2021年中國經濟走勢和政策建議

祝寶良

提 要：2020年，面對新冠肺炎疫情的巨大沖擊和復雜嚴峻的國內外環境，我國統籌疫情防控和經濟社會發展，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，大力深化改革開放，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，國民經濟呈現穩定恢復態勢，全年經濟預計增長2.3%左右。新冠肺炎疫苗研發取得積極進展，社會預期和市場信心明顯提升，2021年，我國經濟增長速度預計達到8%左右。但把2020年和2021年結合在一起看，實際經濟增速仍低于潛在增速，企業特別是小微企業和個體工商業者經營仍然困難，就業壓力仍然較大，金融風險有所上升。我們既要關注宏觀經濟，也要關注微觀經濟；既要注重經濟增長，也要注重就業和民生；既要看同比增長速度，也要看環比增長速度。要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持宏觀調控政策的連續性、穩定性和可持續性，繼續深化改革，擴大開放，促進國民經濟恢復平穩健康發展。

一、2020年我國經濟形勢分析

2020年1月，我國遭遇百年來最嚴重的新冠肺炎疫情，武漢封城，經濟社會一度停擺，世界經濟也陷入二戰以來最嚴重的衰退。我國科學統籌疫情防控和經濟社會發展，從供給、需求兩端同時發力，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，全年財政一攬子擴大支出、減稅降費政策總量達11.5萬億元（包括財政赤字3.76萬億、抗疫特別國債1萬億、地方政府專項債3.75萬億，三項合計約8.51萬億，比上年增加3.6萬億元；減稅降費達到2.5萬億元），新增貸款達到19.63萬億元，社會融資總量達到34.86萬億元。在一系列政策的引導和作用下，我國率先控制住疫情，率先復工復產，率先恢復經濟正增長。

（一）供給端恢復較快，工業帶動作用增強。在一季度經濟急劇收縮后，我國經濟開始穩步恢復，一季度GDP同比下降6.8%，二季度增長3.2%，三季度增長4.9%，四季度增長6.5%，全年增長2.3%，是世界主要經濟體中唯一實現正增長的國家。工業生產從8月份開始基本恢復到正常水平，全年規模以上工業增加值同比增長2.8%，其中，一季度下降8.4%，二季度增長4.4%，三季度增長5.8%，四季度增長7.1%，四季度增速已達到2015年以來的最高水平。裝備制造業和高技術制造業保持較快增長。工業產能利用率不斷回升，四季度全國工業產能利用率為78%，已恢復到近幾年來的最高水平。服務業生產形勢也不斷改善，全國服務業生產指數月度增速從5月份開始保持了增長，全年服務業生產指數同比持平。信息傳輸、軟件和信息技術服務業，房地產業，金融業快速增長，貨運增長基本恢復。接觸型、聚集型服務業如住宿、餐飲業、文化體育娛樂業等恢復緩慢。

（二）內需不斷改善，投資拉動效應加大。積極財政政策和穩健貨幣政策帶動了投資較快恢復，投資總量從6月份開始基本恢復到正常水平，較之工業提前兩個月實現恢復增長。全年全國固定資產投資同比增長2.9%，其中一季度投資下降16.1%，二季度增長3.8%，三季度增長8.8%，四季度增長15.7%，三季度以來投資增速已明顯高于過去四年來的平均水平。房地產投資從3月份開始率先恢復增長并保持較快增速，全年房地產開發投資同比增長7.0%。基礎設施投資自4月份以來恢復增長，包括電力投資的基建投資同比增長3.3%，但增速略低于各方面預期，符合地方政府專項債投資的項目不多是主要原因。制造業投資相對低迷，2020年制造業投資同比下降2.2%，計算機及辦公設備、電子及通信設備、醫藥、醫療儀器設備及儀器儀表制造業等高技術制造業和疫情受益行業投資表現較好。隨著疫情得到控制，疫情初期被壓制的消費逐步得到釋放，疫情防控期間形成的新消費習慣和消費模式進一步鞏固，但消費需求相對低迷，居民消費傾向降低。全年社會消費品零售額同比下降3.9%。從居民家庭收支調查數據看，2020年，全國居民人均可支配收入32189元，比上年同期名義增長4.7%，全國居民人均消費支出21210元，比上年同期名義下降1.6%，居民的邊際消費傾向為65.9%，比上年下降4.3個百分點。

