加拿大Alberta 省立公園體系規劃：一種區域公園體系規劃參考

黃向

華南師范大學華南生態文明研究中心，廣東廣州510632

1 問題的提出

區域性戰略規劃主要包含對特定區域的展望，對目標和政策的陳述，能夠被用來達到目標的以政策為基礎的方法和戰略，對戰略的評估以及對最佳的一個或多個戰略的選擇[1]。對于一個行政區域內的城市體系和公園體系的規劃均屬于戰略規劃的范疇。以加拿大為例，在國家和省這兩個行政層級上均存在著相應的公園體系規劃，這兩種體系規劃（system planning）均屬于“區域公園體系規劃”的范疇。加拿大國家公園體系的建立的主要依據是《加拿大國家公園體系規劃法案》，該規劃明確了加拿大國家公園體系的目標、責任和建立國家公園體系的方法。該《規劃》從根本上建立了加拿大國家公園體系的運行規則，確定了國家公園的性質等一系列制度基礎。2019 年，中共黨中央國務院頒布《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中國的國家及各省自然資源部門正對自然保護地體系重新整合，將原有如圖1 展示的22 類自然保護地整合為以國家公園為主體的自然保護地體系。

圖1 中國原有的自然保護地類型Fig.1 Types of natural protected area in China

西方國家的經驗表明，省立公園體系是國家公園體系的有益補充。在以美國和加拿大為代表的西方國家，區域公園體系除了國家公園外，還有省立公園和市立公園體系。因此，中國除國家級自然保護地體系之外，各省的省級自然保護地體系的建立也應納入議程。一個行政區域內的公園體系往往聚集了該區域生態價值、景觀價值等最高等級價值的自然資源。在中國原有的保護地體系管理主要采用申報和評審制，導致保護地重復建設、體系不明、目標缺失等一系列的問題。這種問題可通過統一的行政區域內的體系規劃而得到解決。

2006 年，加拿大Alberta 省完成了《Alberta 省立公園體系規劃》，筆者在求學期間參與了加拿大滑鐵盧大學Eagles 教授主持的該項目，在如今中國自然保護地體系改革的背景下再行審視當時的工作，仍有許多至今都值得借鑒的地方。該體系規劃采用了創新的路徑和結構[2]，文章通過推介并結合中國國情進行評論，詳細介紹并分析該體系的目標、作用、責任和建立體系的方法，以期為如何用體系規劃思想在中國情境中構建“省級公園體系規劃框架”提供參考。

2 Alberta 省立公園體系規劃框架解析

區域公園體系規劃的目的是在一個行政區域內（如國家、省和地市）科學的建立以自然景觀為主的公園系統。如加拿大國家公園局給國家公園系統所設定的目標是“用國家公園系統保護加拿大境內所有具有時代意義的自然區域，增強公眾對這些自然遺產的理解、欣賞及其帶來的愉悅，從而使這些自然遺產能完好無損的留給后代”。因此，加拿大的國家公園系統肩負兩個主要責任，首先是保護具有時代意義的自然區域，其次是通過游客的參觀實現公眾教育，這兩個主要目標決定了加拿大國家公園的公益事業性質。

然而，西方的區域公園體系規劃理念并不完全符合中國的國情。首先，西方區域公園體系的完全公益性質對政府財政資金造成較大壓力。中國是發展中國家，目前采用財政包干的形式對政府財政造成較大壓力，但完全采用市場運營模式也對資源保護形成挑戰，其次中國的自然公園所在地往往為欠發達地區，人民群眾利用資源謀求發展的愿望比西方更為迫切，通過提供讓更多的游客能享用優質生態產品實現鄉村振興也是中國區域公園體系構建需要考慮的。

2.1 規劃的基礎：區域生態區劃

生態區劃是區域公園體系規劃的基礎，如加拿大國家公園體系規劃就是基于全國的生態區劃。以地貌景觀和植物為主要區分指標，加拿大被分為39塊“生態區域”，而國家公園系統則在每一生態區塊上選取1 個以上合適的地點代表該區塊的景觀特點列入保護區系統。整個體系規劃的目標就是保持國家公園的“生態完整性”。省立公園體系也不例外，加拿大各省的省級公園體系規劃均基于該區域的生態區劃。在具體的公園資源管理中，制定游憩活動強度分區也是基于該公園的生態區劃，特別是生態脆弱性評估。

2.2 規劃的路徑：“目標——任務——策略”

