基于文本比較的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》解析*

孫大東 白路浩

（鄭州大學信息管理學院 鄭州 450001）

0 引言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年6月8日印發了《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱“《新規劃》”），《新規劃》總結了“十三五”時期在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱“《舊規劃》”）指導下檔案事業的發展成效，指出了“十四五”時期面臨的形勢與挑戰，提出了檔案事業未來發展的總體要求和主要任務，并給予相應的保障措施。整體而言，《新規劃》回應了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的相關要求，為未來5年我國檔案事業的高質量發展規劃好了方針路線。同時，此次印發單位的轉變體現出黨和國家高度重視檔案事業的發展，也有利于《新規劃》進一步貫徹落實。

《新規劃》一經發出就激起學界和實踐界的廣泛討論，截至2021年7月8日，筆者在中國知網以“‘十四五’全國檔案事業發展規劃”為主題進行精確檢索，共檢索出5篇有效文獻，其中聶云霞、盧丹丹以《新規劃》為背景論述了社會轉型期高素質檔案人才應如何培育；[1]國家檔案局政策法規司對《新規劃》的編制過程、重要意義、主要內容以及需把握的重點進行了闡明；[2]王玉玨、吳一諾、許佳欣等就檔案服務國際傳播能力建設方面對《新規劃》進行了解讀，論證了檔案為何、以和、如何服務國際傳播能力建設；[3]劉東斌、吳雁平以市縣檔案局檔案館貫徹《“十四五”全國檔案事業發展規劃》為例提出了貫徹《新規劃》實現檔案事業高質量發展的方法與策略；[4]常大偉結合《“十四五”全國檔案事業發展規劃》及相關政策探討了檔案治理的政策化轉型、《新規劃》對檔案治理的政策要求以及“十四五”時期如何推進檔案治理現代化。[5]通過對已有文獻的仔細研讀，發現除了國家檔案局政策法規司的解讀外現有文獻多結合《新規劃》的某一方面內容進行解讀，本文則在新舊規劃文本比較的基礎上對《新規劃》進行更為詳細地解讀，以揭示《新規劃》的突出亮點。

1 新舊規劃詞頻對比分析

為細粒度解析《新規劃》，筆者以詞語為單位并以《舊規劃》為參照對《新規劃》進行統計分析。為此，筆者采用Python語言，引入“JIEBA模塊”對新舊規劃文本內容進行自然語言分詞處理，在分詞過程中定義用戶詞典以防止“電子檔案”“信息化”“人才培養”等詞的誤拆分，并設置排除詞表以剔除“有關”“相關”“不斷”等無意義的詞語。分詞處理后，《新規劃》文本分出1168詞，《舊規劃》文本分出882詞，新舊規劃文本共現詞語504個，其中《新規劃》文本詞頻大于或等于《舊規劃》文本詞頻的占80.16%，這在一定程度上反映出《新規劃》較之《舊規劃》變動較大。為更好地分析新舊規劃之間的差異，筆者計算了新舊規劃文本詞頻的差值（取絕對值），得到兩者詞頻間的差值數，取詞頻差值大于或等于差值數中位數（經計算為10）的詞語進行分析以反映《新規劃》的突出變化。經統計滿足差值大于10的詞語有35個，去除其中“檔案”“機制”“中國”等無分析價值和干擾性詞語后得到20個詞語，具體如表1所示。

表1 新舊規劃詞頻突出差值對照表

由表1可做出如下分析：其一，《新規劃》中“數字”“電子檔案”“電子文件”“信息化”等詞語較之《舊規劃》的詞頻差值都高于12次，尤其是數字一詞更是達到了25次的差值，可見《新規劃》導向于推動檔案事業信息化與數字轉型升級；其二，《新規劃》中“服務”“利用”的詞頻較《舊規劃》有較大提升，分別為24次和12次，可見在“十四五”時期檔案利用與服務將進一步提升；其三，《新規劃》中“安全”“保護”“備份”等詞語的詞頻較《舊規劃》詞頻的差值較大，尤其是“安全”一詞達到了22次的差值，可見《新規劃》對檔案實體安全與信息安全的重視，而“評估”“監管”等詞頻的提高則體現出在制度層面進一步保障檔案安全，促進檔案事業有序發展；其四，《新規劃》與《舊規劃》“教育”“人才培養”兩個詞間的詞頻差值在12次以上，可以反映出《新規劃》對檔案教育作用發揮以及人才培養的重視；其五，《新規劃》中“治理”一詞出現了24次，較《舊規劃》多出15次，可見《新規劃》對檔案治理的認識進一步深化，從政策上推動檔案治理能力和水平的提高；其六，《新規劃》中“區域”“資源共享”等詞頻次的提高，反映出《新規劃》致力于推動區域協調發展、努力實現資源共享與合作共贏；其七，《新規劃》中“歸檔”一詞出現26次，較《舊規劃》多出13次，可見《新規劃》在推動檔案資源建設方面努力。其八，《新規劃》中“記憶”一詞出現17次，“遺產”一詞出現13次，均較《舊規劃》多出10次以上，可見《新規劃》有利于推動記憶工程建設、保護歷史文化遺產進而推動檔案文化發展；此外，“研究”一詞由《舊規劃》的4次上升到《新規劃》的17次，也有力地反映出《新規劃》在推動檔案科技創新、檔案學術研究方面的期望。