（三）出口明顯好于預期，成為經濟恢復的重要拉動力。新冠肺炎疫情在各國迅速擴散導致世界經濟陷入嚴重衰退，世界貿易急劇下降，我國出口增速面臨較大的增長壓力。但從實際結果看，按美元計算，一季度我國出口下降13.3%，二季度增長0.1%，7月份以后增速不斷加快，三季度增長8.8%，四季度增長15.9%，全年出口增長3.6%，明顯好于預期，大大高于世界貿易量下降8%左右的水平。究其原因：一是防疫物資出口保持強勁增長；二是疫情改變生產生活方式，電動自行車、電子產品等出行用品，居家辦公、線上用品等相關產品出口明顯增長；三是新冠肺炎疫情不斷反復，抑制了世界各國供給端的恢復，我國率先控制疫情和復工復產，印度、墨西哥等一些國家的出口訂單轉移到我國；四是美國、歐盟等國家主要采取補貼企業和居民收入等政策應對疫情沖擊，一些國家的需求恢復快于其生產恢復，拉動了我國出口增長。隨著國內經濟不斷恢復增長，我國進口降幅也不斷收窄，從9月份開始進口恢復正增長，全年我國進口下降1.1%。

（四）物價漲幅有所回落。豬肉價格在連續上漲19個月后，從2020年10月份起開始下降，并帶動居民消費價格漲幅回落，服務消費需求恢復慢和就業壓力較大導致服務價格漲幅下降，2020年5月份以來，居民消費價格同比漲幅回落到3%以內，9月份開始回落到2%以內，11月份開始出現負增長，2020年，我國居民消費價格上漲2.5%，不包括食品和能源的核心通脹率僅為0.8%。受疫情影響，國際大宗商品價格從2020年2月份開始下跌并在低位徘徊，國內需求相對不足，工業品價格走低，2020年10月份開始，受新冠肺炎疫苗研發取得積極進展的刺激，石油、鐵礦石等大宗商品價格開始上漲，我國工業品價格環比也出現了回升，但2020年，我國工業品生產者價格仍下降1.8%。房地產市場相對活躍，房地產價格不斷上升，2020年，按照商品房銷售額和銷售量計算的住宅銷售價格上漲7.4%。

（五）就業壓力有所緩解。為應對新冠肺炎疫情對就業的沖擊，我國全面強化就業優先政策，大力援企穩崗，保持了就業形勢的總體穩定。自 2020年4月份以來，調查失業率不斷下降，2020年12月份，全國城鎮調查失業率為5.2%，全年平均失業率為5.6%。全國城鎮新增就業1186萬人，大大超過全年900萬人的就業目標。全年農民工總量28560萬人，比上年減少517萬人，下降1.8%。其中，本地農民工11601萬人，下降0.4%；外出農民工16959萬人，下降2.7%，減少466萬人。

（六）改革開放不斷推進。面對較為嚴峻的經濟形勢和復雜的國際環境，我國堅定支持經濟全球化，不斷推進改革開放。2020年，我國推出國企改革三年行動計劃，完善股市注冊制改革，發布實施《海南自由貿易港建設總體方案》《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025）》。2020年全國外商投資準入負面清單由40條減為33條，自貿試驗區外商投資準入負面清單由37條減為30條，進一步擴大了外商投資準入范圍，提高了服務業、農業的開放水平。區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式簽署，中歐投資談判完成。改革不停頓、開放不止步，極大增強了外資對我國的信心，在2020年全球利用外資下降40%左右的情況下，我國利用外資逆勢增加。

二、中國經濟發展面臨的主要問題

新冠疫苗研發取得積極進展，大大提振了市場信心，穩定了社會預期，為2021年經濟繼續恢復創造了良好條件。但疫苗的生產、儲存、推廣等方面仍存在技術難度，世界范圍內短期難以普及，新冠肺炎疫情發展仍存在不確定性，對我國經濟的影響仍難預料。疊加我國長期存在的一些結構性、體制性問題以及科技創新能力不足和核心技術卡脖子等問題，我國經濟發展面臨的形勢依然較為復雜。

（一）企業特別是小微企業經營仍然困難。接觸性、聚集性消費需求難以完全恢復，餐飲、旅游、住宿、健康、娛樂等行業仍不能達到正常水平。限額以下單位的銷售明顯慢于限額以上單位，說明小微商業企業和個體商戶經營仍然困難。免、減、緩繳社會保障費、資金成本下降、原材料價格下跌等因素使企業利潤恢復了正增長，但從2020年全年看，企業利潤總體水平仍然不高，虧損企業數量和虧損額有所上升。一旦恢復繳納社保費用，普惠貸款還本付息延長期結束，企業的生產經營成本又會反彈。一些關鍵設備和零部件進口時有中斷，產業鏈和供應鏈安全受到威脅，影響企業生產。此外，近幾年，地方政府累計拖欠企業的增值稅留抵稅款（增值稅征收過程中，進項稅額大于銷項稅額時，出現的留抵稅額）和新能源生產補貼數額較大，也增加了企業的財務負擔。