Adrian&Adrian 認為體系規劃是“一種宏觀水平的組織方法，是一個理解和使用系統理念的框架，是一種動態的過程”，他們指出：一個體系規劃將在保護區組織框架內提供所有組成部分的方向和指導，以及該保護區系統如何與區域內的其他方面（如土地使用、資源管理和社會發展）進行協調；一個體系規劃包括保護區系統的歷史、現狀和未來的規劃[3]。按照體系規劃的要求，具體針對某個區域的公園體系規劃需要明確區域內公園系統的目標和政策，明確能夠用來達到目標的方法和策略。

Alberta 省立公園體系規劃由“目標（goal）——任務（objective）——策略（tactic）”3 層邏輯體系組成，Eagles 等定義目標為“一個保護區建立的較廣泛的社會目的”，而認為任務則為“清楚闡明的需要完成的事情”，任務是次級目標[4]。Schoemaker 提出5 個基本的特征來定義目標，分別是結果導向的，有時間區間的、明確的、可測量的和可達到的[5]。結果導向是指描述的任務完成后達到的結果，而不是規劃時的情況；有時間區間的是指任務的結果達到在時間上的要求；準確的任務是指任務的描述是清晰的，而不是含糊的，有歧義的；可測量的是指在任務執行中能清楚通過量的變化描述任務的進展，并最終判斷任務是否完成；可達到的是指任務是可行的，是有資源支持的，而不是好高騖遠的[6]。而策略通常是達成任務的具體行動方針。因此，中國的省立公園體系形成路徑將采取“目標——任務——策略”邏輯體系。

2.3 目標、任務和策略解析

Alberta 省立公園系統的四大目標是：保護、欣賞遺產和教育、戶外游憩和健康生活、旅游及社區。保護功能即為公園內的自然遺產及其相關的文化遺產的多樣性。欣賞遺產和教育即提供教育功能，讓公眾對自然遺產更加了解并能更好的理解人類和自然世界的關系。戶外游憩和健康生活即為大眾提供基于景觀欣賞的游憩機會，并使其成為品質生活的一部分。旅游及社區即為大眾提供旅游機會并鼓勵當地社區為之配備包括住宿在內的各類設施。游憩和旅游在規劃中被嚴格區分，前者是一種輕干擾的觀光活動，后者是一種可建設設施的包含觀光和度假的旅游活動。基于如上體系目標，規劃由4個主題、10 個目標、21 個任務和49 個策略組成。

在中國還長期處于社會主義初級階段的情況下，省立公園系統除了傳統的保護和教育功能，還擔負著地方社會和經濟和諧發展的責任。參照Alberta 省立公園系統規劃，文章提出中國區域公園體系的基本功能應該包括：①保護功能；②游憩功能；③經濟功能；④教育功能。其中經濟功能是指通過“小利用實現大保護”，而不是完全采用純公益的公園管理模式。

為貫徹和實現中國省立公園系統的上述功能，通過對比Alberta 省立公園系統的相關設定，設定符合中國國情的目標、任務和策略，具體如下：

（1）經濟與財政主題

IUCN 從旅游費用、旅游商品產生的稅收和旅游產業帶來的工作機會3 個方面衡量旅游給保護區所在地帶來的經濟收益[7]，深刻的認識和了解旅游經濟影響的組成是降低當地旅游相關經濟漏損的基礎。經濟功能是省立公園系統的主要功能，因此經濟主題的第一個目標即確定為增加旅游收入，公園機構、當地政府和當地社區居民是3 個與旅游收入增加而受益的直接受體。公園機構和當地政府能獲得直接經濟收入，政府還能獲得稅收收入，而社區居民通過參與旅游獲得收入，這一點上中國也是適用的。

然而，加拿大的國家公園系統和省級公園系統采用中央或省政府財政支出的垂直管理的機制，中央和省政府并不從相應的公園系統中獲得任何旅游相關收入，這種模式在中國的政府經濟實力還較弱的情況下無法得到全面實施。應鼓勵地方政府參與公園事業并獲得受益，形成利益共享機制，一方面能夠提高地方政府的積極性，另一方面也能提高公園資源的使用效率。因此，該主題還需要在開展研究的基礎上增加相應的目標、任務和策略。