筆者認為，上述突出差異將會對“十四五”時期檔案事業的發展產生深遠影響。其一，《新規劃》對“數字”“電子檔案”“信息化”等的重視將推動檔案事業的數字轉型升級，推動建成更多的數字檔案館（室），進一步為電子文件“單套制”的實行鋪平道路，促進檔案事業信息化發展和智能化升級；其二，《新規劃》在檔案利用與服務方面的規定有利于促進未來5年檔案利用服務水平的提高，檔案部門應依照《新規劃》的要求積極創新利用服務方式，推動檔案利用服務更加便捷化，同時學界也應加強檔案利用需求與服務的相關研究，促使檔案利用服務更加高效；其三，安全體系是“四個體系”建設是前提，《新規劃》在檔案安全方面的規定可更好地保障檔案的完整與安全，為檔案資源建設、檔案利用服務以及檔案治理創造良好的前提；其四，《新規劃》中“教育”一詞一方面是指檔案的教育作用，另一方面是教育培訓檔案人才，《新規劃》的實施將推動檔案教育作用的充分發揮，為檔案事業發展儲備不同層次的人才，而高校也應配合好《新規劃》的實施，建設好檔案人才培養基地；其五，《新規劃》在“治理”方面的規定將引導檔案治理邁向新階段，推動檔案治理效能的提高，檔案部門應在《新規劃》指導下積極探索檔案依法高效治理新模式，促進檔案治理體系和治理能力現代化；其六，《新規劃》在促進區域協調發展、強化交流合作、推進資源共享方面的要求，有利于緩解區域間檔案信息化發展不平衡的現狀，促進跨區域檔案共享利用以及提升我國檔案事業的影響力，中西部地區檔案館應把握機遇，提升自身信息化水平。其七，《新規劃》中對“歸檔”要求的增加將進一步促進檔案資源體系的建設，提高歸檔的數量和質量，建設好人民滿意的檔案信息資源寶庫；其八，記憶項目的實施和文獻遺產的開發將推動我國的檔案文化走出國門，走向世界，提升中華檔案文化的國際影響力，在規劃支持和鼓勵下檔案部門應積極推進記憶項目的建設以及檔案文獻遺產的申遺工作，為時代留存記憶，為遺產爭取榮光。

2 新舊規劃內容對比分析

2.1 新舊規劃“發展環境”內容對比

新舊規劃都歸納概括了其上一個“五年規劃”的發展成效和面臨的形勢與挑戰。在發展成效部分，《新規劃》的突出變化在于普法責任制全面落實、檔案跨區域跨部門查閱利用積極推進、檔案人才隊伍建設取得進步以及檔案對外交流日益深化，而這些變化與《舊規劃》的實施是脫不開的，體現了《舊規劃》的作用。在面臨的形勢與挑戰部分，檔案和檔案工作的作用發生了變化，由《舊規劃》的“檔案日益成為國家基礎性戰略資源，檔案工作領域更加廣泛、內容更加豐富、需求更加多樣，地位和作用越來越重要。”[6]變為了“檔案作為重要信息資源和獨特歷史文化遺產，價值日益凸顯，檔案工作對黨和國家各項事業的基礎性、支撐性作用更加突出。”[7]一定程度上反映出檔案和檔案工作地位的上升。此外，《新規劃》較之《舊規劃》新提出人民檔案文化需求和地區及行業間發展不平衡，認識到了檔案的文化屬性和區域協調發展問題。

2.2 新舊規劃“總體要求”內容對比

新舊規劃“總體要求”內容對照如表2所示。在指導思想方面，《新規劃》將習近平新時代中國特色社會主義思想確定為指導思想是時代的選擇，也是現實的需要，自2017年10月24日習近平新時代中國特色社會主義思想寫入黨章以來，就以其鮮活的生命力和正確的理論導向指導社會各項事業的發展，引領我們走向新時代，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將科學有效地推動檔案事業高質量發展。