（二）就業壓力仍然較大。我國經濟總體上基本恢復正常后，就業壓力也有所減輕，一些為應對疫情沖擊而出現的新業態如網上會議、辦公、學習、生活等產業和社區防疫服務還創造了新的就業機會。但接觸性和聚居性消費和相應的行業如零售、餐飲、住宿、交通、租賃、娛樂、家政服務等行業的小微企業、個體工商戶經營困難，這些領域的職工就業特別是農民工就業質量不高、就業減少，收入增速下降。城鎮中1.45億在私營企業工作的職工和1.17億個體就業者基本是城鎮的中低收入者，邊際消費傾向較高，他們的收入下降對消費影響較大。鄉村中8300萬在私營企業工作的農民工和6000萬個體就業者就業也不充分。2021年，我國大學生畢業數量接近900萬人，再加上2020年未就業的大學畢業生，就業壓力仍然很大。

（三）金融風險仍在積累。2016年以來，我國實施供給側結構性改革，相繼出清了一些行業的過剩產能和部分僵尸企業，處置了大量不良資產和銀行表外業務，通過發行永續債給商業銀行注資，加強了金融監管，大大緩解了我國的金融風險壓力。2020年，隨著我國經濟率先恢復正增長，我國又及時出臺了房地產企業融資三條紅線，利用地方專項債給商業銀行注資，未雨綢繆防范化解金融風險。但仍不能小覷我國金融風險的積累，大約7.3萬億元貸款（包括小微企業4萬億元普惠貸款）還本付息應延盡延政策結束后，一些銀行的不良貸款會暴露。應對新冠疫情的減稅降費政策退出后，部分企業利潤會下降，企業違約會增加，銀行的資產質量會受影響。地方政府財政困難，債務負擔上升，信托、債市等資本市場的金融風險會進一步暴露。

（四）世界經濟出現弱恢復。在全球經濟處于低增長、低通脹、低利率、高債務、高泡沫、高收入差距的背景下，新冠肺炎疫情嚴重沖擊了世界經濟，各國寬松的財政和貨幣政策易放難收，世界經濟恢復勢頭不強。根據世界主要機構的預測，2020年世界經濟下降4.4%左右，貿易量下降8%左右。2021年，由于基數原因，世界經濟恢復到5.2%左右。總的看，世界經濟仍處于金融危機后的深度調整期，經濟、政治、社會矛盾相互關聯交織，逆全球化趨勢強化，各國宏觀政策協調困難，世界經濟進入艱難時期。世界經濟變化和財政貨幣政策擴張，給我國經濟發展帶來較大的不確定性。一是世界經濟出現復蘇，會增加我國出口，國際資本會繼續流入我國，支持我國的經濟增長，但人民幣升值壓力加大，會降低我國商品的競爭力，影響我國的出口。二是我國已經深度融入全球產業鏈當中，一些國家生產停滯導致我國部分進口出現中斷；美國等國家對我國進行技術封鎖和金融打壓，限制核心零部件出口，影響我國供應鏈和產業鏈安全。三是疫情之后全球產業鏈重塑趨勢強化，全球產業布局將從注重成本、效率轉向注重安全、效率，涉及國民生命安全和國家安全的一些產業出現回流本國的現象，我國利用外資和對外投資會受到影響。四是部分企業和部分發展中國家經濟困難，出現了債務違約，影響我國對外貸款、對外投資的安全。

三、2021年中國經濟展望

受2020年的低基數影響，2021年我國經濟會出現補償性增長。假定2021年四個季度環比都為零增長，2021年經濟增長速度會反彈到5.7%左右；如果2021年四個季度環比保持在1.4%左右的我國潛在經濟增長水平，則2021年經濟增速會反彈到9.6%左右。2020年以來，我國采取的宏觀調控政策的滯后效應仍會對2021年經濟起到推動作用，我國經濟會繼續恢復。預計2021年我國經濟增長8%左右，全年呈現前高后低態勢，其中一季度經濟增速會達到兩位數。

