浦東新區法規：法規家族新成員

林圻 李秋悅

7月15日，中共中央國務院發布關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見，賦予浦東新區改革開放新的重大任務。而在此之前，全國人大常委會已于6月10日作出關于授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規的決定。“浦東新區法規”，作為該決定確立的一種新的法規類型，正式入列成為法規家族的新成員。

授權制定浦東新區法規的數個“首次”

當今世界大多數國家都實行授權立法制度，我國也有豐富的授權立法實踐，本次全國人大常委會授權決定，創造了新中國立法史上的數個“首次”。

非經濟特區的地方人大首次獲得授權立法權。在此之前，我國先后五次授權給地方立法，有七個地區獲得授權，這七個地區均為經濟特區所在的省、市。授權的理由主要是為了“保障經濟特區建設順利進行，使特區的經濟管理充分適應工作需要，更加有效地發揮經濟特區的作用”。本次授權決定首次給非經濟特區的地方人大授權，是與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系的重要內容，是推動浦東高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的重要支撐，具有里程碑意義。

首次通過授權決定創設新的法規類型。近年來，中國特色社會主義法律體系不斷完善發展，法規家族迎來了一個個新成員。全國人大常委會綜合運用多項法定職權，創設了新的法規類型，與時俱進地發展了法規譜系。2019年10月26日，全國人大常委會通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，直接授予國家監察委員會制定監察法規的職責，創設了“監察法規”這一法規類型。今年6月10日，全國人大常委會通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》，規定海南省人大及其常委會可以制定“海南自由貿易港法規”。而這次以“授權決定”的方式，創設新的法規類型尚屬首次。

首次將授權制定法規的適用范圍確定為市轄區的行政區域。授權制定的經濟特區法規，適用于經濟特區范圍內。經濟特區往往不是獨立的行政區域，一般橫跨多個市轄區（海南經濟特區則在全島范圍內）。根據本次授權決定，“浦東新區法規”的適用范圍僅為上海市浦東新區。一類法規僅為某一市轄區所專屬適用，這在立法史上也尚屬首次。

浦東新區法規的作為與邊界

浦東新區法規既有廣闊的作為空間，也有不可逾越的權限邊界。唯有繼續保持對社會主義法制統一原則的尊重與敬畏，厘清浦東新區法規不可觸及的“負面清單”，方能最大限度地釋放浦東新區法規的制度紅利。

法律保留原則仍需堅持。上海市人大及其常委會根據授權行使浦東新區法規的制定權，依然不可觸碰立法法第八條所定“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項”。理由有二，首先，浦東新區法規的制定主體是地方立法機關，制定浦東新區法規從屬于地方立法活動，不因被授權機關獲得授權而提升授權立法文件的位階。其次，從權限上看，浦東新區法規與經濟特區法規具有相同的定位。經濟特區法規為特殊的地方性法規，同樣，浦東新區法規亦為特殊的地方性法規之一。

法律優位原則靈活調適。授權決定雖然并未直接規定浦東新區法規可以變通上位法規定，但是通過規定浦東新區法規的遵循依據和備案要求，體現了對法律優位原則的適用緩和。一是在第一條要求制定浦東新區法規“遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則”，意味著浦東新區法規作出與法律和行政法規“非基本原則”不一致的處理，不被一概認定為“相抵觸”。二是在第二條要求報送備案浦東新區法規“說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況”，間接表明可以被浦東新區法規變通的法律淵源包括“法律、行政法規、部門規章”。本次授權決定沒有囿于對“變通”一詞的僵化理解，將浦東新區法規與部門規章作出不一致規定的情形一并納入備案審查范圍，從而將立法法上“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致且不能確定如何適用”時復雜的裁決機制調整為備案審查機制，加強了對制定浦東新區法規的監督，同時更有力地拓寬了浦東新區法規的權限范圍。

認真對待“浦東改革創新實踐需要”。立法法第九十七條規定“授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。”授權決定第一條中“根據浦東改革創新實踐需要”并非寬泛的原則表述，而是實實在在地構成了本項授權的范圍界限，是浦東新區法規立項、起草和制定必須時時衡量的戒尺。是否為浦東改革創新實踐之所需，是浦東新區法規合法性、正當性的基石。因此，政治效果、法律效果和社會效果必須統一于制定浦東新區法規的實踐，這對于立法者的智慧提出了新的挑戰。

制定浦東新區法規的新課題

浦東新區法規是一項新鮮事物，新事物帶來新課題。證成浦東新區法規的適用規則、明晰浦東新區法規的重點領域、優化浦東新區法規的制定程序，都將成為當前和今后一個時期推進浦東新區法規制定工作不可回避的艱難任務。

在對標對表中探求重點領域。立法是對時代問題的回應，浦東新區法規是為浦東打造高水平改革開放的重要窗口、社會主義現代化建設的引領區提供的重要法治保障，更要重視對先行先試制度需求的發掘，回答深化改革中的深層次制度問題，破解對外開放中的游戲規則不對稱的難題。當務之急是，對標對表黨中央、國務院決策部署，對標對表習近平總書記在慶祝浦東開發開放30周年慶祝大會上的講話精神，編制形成“兩張清單”，謀劃浦東新區法規專項立法規（計）劃，構建適應浦東高質量發展要求的制度框架。

調動“兩個積極性”完善制定程序。授權決定授權的立法主體是上海市人大及其常委會，根據授權制定的法規在浦東新區實施。浦東新區是一級政權所在地，設立人大、政府等政權機關，上海和浦東是市和市轄區的關系。這就意味著，浦東新區法規既可以規定市級各部門職責權限，也可以只規定浦東新區區級各部門的職責權限。因此，需要根據實際情況，充分調動市、區兩級積極性，對制定浦東新區法規在立法程序上作出相對特殊的安排。制定完善相應工作規程、探索形成高效的工作機制、對現行制定地方性法規的制度進行結構性重塑，將分別是近期、中期、遠期值得期待的看點。

建立浦東新區法規優先適用規則。按照“效力優先”與“適用優先”相區分的原則，立法法初步建立了經濟特區法規的適用規則，即“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定”。與此同時，立法法還區分客觀上的“不一致”與法律上的“變通”，未將所有的“不一致”均歸為可優先適用的“變通規定”，而是通過全國人大常委會的裁決機制，加強對經濟特區法規授權后的監督。浦東新區法規屬于“根據授權制定的法規”，應當適用立法法第九十五條第二款“根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決”的規定;至于如何界定“不能確定如何適用”以及從“不一致”導出“變通”后是否參照適用優先規則，則仍需留待在實踐中探索回答。