對體育社會組織的扶持力度不夠，以及體育社會組織自身的發育不良，為了繼續生存，體育社會組織可能出現短視行為和逐底性競爭。經統計，截止到2016年底我國共有社會組織70.2萬個，社會團體33.6萬個，其中體育社會組織2.5萬個占比僅為7.4 ，且實力較大的組織多數未實現與政府脫鉤[7]。政府資助是體育社會組織的主要經濟來源。（1）體育社會組織對政府的依賴關系，產生話語權的喪失，導致政府既是裁判員也是運動員。（2）體育社會組織為了自身利益在政策執行過程中可能與政府產生“共謀”行為，以欺詐或者掩飾的方式規避上級政府檢查。（3）體育社會組織忽視自身發展，難以參與市場競爭，為了短期利益，利用自身背景形成資源壟斷，進而導致體育社會組織整體發育不良，產生逐底性競爭行為。目前我國體育社團與政府尚未完全擺脫掛靠關系，尤其與基層政府關系緊密，體育社會組織承接公共體育服務實際上是基層政府權力的延伸[8]。2018年永嘉縣購買了12項體育公共服務類賽事，承接單位全部為縣級項目協會。執行客體的利益訴求不同，所形成的利益格局以及對政策執行的影響必然不同，前者迫使政府購買行為混亂，購買邊界模糊，后者可能導致政府失信，體育社會組織癱瘓以及國家體育資源的大量流失。

2.4 購買政策的執行環境不良、機制不暢

2.4.1 執行環境不良

在“健康中國”戰略背景下，群眾體育意識的提升不斷促使政府加大公共體育服務的力度。但是政府購買公共體育服務政策的有效執行才是將政策的內涵真正落到實處的過程，政策實施是否順暢，代價如何，都與當前的實際環境有關，尤其是經濟環境和社會環境。第一，我國目前仍屬于發展中國家，經濟發展存在明顯的區域發展失衡問題。政府在購買體育公共服務方面經濟發達地區優于貧困地區，那么政策執行的標準、考核細則等必然要區分對待，同時購買公共體育服務是政府花錢的公益性行為，如果缺乏相應的補貼機制也必然會導致部分政府為了經濟利益考量而陷入“行動者困境”。經過對各級政府的調研發現，政府購買公共體育服務的資金來源相對單一，其中彩票公益金是最為主要的渠道，例如青島購買中小學超體重學生健康夏令營，人數500人，時間10天，經費50萬，資金來源全部為彩票公益金[9]。第二，民眾的參與環境不良。當前我國政府購買公共體育服務并沒有構建出良好的民眾積極參與的環境，一方面，傳統的“官民思維”和長期的“信息不對稱”導致民眾對政府行為缺乏信任;另一方面，民眾參與政策執行的渠道狹窄，無法表達自己的想法，更無法觸及實際的執行過程[10]。第三，公共體育服務所處的體育環境不良。一方面，公共體育服務考核的難度較大且隱形因素較多，在政府績效考核中并沒有明確的規定，相反競技體育考核明確，而且重視程度較大，取得的成績也極易顯現，在考核中所占比重較大，因此出現公共體育服務政策執行中的“上有政策，下有對策”現象。據調研，如《全民健身計劃》明確規定全民健身事業經費需納入財政，但為了將更多資金投入到競技體育中，D 市政府仍然沒有納入到發展規劃中[11]。另一方面，公共體育服務不具備“盈利”屬性且相對于體育產業在國民經濟發展中的作用微乎其微，雖然國家頒發了《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》，但是對于政府購買體育公共服務的描述也只是只言片語，可見政府對體育產業的重視程度遠大于公共體育服務，這也必將給下級政府造成一定的政治導向或者暗示。