（一）房地產和基建投資會保持穩定，制造業投資恢復增長。在積極的財政政策和穩健的貨幣政策支持下，2020年投資到位資金比上年增長7.8%，增速比上年加快3.3個百分點，其中國家預算資金增速高達32.8%；新開工項目計劃總投資增長11.9%，增速比上年加快10.8個百分點，資金充裕和新開工項目計劃總投資增長為2021年投資增長帶來較好支撐。2020年，地方政府專項債券、地方政府一般性債務預算用于基建投資的支出和中央預算內投資資金總額超過5萬億元以上，比上年至少增加1.5萬億元以上，加上提高專項債券用于項目資本金的比例，基礎設施投資的資金來源大幅度增加，由于疫情導致項目開工推遲，部分資金會結轉到2021年使用，2021年還會繼續實施積極的財政政策，可以保障基建投資資金來源穩定增長。房地產在建項目面積和新開工項目面積維持上升趨勢，房地產價格也存在上漲預期，房地產投資會穩定增長，但房住不炒、房地產企業融資的三條紅線約束會抑制投資的過快上升。制造業產能利用率已經達到合意水平，規模以上工業企業利潤總體有所改善，制造業投資會恢復增長。預計2021年投資增長8%左右。

（二）消費出現補償性反彈。就業壓力較大，居民可支配收入增長相對緩慢，消費能力會受到影響。接觸性、聚集性消費需求還難以完全恢復。我國有45%的城鎮家庭和23%的農村家庭已經購買汽車，汽車正在進入中低收入家庭，這部分家庭主要是中小微企業職工、個體工商業者和農民工家庭，他們受疫情沖擊較大，對汽車等一些非必需品的消費帶來一定的影響。但隨著新冠疫苗研發不斷取得進展，消費者的信心會不斷提升，居民的邊際消費傾向會有所提高。2020年，消費在三大需求中遭受疫情沖擊最大，恢復最為緩慢，基數效應也最大，預計2021年社會消費品零售額會反彈到12%左右。

（三）出口會繼續保持增長勢頭。影響2020年我國出口超預期增長的因素在2021年還會繼續存在，新冠疫苗會首先在一些發達國家開展接種，但要在廣大發展中國家普及使用尚需時日，新冠疫情在世界各國仍可能不斷出現反復。這意味著，2021年，世界各國消費者的信心會繼續增強，需求端恢復仍會繼續快于供給端，從印度、巴西、墨西哥等國家轉移到我國的出口訂單大部分仍會留在我國。但世界各國經濟恢復會部分替代我國的出口，人民幣升值也會降低我國的出口競爭力，部分外資企業撤出我國會減緩我國出口增長，我國出口會繼續保持適度增長。我國經濟進一步恢復會增加對進口產品的需求。預計2021年我國出口增長5%左右，進口增長7%左右。

（四）物價總體平穩。全球貨幣政策寬松，世界各國需求端恢復快于供給端，能源、金屬產品需求會有所增加，自2020年10月份以來，國際大宗商品價格出現了階段性回升。但2021年世界經濟實際增長速度仍低于各國的潛在經濟增速，國際大宗商品價格不會出現大幅度上漲的趨勢。雖然新冠肺炎疫情導致部分生產停頓，但并沒有破壞各國的生產能力，而大部分發展中國家2021年的經濟只能恢復到2019年的水平，美國、歐盟、日本等主要發達國家可能到2022年才能恢復到2019年的水平。豬肉價格是影響我國消費品價格的重要因素，受非洲豬瘟、環保政策、豬周期等因素影響，我國豬肉價格從2019年2月份開始連續19個月環比上漲。2019年下半年開始，我國采取保障用地、生產補貼等措施復產擴能，生豬存欄、能繁母豬自2019年四季度開始連續回升，2020年末全國生豬存欄40650萬頭，比上年末增加9610萬頭，同比增長31.0%，恢復到2017年末的92.1%和2018年末的95%，豬肉價格從2020年10月份開始下跌。綜合考慮我國經濟發展、國際大宗商品價格、糧食生產和生豬價格、人民幣升值等因素，預計2021年居民消費價格上漲1.0%左右，翹尾影響為零；工業產品出廠價格上漲2.0%左右，翹尾影響上漲1.4%。

四、2021年政策建議

2021年，既要關注宏觀經濟，也要關注微觀經濟；既要注重經濟增長速度，也要注重就業和民生；既要增強經濟發展動力，又要防范經濟風險。要保持宏觀調控政策的連續性和穩定性，支持小微企業和個體工商戶的政策要謹慎、逐步退出，防止出現政策懸崖。

