金山：發揮村規民約在基層治理中作用

曾輝

金山區朱涇鎮待涇村針對環境治理的頑疾反復治理反復出現的情況，征求村民意見后重新修訂村規民約，配套形成人居環境整治積分制，建立積分紅黑榜，鄉村環境得到了明顯改善。近年來，金山區以有效釋放自治規范的治理效能為切入口，針對現有村規民約、居民公約存在的問題，堅持“法治”與“自治”雙輪驅動，推動村規民約法治化，充分發揮村規民約在基層治理中的作用。

2018年以來，金山區委依法治區辦、區民政局、區司法局持續推動村規民約（居民公約）修訂試點工作，突出了條款式、一事一約、“總則+細則”的文本形式，注重修訂程序和約束機制，推動村居法律顧問全程參與、基層司法所靠前指導，形成了一些特色做法和經驗。比如山陽鎮寶華居民區以居民公約的形式規范停車管理，并通過公示、抄送單位和相關補償等獎懲方式，收到了良好效果，該案例榮獲首屆全國普法依法治理十大創新案例。亭林鎮東新村的《農村宅基地房屋租賃管理公約》以村規民約形式規范宅基房租賃，榮獲2020年度上海市法治建設十大入圍案例。楓涇鎮新義村探索將信用體系引入村規民約，通過信用積分制的形式，進一步推動村規民約獎懲條款執行的制度化、程序化。

今年以來，金山區在全面總結試點工作經驗、深入調研、科學論證的基礎上，研究形成了各20個條款的村規民約和居民公約參考內容，通過一事一約的形式規范了村規民約（居民公約）的基本內容。

一是在共謀共建上做“加法”，畫好民智民意的同心圓。區司法局先后實地走訪調研了楓涇鎮新義村、山陽鎮金豪居民區等鄉村社區及基層相關部門，了解社區治理中的難點堵點;同時與市委依法治市辦共同推動村規民約法律效力的課題研究，為參考內容的起草提供理論支撐;還邀請市、區相關單位，對參考內容逐條論證把關，確保符合法治原則和精神。

二是在文本內容上做“減法”，找準基層治理的最大公約數。參考內容針對村民建房、宅基房出租、移風易俗等村級普遍性治理難題和房屋裝修出租、寵物飼養、高空拋物等居民小區普遍性治理難題，進行梳理分析，形成主體內容。同時，逐一評估現有條件下的操作可行性，及時取消或調整脫離實際條件的過高要求，以確保參考內容做到成熟一個、規范一個、有效一個。

三是在賦權增能上做“乘法”，激活村規民約（居民公約）的生命力。在參考內容中設置兜底條款，賦權各村居結合實際制定具體條款、細則和實施辦法，推動各村居因地制宜地修訂好村規民約（居民公約）。參考內容也相應設置了批評教育、公示通報、抄送所在單位，以及部分或全部取消相關評先評優資格或除法定權益以外的村級福利待遇等力度逐級遞增的懲罰措施及相對應的獎勵措施，確保村規民約（居民公約）執行條款的約束性。在規范制定和執行程序方面，明確了法制審核、村民（居民）會議表決和街鎮備案等程序;對違反村規民約（居民公約）的認定、執行程序進行規范，保障違約村居民的申辯權。

村規民約（居民公約）指導意見和參考內容印發以來，金山區各村（居）因地制宜推動兩約修訂工作。目前，漕涇鎮所有村居已完成修訂，其余各街鎮也正在積極推進中。各村居根據參考內容，結合自身實際形成了“一事一約”實施細則，推動了基層治理難題的規范化解決。如漕涇鎮海崖村在動遷農民集中“上樓”過程中，為保留村民種菜的習慣，特地將一塊荒地改造成菜園取名“半分菜園”供村民耕種，但卻出現了亂建大棚、亂堆物品垃圾的現象。為破解這一難題，漕涇司法所指導海崖村修訂村規民約并制定了《海涯新苑管理細則》，向村民頒發《半分菜園告知書》，解決了菜園管理難的問題。