2.4.2 執行機制不暢

政府購買公共體育服務政策必須要具備完整的執行機制，包括政府需要何種服務，如何購買，向誰購買，購買的質量如何保證，購買的效果如何評價等都需要具有嚴格的指標和明確的規定[12]。例如美國2000年頒布的《健康公民2010：促進健康的國家目標》該政策有700頁，涉及3個總目標，22子目標，47個次級目標，300個次級字目標，所有的目標都具有詳細的要求和操作標準[13]。相比我國政府購買公共體育服務的相關政策，頂層政策缺失的同時，地方性政策也是五花八門。政策的規范性和約束力不夠在具體的執行過程中極易產生執行機制不暢的現象。第一，執行主體之間的溝通不暢，缺乏政策執行合作的理念，導致政策失真。公共體育服務政策執行主要是根據政府層級關系中的垂直結構進行的，上級政府對下級政府存在絕對話語權，政策下發之后，下級政府必須執行，例如政策來自于國務院就會經歷國務院-省政府-市政府-區縣政府，每一級政府都對政策有著不同的理解，而且每一級政府都會優先考慮自身的利益，層層遞進之后很容易出現政策失真的現象。第二，政府購買公共體育服務的多重屬性以及多頭管理的特點極易導致政策執行的“孤島現象”。從表1中不難發現，幾乎所有的政策文本都涉及不同的牽頭單位，甚至有些文本涉及23個部門共同參與。大量的案例表明涉及多部門共同參與的政策方案，部門之間的配合度極低[14]。因為不同部門之間有著不同的利益，而且各部門之間處于平級關系，難以形成休戚與共的利益共同體。第三，忽視了政府購買公共體育服務政策執行的難度，政策工具單一。政府的購買行為主要受到上級政府的行政強制，政策下達后下級政府必須落實，這是當前主要的政策工具，其他輔助性的政策工具例如獎勵、激勵、表彰等在任何相關文件中都難覓蹤影。如安徽省出臺政府購買公共體育服務的文件指出，要求地方政府根據實際情況購買公共體育服務，但是下級地市在購買政策制定方面毫無改變，完全照搬省級指示，措施方案僅包括購買目錄、流程、評價監督等，但是如何激勵、表彰等嚴重缺失[15]。第四，政策執行的效果難以考量，尤其是上級政府對下級政府的考核缺乏嚴謹的評價渠道。首先，缺乏常態化的監督機制。有調研發現某市體育局領導檢查基層體育公共服務效果往往是“走過場”，在會議室聽取匯報或者提問幾個問題或者是參加提前準備的“體育活動開幕式”[16]。其次，缺乏科學有效的評價，下級政府購買公共體育服務的行為上級政府無法進行或者沒有進行考核評價，課題組對全國各級政府的官網都進行了查詢，暫時沒有找到任何一例針對“政府購買公共體育服務事項”上級評價下級的相關文件或者報道。總之，政府購買體育公共服務的政策執行過程由于存在各級政府的合作缺失、多頭管理、政策工具單一以及監督和評價的失位導致政策執行機制不暢。

3 我國政府購買公共體育服務政策執行的提升路徑

3.1 完善頂層設計，強化政府購買公共體育服務的政策體系

當前“健康中國”戰略的提出以及“健康中國2030”等重大政策的出臺促使我國政府購買公共體育服務的實踐不斷向縱深發展。據近年來的研究實踐可知，政府購買公共體育服務普遍存在供需失衡、購買流程形式化、監督評價表面化等問題，為了進一步規避政府“無為”的現象，完善購買政策的頂層設計，配置系統的政策體系尤為重要。第一，明確牽頭部門，制定專門政策。首先，要制定專門的《國家購買公共體育服務法案》，以2013年出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為參考，而不是將政府購買政策文本鑲嵌在其他體育政策之中。其次，需要明確主要負責牽頭的政府部門，且該部門的級別要高于配合部門，形成“高一級部門主管+低一級部門配合”的管理體制，確保主管部門的權威性，同時明確規定其他部門的主要職責和配合措施，避免出現權責不分的情況。第二，完善政府購買公共體育服務的政策體系。首先，政府購買公共體育服務是一個復雜的過程，可能涉及財稅、工商、金融、法律等各個方面，因此除了“政府購買公共體育服務政策實施”的母法之外還需要配套“質量監督法”“招標法”“資金使用法”“合同法”等法規體系。其次，保證政策文本的可行性，對政策的目標、購買的主體、承接的主體、購買的范圍等等要具有明確的指標和操作標準，避免出現含糊不清的語言詞匯。總之，政策文本是政策執行的核心，科學有效的政策體系才會對政府的購買行為起到積極的促進作用。