（一）繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。保持宏觀政策的連續性、穩定性、可持續性，保持對經濟恢復的必要支持力度，政策更加精準、有效、不急轉彎，防止出現政策懸崖。積極的財政政策要提質增效，更可持續。要保持適度支出強度，加大對科技、民生等重點領域支出的保障力度，推動“十四五”規劃中國家重大戰略重點任務的有效實施。建議2021年一般財政預算赤字和地方政府專項債規模基本保持2020年水平。完善減稅降費政策，針對小微企業的增值稅降稅等政策應繼續保留。穩健的貨幣政策要靈活精準，合理適度。保持流動性合理充裕，貨幣信貸和社會融資規模增長速度同名義經濟增速相匹配。加大對小微企業、科技創新、綠色發展的支持力度。支持銀行通過發行普通股、優先股、無固定期限資本債券、二級資本債等方式補充銀行資本金，鼓勵地方政府通過專項債注資銀行。保持人民幣匯率彈性，發揮匯率穩定國際收支基本平衡的作用。

（二）深化生產要素市場的改革。一是深化資本市場改革，提高金融市場效率。建設規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，有效發揮其市場融資、價格發現和資源配置功能，加快以注冊制為核心的多層次資本市場的建立，鼓勵更多的企業通過股權融資，引入“源頭活水”。二是提高勞動力市場效率。以深化戶籍制度改革為突破口，加快農業轉移人口市民化。三是促進土地流轉，保障重點區域、城市群、城市圈發展的土地需求。確保農民能夠成為土地增值的受益者和獲得者，提高農村常住人口的收入水平。四是提高技術市場效率。推進知識產權、產業和金融的結合，以金融手段來推動知識產權成果的產業化，培育發展技術轉移機構和技術經理人。五是培育數據要素市場。盡快制定相關法律法規，對數據的所有權、使用權、收益權、處置權等進行規范，加快培育數據交易市場，并與國際數據市場對接。

（三）擴大更高層次對外開放。以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優勢。一是要積極參與全球經濟治理體系改革，推動完善更加公平合理的國際經濟治理體系。二是推進貿易高質量發展，大力發展服務貿易和數字貿易。繼續擴大市場準入，擴大包括金融保險、貿易、物流、信息服務、商務服務等生產性服務業對外開放，促進生產性服務業與制造業的有機融合。進一步擴大醫療、教育、旅游、養老等生活服務業對外開放，繼續滿足人們日益增長的消費需求。三是推進“引進來”與“走出去”并重的戰略，提高利用外資的綜合效益，以完善我國的產業布局和戰略資源供給保障為重點優化對外投資布局。四是構建我國對外金融體系，穩步推進人民幣國際化，加強國際金融合作。

（四）實施擴大內需戰略。擴大消費最根本的是促進就業、完善社保、優化收入分配結構、擴大中等收入群體。要激發全社會投資活力，發揮政府投資的引導和撬動作用，增強投資后勁。一是加快消費型基礎設施建設，促進投資和消費雙增長。加快以5G網絡、人工智能等為主的新型信息基礎設施建設，推動城鄉冷鏈物流設施有機銜接，推動都市圈、城市群內部基礎設施互聯互通。二是加強出口轉內銷渠道建設，推動國內國際雙循環相互促進。鼓勵外貿生產企業應用大數據、工業互聯網等，精準對接國內市場消費升級需求，開發適合國內需求的產品和品牌。三是穩步擴大中等收入群體規模，增強國內市場支撐力。實施中等收入群體倍增計劃，努力在10-15年之內使我國中等收入群體人數從4億人擴大到10億人。四是通過優化收入分配政策、擴大社會保障體系的覆蓋面等，提高居民收入水平，提升城鄉居民的消費能力。五是合理增加公共消費，提高教育、醫療、養老、育幼等公共服務支出效率。

（五）以科技創新催生新發展動能。要大力提升自主創新能力，盡快突破關鍵核心技術。一是強化國家戰略科技力量，充分發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優勢，發揮好主要院、所、校的國家隊作用，打好關鍵核心技術攻堅戰。依托我國超大規模市場和完備產業體系，創造有利于新技術快速大規模應用和迭代升級的獨特優勢，加速科技成果向現實生產力轉化，提升產業鏈水平，維護產業鏈供應鏈安全。二是強化企業在技術創新中的主體地位。鼓勵企業設立研發機構，通過創新來提高競爭力；全面落實企業研發費用加計等普惠性措施，推動企業加快技術改造，完善設備加速折舊等政策。三是加大政府對基礎研究、前沿研究、社會公益技術、重大共性關鍵技術的投入，健全公共科技服務平臺，完善科技重大專項實施機制。四是要大力培養和引進國際一流人才和科研團隊，加大科研單位改革力度，最大限度調動科研人員的積極性，提高科技產出效率。

（作者為國家信息中心首席經濟師）