表2 新舊規劃“總體要求”內容對照表

在工作原則方面，首先，《新規劃》明確了堅持黨的領導和堅持人民立場，體現了檔案工作“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責和使命；其次，《新規劃》將“夯實基礎、筑牢根基”修改為“依法治檔”，符合檔案治理體系和治理能力現代化的要求，能夠促進檔案工作法治化、規范化和科學化；最后，《新規劃》保留了創新驅動和安全底線兩條原則，體現出檔案事業對創新的追求和安全的堅守。

在發展目標方面，《新規劃》在《舊規劃》發展目標的基礎上對治理效能、資源建設、利用服務、安全建設、信息化建設、人才隊伍建設提出新要求，爭取取得新發展、邁入新階段。此外《新規劃》增加在科技創新方面的新發展目標，體現出其對科技創新的重視，以科技創新帶動檔案事業取得新成就，支撐檔案事業的高質量發展。

2.3 新舊規劃“主要任務”內容對比

新舊規劃“主要任務”內容最明顯的區別在于《新規劃》主要任務由《舊規劃》的6大點17條，擴展為8大點26條，變動較大。《新規劃》將《舊規劃》的檔案法治建設、檔案資源體系建設、檔案利用服務、檔案安全保障深化為檔案治理體系、資源體系、利用體系和安全體系建設，明確了四個體系建設主線，保留了信息化和人才隊伍建設，并增加了科技創新和對外交流合作的任務。

新舊規劃主要任務的差異體現在以下幾個方面：其一，在檔案治理體系建設方面，《新規劃》主要增加了健全檔案管理體制機制，要求堅持黨對檔案工作的領導、壓實各級黨委主體責任、強化各級政府職責等，以及加強重點領域檔案工作監管，如完善區域檔案、農業農村檔案管理體制，加強科研項目、重大專項檔案工作監管等；其二，在檔案資源體系建設方面，《新規劃》增加了檔案資源質量管控以及檔案資源數字轉型的任務，《舊規劃》中企業檔案、項目檔案、農業農村檔案的管理則融合在《新規劃》檔案治理體系建設的任務當中；其三，在檔案利用體系建設方面，由重點推進各級國家檔案館依法開放拓展到推進檔案開放，由加強重點檔案開發力度到加大檔案資源開發力度，利用服務的范圍有所拓寬；其四，在檔案安全體系建設方面，《新規劃》明確提出要提升檔案數字資源安全管理的能力，承認數字檔案資源的價值并加強對其的管理；其五，在檔案信息化建設方面，《新規劃》提出在機制層面為檔案信息化提供保障，加強電子文件歸檔和電子檔案移交接受則進一步承認了電子檔案的合法地位；其六，在檔案人才培養方面，《新規劃》從培養力度、培養渠道和評價機制三個層面推動檔案人才的培養，較之《舊規劃》更為完善；其七，《新規劃》加入了檔案科技創新和檔案對外交流方面的新任務，對于推動檔案科技創新、促進創新成果高效轉化、提升我國檔案文化和檔案事業的國際影響力具有積極建樹。

2.4 新舊規劃“保障措施”內容對比

《舊規劃》雖有六條保障措施，但多為建議性意見，且其內容如科技支撐、人才培養、合作交流等在《新規劃》的主要任務部分多有涵蓋，而《新規劃》的保障措施雖只有三條，但可操作性更強。其一，加強組織領導要求各級黨委要切實加強對檔案工作的領導、并要求各級檔案主管部門要細化任務分工，有利于細化責任分工以有效落實各項檔案工作；其二，加強經費保障可為各項檔案事業發展，尤其是促進中西部檔案信息化水平提高、緩解區域發展不平衡現狀提供資金支持，引入社會資金則可擴大資金來源、提升研發效率。其三，加強檢查評估可掌握《新規劃》實施情況，及時發現新問題并尋找解決措施，推動《新規劃》落到實處。

3 《新規劃》的突出亮點

3.1 明確四個體系建設主線

《新規劃》明確了四個體系建設的發展主線，推動檔案事業高質量發展。從詞頻上看，部分詞頻的提高對應著《新規劃》對四個體系建設的任務要求，如“服務”“利用”詞頻的提高對應著檔案利用體系建設，“安全”“保護”“備份”等詞頻的提高對應著檔案安全體系建設，“治理”一詞詞頻的激增對應著檔案治理體系建設，“歸檔”一詞詞頻的提高對應著檔案資源體系建設。從內容方面看，《新規劃》將四個體系建設放在主要任務的前4部分，直接明確四個體系建設的發展主線，并對四個體系建設的任務進行了細化，而把檔案治理體系建設放在首位，體現出其對依法治檔以及檔案治理體系和治理能力現代化的重視，將有利于推動檔案治理水平的提高。在《新規劃》指導下，檔案部門應不斷推進檔案法治建設、做好檔案法治宣傳工作、完善檔案監管與指導方式以推動建設檔案法治體系，繼續加大檔案收集力度、優化館（室）藏結構、推進檔案資源數字化以推動建設檔案資源體系，提高檔案開放率、便利檔案利用服務、加大檔案資源開發力度以推動建設檔案利用體系，加強檔案館庫安全管理、評估檔案安全風險、提升數字資源安全管理能力以推動建設檔案安全體系。