3.2 強化能力，提升執行主體的責任意識

史密斯認為在執行過程中執行主體的能力、素質以及對政策整體的把握程度都對執行效果有著直接的影響，有些政府可以積極地創造性地執行政策，有些政府會消極地抵制性地執行政策。史密斯模型中的執行主體主要包括政府、政策的執法部門、執法人員，因此提升執行主體的責任意識和能力需要從三個層面進行。第一，強化政府之間的溝通能力以及下級政府對政策的理解力，避免出現信息阻滯。首先，上級政府可通過開設專題培訓班、網絡視頻等形式將政策精髓傳達給下級政府。其次，建立專門的信息反饋機制和上下級政府之間的及時回應機制，按照史密斯模型的問題處理方式，在政策執行過程中出現的問題上級政府需要保持“緊張”并及時回應。最后，強化政府領導對公共體育事業的重視程度，避免出現體育領域的競技體育、體育產業為主，公共體育服務為輔的局面。第二，強化政策實際執法部門的責任意識。政府購買公共體育服務是一個綜合性的過程，必然涉及不同的執法部門，除了體育部門之外，還可能涉及社會保障部、國土資源部、稅務部門、金融部門、法律部門等在政策執行中務必明確各部門的工作范疇，避免出現“錯位”“缺位”等執法亂像。第三，對于執法人員的監管和評估尤其重要。需要建立培訓機制，定期開展執法培訓和公共體育知識培訓，建立投訴機制和定期審查制度，避免出現過度執法、執法不嚴、變相執法甚至執法違法的行為。總之，政策執行主體是政策執行的關鍵，也是政府實現公共體育服務治理能力和治理體系現代化的重要環節，本文從三個層面提出提升執法者的執法能力，需要政府部門高度重視，更需要有效地落實。

3.3 增強公共服務意識，提升目標群體的大健康素養

目標群體是史密斯模型中的既得利益者，根據公共體育服務的特點，政府購買公共體育服務的最終受益者主要包括人民群眾和社會體育組織。人民群眾的支持程度是決定政府購買動機的決定性因素，社會組織的公共服務意識決定其是否積極承擔服務職能的保障。在政策執行過程中人民群眾和體育社會組織都會存在一定的自利性行為，可從兩個層面進行破解：第一，提升普通民眾的參與意識。首先，幫助人民群眾形成公共體育服務服務大眾的意識，形成滿足大多人的體育需求的氛圍，進而對政府的調研行為給予積極配合，確定購買目錄，查找購買問題，破除政府購買的“黑箱”理論。其次，大力推廣大健康觀、大體育觀，鼓勵民眾積極參與其中并支持政府購買符合本地實際的公共體育服務項目。第二，針對于體育社會組織的自利行為。首先，要加快推進分離體育社會組織與政府的掛靠關系，加快實現事業單位轉軌的步伐，并積極實現體育社會組織的獨立法人屬性，將其放歸市場。其次，加快培育、扶持體育社會組織，增加體育社會組織的數量，提升其承接能力，并在場地租賃、財稅等方面給予優惠，盡快幫助其形成盈利機制，提升市場的競爭力。最后，強化體育社會組織的責任擔當，定期召開市區或者更高級別的體育社會組織法人代表大會或者培訓大會強化其業務能力和職業素養，提升體育社會組織對大健康觀的認識，充分調動其積極性。總之，政策執行客體的健康意識和責任擔當對于政府購買公共體育服務有著重要的意義，也是確保購買質量和實施效果的關鍵因素之一。