表1 省立公園系統在經濟與財政主題的目標、任務與策略Tab.1 Theme of economic and finance

（2）教育和遺產欣賞主題

通過提供有關公園的教育，可以有效的提升人民的環境友好行為，因而自然公園應該被視為寶貴的教育資源。公園教育既可以是正式教育的形式，也可以是非正式教育的形式，所謂正式教育即與校本課程相結合，而非正式教育則為非校本課程以外的其他教育形式。自然公園為公眾特別是兒童提供地方性“基礎知識”，即有關本地的動植物、地理、歷史和文化等各方面的基本認知。教育是公園體系的重要功能，在Alberta 省立公園體系中是專門的一個主題。公園環境教育機會的提供相當廣泛，如游客可以參與公園所設立的環境教育計劃[8]和建立詳細有效的物質形態解說系統等。然而，教育功能在中國原有的自然保護地體系建設中沒有得到應有的重視，Alberta 省立公園體系規劃是一個有益的借鑒。

表2 省立公園系統在教育和遺產欣賞主題的目標、任務與策略Tab.2 Theme of education and heritage appreciation

（3）戶外游憩和健康主題

要實現公園系統的游憩、經濟和環境教育功能，都必須吸引游客消費公園旅游產品。因此，公園要持續提供多樣的、安全的、可達的、歡樂的、健康的基于自然的戶外游憩機會。通過提供多樣化的旅游設施和旅游活動，公園管理者將能為游客提供多樣化的旅游體驗[9]。在這個目標下，平衡資源使用和保護的方法是在生態區劃，特別是生態脆弱性評估的基礎上將公園區域進行細分，明確每個部分的使用強度，再根據強度要求制定該區域可開展的游憩活動進行管理。這種管理是動態式的，通過每年的監控和反饋，每5 年1 次的修編，根據區域的生態資源狀況及時調整游憩活動的類型和強度。到訪公園被認為是提升居民健康水平的一項重要福利，從這個角度來看，省立公園體系是公共健康體系的一部分。以上2點在中國過去的自然保護地體系建設中都沒有得到重視。中國共產黨的十九大提出讓人民群眾享受更優質的生態產品，國家公園和省立公園體系是最為重要的載體，因此在規劃制定時需認真加以考慮。

表3 省立公園系統在戶外游憩和健康主題的目標、任務與策略Tab.3 Theme of outdoor recreation and health

（4）營銷和管理主題

公園旅游是旅游產品的一種。因此，要有效地營銷公園系統首先必須了解公園旅游產品的消費者。Eagles 指出公園經營者了解公園的游客是哪些群體、他們什么時候來、為什么來這個公園和他們在游覽公園主要從事什么活動等信息是非常關鍵的[10]。公園系統游客的基本特征調查報告和游覽動機報告，根據該研究成果確認目標顧客群能為公園管理者獲得上述關鍵信息。在了解公園旅游產品的消費者后，完成公園系統的短期和長期營銷策略方案，并建立營銷有效性監測系統為有效的營銷公園系統提供強有力的決策支持。

表4 省立公園系統在營銷和管理主題的目標、任務與策略Tab.4 Theme of marketing and management

3 結論與啟示

區域公園體系規劃屬于戰略規劃的層次，是系統內公園規劃的基礎。文章詳細解析了《Alberta 省立公園體系規劃》的4 個主題、10 個目標、21 個任務和49 個策略，結合中國國情，為中國各省政府確立省級行政區域內公園系統的目標、責任、構建方式、運營指導等方面提供借鑒。從該規劃的內容解析，可以得到如下啟示：

（1）省立公園體系應具備四大功能，分別是保護功能、游憩功能、經濟功能和教育功能，其中前三者在過去的自然保護地建設中強調較多，而第四個功能較為欠缺。

（2）省級生態區劃是省立公園系統的基礎，公園生態區劃是個體公園進行游憩活動強度和類型管理的基礎。“小利用大保護”的前提是對公園生態資源進行生態脆弱性評估。

（3）正確認識省立公園體系是公眾健康體系的一部分，讓每個居民每年都能擁有健康的公園自然體驗是公園體系向人民群眾提供公共的優質生態產品的重要功能。實施最嚴格的資源保護措施并不是將自然資源圈起來遠離人民群眾，通過發展小眾生態旅游等特種旅游的形式是解決保護與利用矛盾的途徑之一。

（4）省立公園體系是國家公園體系的有益補充，也是一個省級行政區的重要旅游吸引物，公園經營者要了解自己的顧客，營銷是體系規劃中應予以重視的內容。