3.2 積極推動數字轉型升級

《新規劃》中貫穿著數字轉型的理念，積極推動檔案工作實現數字轉型。從詞頻上看，《新規劃》中“數字”“電子檔案”“電子文件”“信息化”等的詞頻都有明顯提高，可見《新規劃》中新增了較多關于檔案工作數字轉型的條款，從一個側面反映出《新規劃》對檔案工作數字轉型的重視。從內容上看，《新規劃》首先在面臨的形勢與挑戰中提到數字轉型，接著將檔案工作基本實現數字轉型作為檔案信息化建設的發展目標之一，然后將加快檔案資源數字轉型、提升檔案數字資源安全管理能力、加速數字檔案館（室）建設等列入主要任務。《新規劃》的這些變動將為檔案工作走向數字轉型提供積極助力，推動我國檔案事業轉入高質量發展，提高檔案數據治理效能，為人民帶來更加高效快捷的檔案利用服務。各級檔案部門應順應數字轉型浪潮，積極引入新技術并加強科研攻關力度以解決檔案數字轉型中存在的技術問題。同時，在數字轉型中也應注意以人為本，通過技術賦能讓檔案管理更加人性化，方便檔案管理者操作管理和檔案利用者查詢利用。

3.3 助力推進區域協調發展

隨著人民生活水平的提高，人民對檔案信息的需求日益增長，而目前我國檔案信息化存在區域發展不平衡的問題，中西部地區檔案信息化水平明顯落后于沿海發達地區，此次《新規劃》的印發將為解決區域發展不平衡現狀提供助力。《新規劃》中“區域”一詞出現頻率比《舊規劃》多出7倍，明顯提高了對區域協調發展的關注度，而其提出的中西部檔案信息化提升項目、檔案信息資源共享平臺建設等將助力中西部檔案館建設檔案信息化基礎設施以及開展檔案數字化工作，能夠緩解檔案信息化區域發展不平衡現狀，推進檔案信息資源共享利用，促進檔案公共服務實現均等化，滿足人民群眾的檔案信息需求。在此導向下，中西部地區應積極爭取推進檔案信息化的資金支持，提高本區域的檔案信息化水平，同時積極參與檔案信息資源共享平臺建設、加強區域合作以提升資源共享能力，進而提高全國檔案信息服務便捷化、均等化水平。

3.4 培育發揚中華檔案文化

《新規劃》化關注人民的檔案文化需求，推進記憶項目建設，提升檔案文獻遺產的影響力，對于構建國民共同檔案記憶，提升中華檔案文化的國際影響力具有重要作用。《新規劃》關于記憶構建以及檔案文獻遺產保護利用的論述明顯多于《舊規劃》，如此有利于逐步豐富和完善中華檔案文化，建立國民共同的記憶紐帶，激發其對中華歷史的情感認同。值得一提的是，《新規劃》中“文化”一詞出現了12次，比《舊規劃》高出8次，進一步突顯了檔案事業的文化屬性，體現了國家對檔案文化建設的重視，反映出強烈的檔案文化自信。在《新規劃》指導下，人民的檔案文化需求將進一步得到滿足，中華檔案文化的國際影響力將進一步提升。在此背景下，各級檔案館應加大館藏資源編研力度，挖掘館藏中獨特的文化元素，利用特色館藏舉辦專題展覽、開發檔案文創產品、制作場景體驗式游戲等積極融入文化事業，充分發揮館藏檔案的文化價值，進而滿足人民的檔案文化需求。

4 結語

《新規劃》作為“十四五”時期檔案事業發展的藍圖，將以其先導性和科學性推動資源、利用、安全、治理四個體系建設，提高檔案工作的信息化水平，促進實現檔案工作的數字化轉型，助力檔案事業區域協調發展，并進一步提升我國檔案文化的影響力，最終實現我國檔案事業高質量發展。《新規劃》的貫徹實施需要社會各方面的協同配合、共同努力，各地檔案部門應結合《新規劃》制定符合本地實際情況實施方案，推動其貫徹落實，企事業單位以及其他社會力量應積極學習和貫徹《新規劃》，從中找尋機遇、破局創新，努力參與檔案科研創新和檔案治理以創造新的經濟增長點，實現與檔案事業合作共贏。