3.4 拓寬政策執行資源，優化政策的執行環境

政策執行的環境因素是政策能否有效執行的保障。目前我國依然屬于發展中國家，資源短缺是造成區域之間公共體育服務供給失衡的重要因素。因此，在政策執行環境方面需要做到：第一，拓寬政策執行的資源渠道，破解單一的資源供給模式。在政府購買過程中政府投資畢竟是有限的，可以通過減免稅費和廣告宣傳的方式邀請企業或者事業團體共同投資，既可以增加購買的數量還可以擴大購買的影響力。第二，科學劃分政策執行標準，對于不同地區的經濟狀況、社會狀況的實際給予差異化評定標準，提升政策執行的科學性。第三，改善公民參與政府購買公共服務的參與環境，廣開參與渠道，杜絕“門難進、臉難看”的服務狀態，積極吸收采納公民建議，并對好的建議給予獎勵，定期公示，提高公民的參與積極性。第四，提升政府部門的體育意識，優化體育政策環境。政府需將公共體育服務納入政府績效考核，并在體育績效考核中占據重要地位，避免出現將公共體育服務做成面子工程。政府購買公共體育服務屬于造福人民的公益性行為，雖然不能夠帶來明顯的經濟利益，但是直接關乎民眾的身心健康和生活質量，尤其是當前的社會背景下，體育將會成為我國社會文明發展的重要推動力，優化政府購買公共體育服務的資源環境、參與環境以及體育環境尤為重要。

3.5 完善政策執行機制，提升政策執行效率

史密斯模型顯示政策的執行機制是政策執行過程中各主體之間能夠合理運行的根本。政府購買公共體育服務中政府-市場-體育社會組織-民眾之間存在復雜的利益關系，完善執行機制，是各主體實現自身利益的關鍵。因此本文認為完善政策執行機制可從以下方面進行：第一，破解我國政府單純的層級治理結構，采用層級治理、多屬性治理和高位推動相結合的治理模式，將政府購買公共體育服務置于高位政府的監督之下，其他政府機構和部門方可照章執行，避免執行失真。第二，將多屬性治理與高位推動相結合，做到頂層政府與各職能部門的協調配合，可避免出現“執行孤島”的現象。第三，靈活運用政策工具，形成政策工具的合力。政府購買公共體育服務的操作日益復雜，各地政府在操作過程中也出現了明顯的差異性，政府單調的強制性購買似乎并未起到較好的效果，因此可適當開發其他的政策工具，例如績效獎勵、財政補助、職位晉升以及相對應的降級、免職、罰款等可操作性的政策工具作為政府購買公共體育服務政策的輔助。第四，完善政策執行的監督和問責機制。前面有過論述，基層政府部門在購買公共體育服務過程中具備兩種身份，對上是“理性經濟人”，對下是“權益代理人”，他們必須兼顧自身利益，所以為了確保政策的有效執行必須建立嚴格的監督機制，首先，成立專門部門，形成常態化巡查和“掛牌督辦”相結合的模式，始終將公共體育服務置于監督之下，對執行不力的地區施行“掛牌督辦”制度。其次，將政府考核體育社會組織的“第三方考核”運用到政府政策執行之中考核政府的執行情況，同時建立政府互評機制，促進不同地區的政府進行互相評比，相互監督。再次，建立明確的問責制度，對政府購買行為的缺失以及產生的不良后果，需要限期整改，并對責任人進行問責，提升政策執行的嚴肅性和規范性。最后，開通多方參與的監督渠道，鼓勵群眾及社會團隊對政府購買行為進行時時監督，并公布監督方式和投訴舉報路徑，確保群眾監督的有效性。總之，政策執行機制的高效運行需要合理有效的監督機制作為保障，強化多元主體的責任意識，提升監督水平和問責力度有利于提升政策的執行效率。

4 結 語

政策的執行本就是一個復雜的過程，史密斯模型只能提供一個審視問題的視角，對于政府購買公共體育服務政策執行的研究應該受到體育行政部門和公共體育研究者的高度重視，目前政策文本、執行主體、執行客體視、執行環境以及執行機制都存在諸多問題，是影響我國公共體育服務高質量發展的重要掣肘，希望本文可以起到拋磚引玉之效，促使廣大學者深入其中，構建出高效的政策執行系統，促使政府購買公共體育服務高效達成。

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